Conseil d'État
N° 511866
ECLI:FR:CECHR:2026:511866.20260422
Inédit au recueil Lebon
1ère - 4ème chambres réunies
Mme Nejma Benmalek, rapporteure
Lecture du mercredi 22 avril 2026
Vu la procédure suivante :
Par une requête, enregistrée le 25 janvier 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. A... B... demande au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite par laquelle le Premier ministre a refusé d'abroger les dispositions figurant aux 1° et 4° de l'article 1er et au 1° de l'article 2 du décret n° 2022-633 du 22 avril 2022 relatif à la protection sociale complémentaire en matière de couverture des frais occasionnés par une maternité, une maladie ou un accident dans la fonction publique de l'Etat.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule et son article 61-1 ;
- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;
- le code général de la fonction publique ;
- la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 ;
- l'ordonnance n° 2021-1574 du 24 novembre 2021 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Nejma Benmalek, auditrice,
- les conclusions de M. Thomas Janicot, rapporteur public ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 25 mars 2026, présentée par M. B... ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 827-1 du code général de la fonction publique : " Les personnes publiques mentionnées à l'article L. 2 participent au financement des garanties de protection sociale complémentaire destinées à couvrir les frais occasionnés par une maternité, une maladie ou un accident auxquelles souscrivent les agents que ces personnes publiques emploient. / Ces garanties sont au minimum celles définies au II de l'article L. 911-7 du code de la sécurité sociale. / Le montant de la participation ne peut être inférieur à la moitié du financement nécessaire à la couverture de ces garanties minimales. / Ces personnes publiques peuvent également participer au financement des garanties de protection sociale complémentaire destinées à couvrir les risques d'incapacité de travail, d'invalidité, d'inaptitude ou de décès auxquelles souscrivent les agents qu'elles emploient. " Aux termes de l'article L. 827-2 de ce code : " Lorsqu'un accord valide au sens de l'article L. 223-1 prévoit la souscription par un employeur public mentionné à l'article L. 2 d'un contrat collectif pour la couverture complémentaire de tout ou partie des risques mentionnés au premier alinéa de l'article L. 827-1, cet accord peut prévoir la participation obligatoire de l'employeur au financement des garanties destinées à couvrir tout ou partie des risques mentionnés au quatrième alinéa de ce dernier article. / Il peut également prévoir la souscription obligatoire des agents à tout ou partie des garanties que le contrat collectif comporte. "
2. Aux termes de l'article 1er du décret du 22 avril 2022 relatif à la protection sociale complémentaire en matière de couverture des frais occasionnés par une maternité, une maladie ou un accident dans la fonction publique de l'Etat, pris au visa de l'accord interministériel du 26 janvier 2022 relatif à la protection sociale complémentaire en matière de couverture des frais occasionnés par une maternité, une maladie ou un accident : " Les employeurs publics tenus, en application de l'accord interministériel du 26 janvier 2022 susvisé, de souscrire des contrats collectifs de protection sociale complémentaire pour la couverture des frais occasionnés par une maternité, une maladie ou un accident sont : / 1° Les administrations de l'Etat ; / 2° Les autorités administratives indépendantes ; / 3° Les autorités publiques indépendantes ; / 4° Les établissements publics de l'Etat, à l'exclusion de ceux mentionnés à l'article L. 5 du code général de la fonction publique. " Aux termes du I de son article 2 : " Les agents dénommés " bénéficiaires actifs ", qui sont tenus, en application de l'accord interministériel du 26 janvier 2022 susvisé, d'adhérer au contrat collectif souscrit par leur employeur, sont, dès lors qu'ils sont employés et rémunérés par l'un des employeurs publics mentionnés à l'article 1er : / 1° Les fonctionnaires civils de l'Etat ; / 2° Les agents contractuels de droit public ; / 3° Les agents contractuels de droit privé non couverts par un contrat collectif à adhésion obligatoire prévu à l'article L. 911-1 du code de la sécurité sociale ; (...) ".
3. A l'appui de sa requête tendant à l'annulation des dispositions des 1° et 4° de l'article 1er et du 1° de l'article 2 du décret du 22 avril 2022 citées au point 2, le requérant demande que soit renvoyée au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions de l'article L. 827-2 du code général de la fonction publique qui permettent à un accord valide au sens de l'article L. 223-1 de ce code de prévoir la souscription obligatoire des agents publics à tout ou partie des garanties que comporte le contrat collectif pour la couverture complémentaire souscrit par leur employeur. Il soutient que ces dispositions portent atteinte à la liberté d'entreprendre des organismes de protection sociale complémentaire, à un objectif de valeur constitutionnelle de liberté de la concurrence et à la liberté contractuelle des agents publics.
4. Aux termes du premier alinéa de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : " Le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé (...) à l'occasion d'une instance devant le Conseil d'Etat (...) ". Il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux.
5. Les dispositions de l'article 55 de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique ont autorisé le Gouvernement, pendant un délai de vingt-quatre mois porté à vingt-huit mois par l'article 14 de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19, à procéder par voie d'ordonnance, dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, à l'adoption de la partie législative du code général de la fonction publique. Sur le fondement de cette habilitation, le Gouvernement a pris l'ordonnance du 24 novembre 2021 portant partie législative du code général de la fonction publique. A la date de la présente décision, cette ordonnance, dont sont issues les dispositions de l'article L. 827-2 du code général de la fonction publique, lesquelles, fixant des règles relatives aux garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils de l'Etat, relèvent du domaine de la loi, n'a pas été ratifiée et le délai fixé par la loi d'habilitation est expiré.
6. Il est loisible au législateur d'apporter à la liberté d'entreprendre et à la liberté contractuelle, qui découlent de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi.
7. D'une part, contrairement à ce que soutient le requérant, les dispositions contestées, qui n'imposent aucune contrainte aux organismes de protection sociale complémentaire susceptibles d'offrir aux employeurs publics des contrats collectifs à adhésion obligatoire en matière de protection sociale complémentaire, ne portent, par elles-mêmes, aucune atteinte à la liberté d'entreprendre. Elles ne portent pas plus atteinte à la libre concurrence, l'article L. 827-3 du même code spécifiant au demeurant que la participation financière mentionnée à l'article L. 827-1 est réservée aux contrats à caractère collectif ou individuel sélectionnés par les employeurs publics au terme d'une procédure de mise en concurrence.
8. D'autre part, si l'article L. 827-2 du code général de la fonction publique permet, par des dispositions mettant en oeuvre le principe de participation des travailleurs à la détermination collective des conditions de travail garanti par le huitième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, à un accord signé par une ou plusieurs organisations syndicales représentatives ayant recueilli, à la date de la signature de l'accord, au moins 50 % des suffrages exprimés en faveur des organisations habilitées à négocier lors des dernières élections professionnelles organisées au niveau auquel il est négocié, lorsqu'il prévoit la souscription par un employeur public mentionné à l'article L. 2 d'un contrat collectif pour la couverture complémentaire de tout ou partie des risques mentionnés au premier alinéa de l'article L. 827-1, de prévoir la souscription obligatoire des agents à tout ou partie des garanties que le contrat collectif comporte, une telle obligation est destinée, dans le cas où les organisations syndicales représentatives des agents publics concernés et leur employeur public s'accordent pour l'instaurer, à permettre de généraliser la couverture complémentaire de ces agents publics pour le remboursement des frais occasionnés par une maternité, une maladie ou un accident et d'assurer un régime de mutualisation des risques. Dès lors, ces dispositions, qui sont justifiées par un motif d'intérêt général, ne portent pas une atteinte disproportionnée à la liberté contractuelle.
9. Il résulte de ce qui précède que la question prioritaire de constitutionnalité soulevée, qui n'est pas nouvelle, ne présente pas de caractère sérieux. Ainsi, sans qu'il y ait lieu de la renvoyer au Conseil constitutionnel, le moyen tiré de ce que l'article L. 827-2 du code général de la fonction publique porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution doit être écarté.
10. M. B..., qui n'invoque aucun autre moyen à l'appui de sa requête, n'est, dès lors, pas fondé à demander l'annulation du refus opposé par le Premier ministre à sa demande d'abrogation des dispositions des 1° et 4° de l'article 1er et du 1° de l'article 2 du décret du 22 avril 2022.
D E C I D E :
--------------
Article 1er : Il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M. B....
Article 2 : La requête de M. B... est rejetée.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. A... B..., au ministre de l'action et des comptes publics et au Premier ministre.
Copie en sera adressée au Conseil constitutionnel.
Délibéré à l'issue de la séance du 25 mars 2026 où siégeaient : M. Denis Piveteau, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Gaëlle Dumortier, Mme Anne Courrèges, présidentes de chambre ; M. Jean-Luc Nevache, M. Raphaël Chambon, M. Julien Boucher, M. Pierre Boussaroque, M. Jean de L'Hermite, conseillers d'Etat et Mme Nejma Benmalek, auditrice-rapporteure.
Rendu le 22 avril 2026.
Le président :
Signé : M. Denis Piveteau
La rapporteure :
Signé : Mme Nejma Benmalek
Le secrétaire :
Signé : M. Hervé Herber
N° 511866
ECLI:FR:CECHR:2026:511866.20260422
Inédit au recueil Lebon
1ère - 4ème chambres réunies
Mme Nejma Benmalek, rapporteure
Lecture du mercredi 22 avril 2026
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la procédure suivante :
Par une requête, enregistrée le 25 janvier 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. A... B... demande au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite par laquelle le Premier ministre a refusé d'abroger les dispositions figurant aux 1° et 4° de l'article 1er et au 1° de l'article 2 du décret n° 2022-633 du 22 avril 2022 relatif à la protection sociale complémentaire en matière de couverture des frais occasionnés par une maternité, une maladie ou un accident dans la fonction publique de l'Etat.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule et son article 61-1 ;
- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;
- le code général de la fonction publique ;
- la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 ;
- l'ordonnance n° 2021-1574 du 24 novembre 2021 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Nejma Benmalek, auditrice,
- les conclusions de M. Thomas Janicot, rapporteur public ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 25 mars 2026, présentée par M. B... ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 827-1 du code général de la fonction publique : " Les personnes publiques mentionnées à l'article L. 2 participent au financement des garanties de protection sociale complémentaire destinées à couvrir les frais occasionnés par une maternité, une maladie ou un accident auxquelles souscrivent les agents que ces personnes publiques emploient. / Ces garanties sont au minimum celles définies au II de l'article L. 911-7 du code de la sécurité sociale. / Le montant de la participation ne peut être inférieur à la moitié du financement nécessaire à la couverture de ces garanties minimales. / Ces personnes publiques peuvent également participer au financement des garanties de protection sociale complémentaire destinées à couvrir les risques d'incapacité de travail, d'invalidité, d'inaptitude ou de décès auxquelles souscrivent les agents qu'elles emploient. " Aux termes de l'article L. 827-2 de ce code : " Lorsqu'un accord valide au sens de l'article L. 223-1 prévoit la souscription par un employeur public mentionné à l'article L. 2 d'un contrat collectif pour la couverture complémentaire de tout ou partie des risques mentionnés au premier alinéa de l'article L. 827-1, cet accord peut prévoir la participation obligatoire de l'employeur au financement des garanties destinées à couvrir tout ou partie des risques mentionnés au quatrième alinéa de ce dernier article. / Il peut également prévoir la souscription obligatoire des agents à tout ou partie des garanties que le contrat collectif comporte. "
2. Aux termes de l'article 1er du décret du 22 avril 2022 relatif à la protection sociale complémentaire en matière de couverture des frais occasionnés par une maternité, une maladie ou un accident dans la fonction publique de l'Etat, pris au visa de l'accord interministériel du 26 janvier 2022 relatif à la protection sociale complémentaire en matière de couverture des frais occasionnés par une maternité, une maladie ou un accident : " Les employeurs publics tenus, en application de l'accord interministériel du 26 janvier 2022 susvisé, de souscrire des contrats collectifs de protection sociale complémentaire pour la couverture des frais occasionnés par une maternité, une maladie ou un accident sont : / 1° Les administrations de l'Etat ; / 2° Les autorités administratives indépendantes ; / 3° Les autorités publiques indépendantes ; / 4° Les établissements publics de l'Etat, à l'exclusion de ceux mentionnés à l'article L. 5 du code général de la fonction publique. " Aux termes du I de son article 2 : " Les agents dénommés " bénéficiaires actifs ", qui sont tenus, en application de l'accord interministériel du 26 janvier 2022 susvisé, d'adhérer au contrat collectif souscrit par leur employeur, sont, dès lors qu'ils sont employés et rémunérés par l'un des employeurs publics mentionnés à l'article 1er : / 1° Les fonctionnaires civils de l'Etat ; / 2° Les agents contractuels de droit public ; / 3° Les agents contractuels de droit privé non couverts par un contrat collectif à adhésion obligatoire prévu à l'article L. 911-1 du code de la sécurité sociale ; (...) ".
3. A l'appui de sa requête tendant à l'annulation des dispositions des 1° et 4° de l'article 1er et du 1° de l'article 2 du décret du 22 avril 2022 citées au point 2, le requérant demande que soit renvoyée au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions de l'article L. 827-2 du code général de la fonction publique qui permettent à un accord valide au sens de l'article L. 223-1 de ce code de prévoir la souscription obligatoire des agents publics à tout ou partie des garanties que comporte le contrat collectif pour la couverture complémentaire souscrit par leur employeur. Il soutient que ces dispositions portent atteinte à la liberté d'entreprendre des organismes de protection sociale complémentaire, à un objectif de valeur constitutionnelle de liberté de la concurrence et à la liberté contractuelle des agents publics.
4. Aux termes du premier alinéa de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : " Le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé (...) à l'occasion d'une instance devant le Conseil d'Etat (...) ". Il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux.
5. Les dispositions de l'article 55 de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique ont autorisé le Gouvernement, pendant un délai de vingt-quatre mois porté à vingt-huit mois par l'article 14 de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19, à procéder par voie d'ordonnance, dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, à l'adoption de la partie législative du code général de la fonction publique. Sur le fondement de cette habilitation, le Gouvernement a pris l'ordonnance du 24 novembre 2021 portant partie législative du code général de la fonction publique. A la date de la présente décision, cette ordonnance, dont sont issues les dispositions de l'article L. 827-2 du code général de la fonction publique, lesquelles, fixant des règles relatives aux garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils de l'Etat, relèvent du domaine de la loi, n'a pas été ratifiée et le délai fixé par la loi d'habilitation est expiré.
6. Il est loisible au législateur d'apporter à la liberté d'entreprendre et à la liberté contractuelle, qui découlent de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi.
7. D'une part, contrairement à ce que soutient le requérant, les dispositions contestées, qui n'imposent aucune contrainte aux organismes de protection sociale complémentaire susceptibles d'offrir aux employeurs publics des contrats collectifs à adhésion obligatoire en matière de protection sociale complémentaire, ne portent, par elles-mêmes, aucune atteinte à la liberté d'entreprendre. Elles ne portent pas plus atteinte à la libre concurrence, l'article L. 827-3 du même code spécifiant au demeurant que la participation financière mentionnée à l'article L. 827-1 est réservée aux contrats à caractère collectif ou individuel sélectionnés par les employeurs publics au terme d'une procédure de mise en concurrence.
8. D'autre part, si l'article L. 827-2 du code général de la fonction publique permet, par des dispositions mettant en oeuvre le principe de participation des travailleurs à la détermination collective des conditions de travail garanti par le huitième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, à un accord signé par une ou plusieurs organisations syndicales représentatives ayant recueilli, à la date de la signature de l'accord, au moins 50 % des suffrages exprimés en faveur des organisations habilitées à négocier lors des dernières élections professionnelles organisées au niveau auquel il est négocié, lorsqu'il prévoit la souscription par un employeur public mentionné à l'article L. 2 d'un contrat collectif pour la couverture complémentaire de tout ou partie des risques mentionnés au premier alinéa de l'article L. 827-1, de prévoir la souscription obligatoire des agents à tout ou partie des garanties que le contrat collectif comporte, une telle obligation est destinée, dans le cas où les organisations syndicales représentatives des agents publics concernés et leur employeur public s'accordent pour l'instaurer, à permettre de généraliser la couverture complémentaire de ces agents publics pour le remboursement des frais occasionnés par une maternité, une maladie ou un accident et d'assurer un régime de mutualisation des risques. Dès lors, ces dispositions, qui sont justifiées par un motif d'intérêt général, ne portent pas une atteinte disproportionnée à la liberté contractuelle.
9. Il résulte de ce qui précède que la question prioritaire de constitutionnalité soulevée, qui n'est pas nouvelle, ne présente pas de caractère sérieux. Ainsi, sans qu'il y ait lieu de la renvoyer au Conseil constitutionnel, le moyen tiré de ce que l'article L. 827-2 du code général de la fonction publique porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution doit être écarté.
10. M. B..., qui n'invoque aucun autre moyen à l'appui de sa requête, n'est, dès lors, pas fondé à demander l'annulation du refus opposé par le Premier ministre à sa demande d'abrogation des dispositions des 1° et 4° de l'article 1er et du 1° de l'article 2 du décret du 22 avril 2022.
D E C I D E :
--------------
Article 1er : Il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M. B....
Article 2 : La requête de M. B... est rejetée.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. A... B..., au ministre de l'action et des comptes publics et au Premier ministre.
Copie en sera adressée au Conseil constitutionnel.
Délibéré à l'issue de la séance du 25 mars 2026 où siégeaient : M. Denis Piveteau, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Gaëlle Dumortier, Mme Anne Courrèges, présidentes de chambre ; M. Jean-Luc Nevache, M. Raphaël Chambon, M. Julien Boucher, M. Pierre Boussaroque, M. Jean de L'Hermite, conseillers d'Etat et Mme Nejma Benmalek, auditrice-rapporteure.
Rendu le 22 avril 2026.
Le président :
Signé : M. Denis Piveteau
La rapporteure :
Signé : Mme Nejma Benmalek
Le secrétaire :
Signé : M. Hervé Herber