Conseil d'État
N° 500394
ECLI:FR:CECHS:2026:500394.20260507
Inédit au recueil Lebon
1ère chambre
M. Pierre Boussaroque, rapporteur
SAS HANNOTIN AVOCATS;SCP RICHARD, avocats
Lecture du jeudi 7 mai 2026
Vu les procédures suivantes :
1° Sous le n° 500394, la société Var Gestion a demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 1er septembre 2023 par lequel le maire de Cogolin (Var) a délivré à la société Cogolin Plage un permis de construire en vue de la démolition de divers bâtiments et installations à usage de village de vacances et de la réalisation d'un ensemble immobilier comprenant trois cents logements répartis en neuf bâtiments, quatre cent cinquante et une places de stationnement et deux piscines sur les parcelles cadastrées section BD nos 129 et 130, ainsi que la décision du 16 novembre 2023 du même maire rejetant son recours gracieux. Par un jugement n° 2400144 du 8 novembre 2024, le tribunal administratif de Toulon a rejeté cette demande.
Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 8 janvier et 8 avril 2025 et le 11 février 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Var Gestion demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à sa demande ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Cogolin et de la société Cogolin Plage la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
2° Sous le n° 500403, l'association Sauvons le Yotel, l'association France Nature Environnement Fédération Var, Mme B... A..., Mme E... C... et Mme D... F... ont demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler pour excès de pouvoir, d'une part, l'arrêté du 1er septembre 2023 par lequel le maire de Cogolin (Var) a délivré à la société Cogolin Plage un permis de construire en vue de la démolition de divers bâtiments et installations à usage de village de vacances et de la construction d'un ensemble immobilier comportant trois cents logements répartis en neuf bâtiments, quatre cent cinquante et une places de stationnement et deux piscines sur les parcelles cadastrées section BD nos129 et 130, ainsi que les décisions du 16 novembre 2023 du même maire rejetant leurs recours gracieux et, d'autre part, l'arrêté du 21 juin 2024 par lequel ce maire a délivré à la société Cogolin Plage un permis de construire rectificatif pour la réalisation du même projet. Par un jugement n° 2400208 du 8 novembre 2024, le tribunal administratif de Toulon a rejeté cette demande.
Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 8 janvier et 8 avril 2025 et le 4 février 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association Sauvons le Yotel, l'association France Nature Environnement Fédération Var, Mme A..., Mme C... et Mme F... demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à leur demande ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Cogolin la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
....................................................................................
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Pierre Boussaroque, conseiller d'Etat,
- les conclusions de M. Thomas Janicot, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SAS Hannotin, avocat de la société Var Gestion, à la SCP Richard, avocat de la commune de Cogolin, à la SARL Matuchansky, Poupot, Valdelièvre, Rameix, avocat de la société Cogolin Plage, à la SCP Bauer-Violas, Feschotte-Desbois, Sebagh, avocat de l'association Sauvons le Yotel et autres ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces des dossiers soumis aux juges du fond que, par deux arrêtés des 1er septembre 2023 et 21 juin 2024, le maire de Cogolin (Var) a délivré à la société Cogolin Plage un permis de construire et un permis de construire rectificatif en vue de la démolition de divers bâtiments et installations à usage de village de vacances et de la construction d'un ensemble immobilier comportant trois cents logements répartis en neuf bâtiments, quatre cent cinquante et une places de stationnement et deux piscines sur les parcelles cadastrées section BD nos 129 et 130. La société Var Gestion, d'une part, et l'association Sauvons Le Yotel et d'autres requérantes, d'autre part, ont demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler ces deux arrêtés pour excès de pouvoir. Par deux pourvois qu'il y a lieu de joindre pour y statuer par une seule décision, ces requérants demandent respectivement l'annulation des deux jugements du 8 novembre 2024 par lesquels le tribunal administratif a rejeté leurs demandes.
Sur la dispense d'évaluation environnementale :
2. D'une part, en vertu de l'article L. 122-1 du code de l'environnement, font l'objet d'une évaluation environnementale en fonction de critères et de seuils définis par voie réglementaire et, pour certains d'entre eux, après un examen au cas par cas, les projets qui, par leur nature, leur dimension ou leur localisation, sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement. Aux termes du premier alinéa du I de l'article R. 122-2 du même code : " Les projets relevant d'une ou plusieurs rubriques énumérées dans le tableau annexé au présent article font l'objet d'une évaluation environnementale, de façon systématique ou après un examen au cas par cas, en application du II de l'article L. 122-1, en fonction des critères et des seuils précisés dans ce tableau ". Dans sa rédaction applicable au litige, la rubrique 39 " Travaux, constructions et opérations d'aménagement " de ce tableau prévoit que sont soumis à examen au cas par cas les : " a) Travaux et constructions qui créent une surface de plancher au sens de l'article R. 111-22 du code de l'urbanisme ou une emprise au sol au sens de l'article R.* 420-1 du même code supérieure ou égale à 10 000 m² ; / b) Opérations d'aménagement dont le terrain d'assiette est compris entre 5 et 10 ha, ou dont la surface de plancher au sens de l'article R. 111-22 du code de l'urbanisme ou l'emprise au sol au sens de l'article R.* 420-1 du même code est supérieure ou égale à 10 000 m². " Aux termes du IV de l'article R. 122-3-1 de ce code : " L'autorité chargée de l'examen au cas par cas apprécie, dans un délai de trente-cinq jours à compter de la date de réception du formulaire complet, sur la base des informations fournies par le maître d'ouvrage, si les incidences du projet sur l'environnement et la santé humaine sont notables au regard des critères pertinents énumérés à l'annexe du présent article. Le cas échéant, elle tient compte des résultats disponibles d'autres évaluations pertinentes des incidences sur l'environnement requises au titre d'autres législations applicables. / (...) L'autorité chargée de l'examen au cas par cas indique les motifs qui fondent sa décision au regard des critères pertinents énumérés à l'annexe du présent article, ainsi que des mesures et caractéristiques du projet présentées par le maître d'ouvrage et destinées à éviter ou réduire les effets négatifs notables de celui-ci sur l'environnement et la santé humaine (...) ".
3. D'autre part, aux termes du deuxième alinéa de l'article R. 611-1 du code de justice administrative : " La requête, le mémoire complémentaire annoncé dans la requête et le premier mémoire en défense de chaque défendeur sont communiqués aux parties avec les pièces jointes dans les conditions prévues aux articles R. 611-2 à R. 611-6 ".
4. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur a dispensé le projet litigieux de la production d'une évaluation environnementale par un arrêté du 6 avril 2023 dont l'association Sauvons le Yotel et autres ont contesté la légalité par la voie de l'exception.
5. En premier lieu, le tribunal administratif n'a pas méconnu le principe du caractère contradictoire de la procédure en se fondant, pour écarter cette exception d'illégalité, sur le contenu des études environnementales diligentées par la société bénéficiaire avant l'arrêté préfectoral dès lors que, si la " clef USB " dans laquelle elles figuraient, versée au dossier à l'appui du mémoire en défense produit le 29 mars 2024 par la société bénéficiaire qui en portait mention, n'avait pas été adressée directement aux parties, il était possible de prendre connaissance de son contenu au greffe du tribunal administratif dans les conditions prévues à l'article R. 611-5 du code de justice administrative.
6. En second lieu, en jugeant que ni le nombre des mesures d'atténuation des incidences du projet que le pétitionnaire s'engage à mettre en oeuvre mentionnées par le préfet de région dans son arrêté du 6 avril 2023 comme l'impose l'article R. 122-3-1 du code de l'environnement lors d'un examen au cas par cas, ni la circonstance qu'il y ait relevé l'existence d'impacts résiduels significatifs probables sur deux espèces végétales protégées, impliquant une demande de dérogation au titre de la législation relative à la protection des espèces protégées, ne suffisaient à témoigner de la nécessité de la réalisation d'une évaluation environnementale, le tribunal n'a pas commis d'erreur de droit. Il n'a pas non plus dénaturé les pièces du dossier qui lui était soumis en estimant, après avoir relevé que le projet avait fait l'objet de plusieurs études environnementales diligentées par la société bénéficiaire, notamment d'un diagnostic écologique portant sur la période comprise entre 2017 et 2019 mettant en avant la présence de ces deux espèces végétales protégées et dont il n'était pas allégué qu'elles souffraient d'insuffisances, que le préfet avait pu, au terme de son examen au cas par cas, ne pas soumettre le projet à une évaluation environnementale.
Sur la méconnaissance de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme :
7. Aux termes de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme : " L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d'eau intérieurs désignés au 1° de l'article L. 321-2 du code de l'environnement est justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. / Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l'urbanisation est conforme aux dispositions d'un schéma de cohérence territoriale ou d'un schéma d'aménagement régional ou compatible avec celles d'un schéma de mise en valeur de la mer (...) ". Aux termes du second alinéa de l'article L. 121-3 du même code : " Le schéma de cohérence territoriale précise, en tenant compte des paysages, de l'environnement, des particularités locales et de la capacité d'accueil du territoire, les modalités d'application des dispositions du présent chapitre. Il détermine les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés prévus à l'article L. 121-8, et en définit la localisation. " Aux termes de l'article L. 131-1 de ce code, dans sa rédaction alors applicable : " Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 sont compatibles avec : / 1° Les dispositions particulières au littoral et aux zones de montagne prévues aux chapitres Ier et II du titre II (...) ". Aux termes de l'article L. 131-4 : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 (...) ".
8. Il résulte de ces dispositions qu'une opération conduisant à étendre l'urbanisation d'un espace proche du rivage ne peut être légalement autorisée que si elle est, d'une part, de caractère limité et, d'autre part, justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme selon les critères qu'elles énumèrent. Le caractère limité de l'extension de l'urbanisation dans un espace proche du rivage s'apprécie eu égard à l'implantation à l'importance, à la densité, à la destination des constructions envisagées et à la topographie des lieux. Cependant, lorsqu'un schéma de cohérence territoriale comporte des dispositions suffisamment précises et compatibles avec ces dispositions législatives qui précisent les conditions de l'extension de l'urbanisation dans l'espace proche du rivage dans lequel l'opération est envisagée, le caractère limité de l'urbanisation qui résulte de cette opération s'apprécie en tenant compte de ces dispositions du schéma concerné.
9. En l'espèce, il ressort des pièces des dossiers soumis aux juges du fond que le schéma de cohérence territoriale du Golfe de Saint-Tropez classe le terrain d'assiette du projet, en ce qu'il constitue la partie de l'ancien hippodrome de Cogolin comprenant les principaux bâtiments existants, comme espace littoral de développement urbain stratégique et prévoit que le caractère limité de l'extension de l'urbanisation de ce site devra être apprécié à l'échelle de l'ensemble du fond du golfe de Saint-Tropez. L'objectif n° 8 du document d'orientation et d'objectifs de ce schéma prévoit par ailleurs que les formes urbaines proposeront une transition architecturale entre les Marines de Cogolin et le quartier de Cogolin-Plage et qu'elles s'inscriront dans une perspective de préservation globale de l'ambiance arborée du site.
10. Le tribunal a relevé que la zone du Yotel, ancien hippodrome, est constitué de deux parcelles communales d'une surface totale de 12 hectares, encadrées, au nord-ouest, par le site du port des Marines de Cogolin caractérisé par la présence d'immeubles collectifs en R + 3 à R + 4, à l'est, par une zone comprenant, jusqu'à Cogolin Plage, des hangars et de petits immeubles regroupant des logements et des surfaces commerciales et, au sud, par des maisons individuelles situées à proximité d'une zone commerciale. Après scission par la commune de ce site en deux moitiés, l'une constituant à l'ouest un espace boisé destiné à devenir un parc communal, le projet litigieux se situe dans l'est de ce secteur. Il crée, après démolition du village de vacances existant dont les juges du fond ont relevé qu'il était d'une surface de plancher de 15 173 mètres carrés et dont il reprend pour partie l'implantation, neuf bâtiments d'une hauteur maximale de R + 3 et pour l'essentiel de R + 2, représentant une surface de plancher de 19 522 mètres carrés, quatre cent cinquante et une places de stationnement et deux piscines. Et il prévoit la plantation de quatre cent vingt arbres en remplacement des cent cinquante-six dont l'abattage est prévu.
11. En jugeant, d'une part, que le projet litigieux n'était pas incompatible avec les orientations du schéma d'orientation et de cohérence territoriale, en particulier à celle fixée par son objectif n° 8, dont les requérants ne peuvent utilement contester la conformité à la loi littoral pour la première fois en cassation non plus que l'absence de justification de la mise en oeuvre par le plan local d'urbanisme, et sans qu'ait d'incidence le fait qu'il a qualifié de recommandation l'une des orientations de ce schéma, dès lors qu'il assurait une transition appropriée entre les différents espaces qui l'entourent et conservait au site son caractère arboré et, d'autre part, que ce projet, qui s'insérait dans un espace urbanisé proche du rivage, ne méconnaissait pas, en raison du caractère limité de la densification de l'urbanisation qu'il induisait, les dispositions de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme, le tribunal administratif a porté sur les pièces des dossiers qui lui étaient soumis une appréciation souveraine exempte de dénaturation et n'a pas commis d'erreur de droit.
Sur la méconnaissance de l'article L. 121-16 du code de l'urbanisme :
12. Aux termes de l'article L. 121-16 du code de l'urbanisme : " En dehors des espaces urbanisés, les constructions ou installations sont interdites sur une bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage ou des plus hautes eaux pour les plans d'eau intérieurs désignés au 1° de l'article L. 321-2 du code de l'environnement ". Ne peuvent déroger à l'interdiction de toute construction sur la bande littorale des cent mètres que les projets réalisés dans des espaces urbanisés, caractérisés par un nombre et une densité significatifs de constructions, à la condition qu'ils n'entraînent pas une densification significative de ces espaces.
13. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que le village de vacances édifié sur le terrain d'assiette du projet litigieux s'implante déjà pour partie dans la bande littorale des cent mètres, ce qui est également le cas pour les neuf constructions prévues par le projet. En jugeant, par une appréciation souveraine exempte de dénaturation, que le projet litigieux ne constituait pas une densification significative de l'urbanisation dans la bande littorale des cent mètres et en en déduisant qu'il ne méconnaissait pas les dispositions de l'article L. 121-16 du code de l'urbanisme, le tribunal n'a pas commis d'erreur de droit.
Sur la légalité du plan local d'urbanisme :
14. Aux termes de l'article L. 121-22 du code de l'urbanisme : " Les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme doivent prévoir des espaces naturels présentant le caractère d'une coupure d'urbanisation ".
15. En jugeant, après avoir relevé que le schéma de cohérence territorial du Golfe de Saint-Tropez identifiait par ailleurs onze coupures d'urbanisation, que les parcelles cadastrées section BD n° 129 et n° 130, constituant le terrain d'assiette du projet litigieux, ne pouvaient être regardées comme un espace naturel présentant le caractère d'une coupure d'urbanisation au sens de l'article L. 121-22 du code de l'urbanisme, de sorte que leur classement par le plan local d'urbanisme de Cogolin, dont la légalité était contestée devant lui par la voie de l'exception, en zone UT constituée d'habitat, de commerces, de services, d'artisanat et d'hébergement hôtelier n'était pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation, le tribunal n'a pas commis d'erreur de droit et n'a pas dénaturé les pièces du dossier qui lui était soumis.
Sur la méconnaissance de l'article UT 3 du règlement du plan local d'urbanisme relatif à la sécurité des voies de desserte :
16. Aux termes de l'article UT 3 du règlement du plan local d'urbanisme de Cogolin relatif aux " Accès et voierie ", alors applicable : " (...) Les caractéristiques des voies doivent également répondre aux exigences de la sécurité, de la défense contre l'incendie, du service de collecte des déchets urbains ainsi qu'aux exigences de la circulation des piétons et des personnes à mobilité réduite (...) ".
17. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que le projet litigieux est desservi par le boulevard des Marines, accessible par deux sections de l'avenue des Plages, dont l'une s'y raccorde en venant du sud et l'autre en venant de l'est. Si cette dernière section est classée en zone R1 du plan de prévention des risques d'inondation, caractérisée par un aléa fort, le boulevard des Marines et l'autre section de l'avenue de la Plage, venant du sud, sont classée en zone B1, caractérisée par un aléa faible. Dans ces conditions, le tribunal administratif n'a pas commis d'erreur de droit ni dénaturé les pièces du dossier qui lui était soumis en jugeant que les voies de desserte du projet litigieux ne méconnaissaient pas les exigences posées par l'article UT 3 du règlement du plan local d'urbanisme, sans qu'ait d'incidence à cet égard la circonstance qu'il ait relevé à tort que le débouché alternatif permettait une sortie par l'est et non au sud et qu'il ait écarté par une même formulation le moyen à la fois en tant qu'il était soulevé au titre de la méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme et en tant qu'il l'était au titre de la méconnaissance de l'article UT 3 du règlement du plan local d'urbanisme.
Sur l'atteinte portée au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants :
18. Aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ". Et aux termes de l'article UT 11.1 du règlement du plan local d'urbanisme : " Les constructions doivent présenter un aspect compatible avec le caractère ou l'intérêt des lieux avoisinants, des sites et des paysages ".
19. Il résulte de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme que, si les constructions projetées portent atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ou encore à la conservation des perspectives monumentales, l'autorité administrative compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l'assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l'existence d'une atteinte de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. Les dispositions de cet article excluent qu'il soit procédé, dans le second temps du raisonnement, à une balance d'intérêts divers en présence, autres que ceux mentionnés par cet article et, le cas échéant, par le plan local d'urbanisme de la commune.
20. Le tribunal a relevé que le terrain d'assiette du projet litigieux est bordé, au nord, par le port des Marines de Cogolin, qui accueille trois séries d'immeubles collectifs de R + 3 à R + 4, dont l'implantation suit une courbe, à l'est, par le site des Marines sur lequel sont situés des hangars et des immeubles regroupant logements et surfaces commerciales jusqu'à la plage de Cogolin, au sud, par des maisons individuelles s'ouvrant sur une zone commerciale avant de s'étendre sur des plaines agricoles et à l'ouest, par un espace boisé qui recouvre l'essentiel du site de l'ancien hippodrome.
21. En jugeant, après avoir retenu que le site, bien qu'urbanisé, présentait une qualité paysagère certaine, que le projet litigieux, compte tenu de son style architectural, rétablit celui des immeubles des Marines de Cogolin, de sa hauteur limitée, notamment du côté tourné vers le golfe de Saint-Tropez et des zones d'aération et de végétalisation qu'il prévoit, que le maire de Cogolin n'avait pas commis d'erreur manifeste d'appréciation, en estimant que le projet litigieux ne portait pas atteinte au caractère des lieux avoisinants en méconnaissance des articles R. 111-27 du code de l'urbanisme et UT 11-1 du règlement du plan local d'urbanisme, le tribunal n'a pas commis d'erreur de droit et a porté sur les pièces du dossier qui lui était soumis une appréciation souveraine, sans les dénaturer.
22. Il résulte de tout ce qui précède que la société Var Gestion et l'association Sauvons le Yotel et autres ne sont pas fondés à demander l'annulation des jugements qu'ils attaquent.
Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la commune de Cogolin et de la société Cogolin Plage, qui ne sont pas les parties perdantes dans les présentes instances. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Var Gestion, d'une part, d'une part, et de l'association Sauvons le Yotel et autres, d'autre part, une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Cogolin et une somme de 1 500 euros à verser à la société Cogolin Plage au titre des mêmes dispositions.
D E C I D E :
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Article 1er : Les pourvois de la société Var Gestion et de l'association Sauvons le Yotel et autres sont rejetés.
Article 2 : La société Var Gestion versera une somme de 1 500 euros à la commune de Cogolin et une somme de 1 500 euros à la société Cogolin Plage au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : L'association Sauvons le Yotel et autres verseront une somme globale de 1 500 euros à la commune de Cogolin et une somme globale de 1 500 euros à la société Cogolin Plage au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à la société Var Gestion et à l'association Sauvons le Yotel, première requérante dénommée, pour l'ensemble des requérants sous le n° 500403, à la commune de Cogolin et à la société Cogolin Plage.
Délibéré à l'issue de la séance du 9 avril 2026 où siégeaient : Mme Gaëlle Dumortier, présidente de chambre, présidant ; M. Julien Boucher, conseiller d'Etat et M. Pierre Boussaroque, conseiller d'Etat-rapporteur.
Rendu le 7 mai 2026.
La présidente :
Signé : Mme Gaëlle Dumortier
Le rapporteur :
Signé : M. Pierre Boussaroque
Le secrétaire :
Signé : M. Hervé Herber
N° 500394
ECLI:FR:CECHS:2026:500394.20260507
Inédit au recueil Lebon
1ère chambre
M. Pierre Boussaroque, rapporteur
SAS HANNOTIN AVOCATS;SCP RICHARD, avocats
Lecture du jeudi 7 mai 2026
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu les procédures suivantes :
1° Sous le n° 500394, la société Var Gestion a demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 1er septembre 2023 par lequel le maire de Cogolin (Var) a délivré à la société Cogolin Plage un permis de construire en vue de la démolition de divers bâtiments et installations à usage de village de vacances et de la réalisation d'un ensemble immobilier comprenant trois cents logements répartis en neuf bâtiments, quatre cent cinquante et une places de stationnement et deux piscines sur les parcelles cadastrées section BD nos 129 et 130, ainsi que la décision du 16 novembre 2023 du même maire rejetant son recours gracieux. Par un jugement n° 2400144 du 8 novembre 2024, le tribunal administratif de Toulon a rejeté cette demande.
Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 8 janvier et 8 avril 2025 et le 11 février 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Var Gestion demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à sa demande ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Cogolin et de la société Cogolin Plage la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
2° Sous le n° 500403, l'association Sauvons le Yotel, l'association France Nature Environnement Fédération Var, Mme B... A..., Mme E... C... et Mme D... F... ont demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler pour excès de pouvoir, d'une part, l'arrêté du 1er septembre 2023 par lequel le maire de Cogolin (Var) a délivré à la société Cogolin Plage un permis de construire en vue de la démolition de divers bâtiments et installations à usage de village de vacances et de la construction d'un ensemble immobilier comportant trois cents logements répartis en neuf bâtiments, quatre cent cinquante et une places de stationnement et deux piscines sur les parcelles cadastrées section BD nos129 et 130, ainsi que les décisions du 16 novembre 2023 du même maire rejetant leurs recours gracieux et, d'autre part, l'arrêté du 21 juin 2024 par lequel ce maire a délivré à la société Cogolin Plage un permis de construire rectificatif pour la réalisation du même projet. Par un jugement n° 2400208 du 8 novembre 2024, le tribunal administratif de Toulon a rejeté cette demande.
Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 8 janvier et 8 avril 2025 et le 4 février 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association Sauvons le Yotel, l'association France Nature Environnement Fédération Var, Mme A..., Mme C... et Mme F... demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à leur demande ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Cogolin la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
....................................................................................
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Pierre Boussaroque, conseiller d'Etat,
- les conclusions de M. Thomas Janicot, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SAS Hannotin, avocat de la société Var Gestion, à la SCP Richard, avocat de la commune de Cogolin, à la SARL Matuchansky, Poupot, Valdelièvre, Rameix, avocat de la société Cogolin Plage, à la SCP Bauer-Violas, Feschotte-Desbois, Sebagh, avocat de l'association Sauvons le Yotel et autres ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces des dossiers soumis aux juges du fond que, par deux arrêtés des 1er septembre 2023 et 21 juin 2024, le maire de Cogolin (Var) a délivré à la société Cogolin Plage un permis de construire et un permis de construire rectificatif en vue de la démolition de divers bâtiments et installations à usage de village de vacances et de la construction d'un ensemble immobilier comportant trois cents logements répartis en neuf bâtiments, quatre cent cinquante et une places de stationnement et deux piscines sur les parcelles cadastrées section BD nos 129 et 130. La société Var Gestion, d'une part, et l'association Sauvons Le Yotel et d'autres requérantes, d'autre part, ont demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler ces deux arrêtés pour excès de pouvoir. Par deux pourvois qu'il y a lieu de joindre pour y statuer par une seule décision, ces requérants demandent respectivement l'annulation des deux jugements du 8 novembre 2024 par lesquels le tribunal administratif a rejeté leurs demandes.
Sur la dispense d'évaluation environnementale :
2. D'une part, en vertu de l'article L. 122-1 du code de l'environnement, font l'objet d'une évaluation environnementale en fonction de critères et de seuils définis par voie réglementaire et, pour certains d'entre eux, après un examen au cas par cas, les projets qui, par leur nature, leur dimension ou leur localisation, sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement. Aux termes du premier alinéa du I de l'article R. 122-2 du même code : " Les projets relevant d'une ou plusieurs rubriques énumérées dans le tableau annexé au présent article font l'objet d'une évaluation environnementale, de façon systématique ou après un examen au cas par cas, en application du II de l'article L. 122-1, en fonction des critères et des seuils précisés dans ce tableau ". Dans sa rédaction applicable au litige, la rubrique 39 " Travaux, constructions et opérations d'aménagement " de ce tableau prévoit que sont soumis à examen au cas par cas les : " a) Travaux et constructions qui créent une surface de plancher au sens de l'article R. 111-22 du code de l'urbanisme ou une emprise au sol au sens de l'article R.* 420-1 du même code supérieure ou égale à 10 000 m² ; / b) Opérations d'aménagement dont le terrain d'assiette est compris entre 5 et 10 ha, ou dont la surface de plancher au sens de l'article R. 111-22 du code de l'urbanisme ou l'emprise au sol au sens de l'article R.* 420-1 du même code est supérieure ou égale à 10 000 m². " Aux termes du IV de l'article R. 122-3-1 de ce code : " L'autorité chargée de l'examen au cas par cas apprécie, dans un délai de trente-cinq jours à compter de la date de réception du formulaire complet, sur la base des informations fournies par le maître d'ouvrage, si les incidences du projet sur l'environnement et la santé humaine sont notables au regard des critères pertinents énumérés à l'annexe du présent article. Le cas échéant, elle tient compte des résultats disponibles d'autres évaluations pertinentes des incidences sur l'environnement requises au titre d'autres législations applicables. / (...) L'autorité chargée de l'examen au cas par cas indique les motifs qui fondent sa décision au regard des critères pertinents énumérés à l'annexe du présent article, ainsi que des mesures et caractéristiques du projet présentées par le maître d'ouvrage et destinées à éviter ou réduire les effets négatifs notables de celui-ci sur l'environnement et la santé humaine (...) ".
3. D'autre part, aux termes du deuxième alinéa de l'article R. 611-1 du code de justice administrative : " La requête, le mémoire complémentaire annoncé dans la requête et le premier mémoire en défense de chaque défendeur sont communiqués aux parties avec les pièces jointes dans les conditions prévues aux articles R. 611-2 à R. 611-6 ".
4. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur a dispensé le projet litigieux de la production d'une évaluation environnementale par un arrêté du 6 avril 2023 dont l'association Sauvons le Yotel et autres ont contesté la légalité par la voie de l'exception.
5. En premier lieu, le tribunal administratif n'a pas méconnu le principe du caractère contradictoire de la procédure en se fondant, pour écarter cette exception d'illégalité, sur le contenu des études environnementales diligentées par la société bénéficiaire avant l'arrêté préfectoral dès lors que, si la " clef USB " dans laquelle elles figuraient, versée au dossier à l'appui du mémoire en défense produit le 29 mars 2024 par la société bénéficiaire qui en portait mention, n'avait pas été adressée directement aux parties, il était possible de prendre connaissance de son contenu au greffe du tribunal administratif dans les conditions prévues à l'article R. 611-5 du code de justice administrative.
6. En second lieu, en jugeant que ni le nombre des mesures d'atténuation des incidences du projet que le pétitionnaire s'engage à mettre en oeuvre mentionnées par le préfet de région dans son arrêté du 6 avril 2023 comme l'impose l'article R. 122-3-1 du code de l'environnement lors d'un examen au cas par cas, ni la circonstance qu'il y ait relevé l'existence d'impacts résiduels significatifs probables sur deux espèces végétales protégées, impliquant une demande de dérogation au titre de la législation relative à la protection des espèces protégées, ne suffisaient à témoigner de la nécessité de la réalisation d'une évaluation environnementale, le tribunal n'a pas commis d'erreur de droit. Il n'a pas non plus dénaturé les pièces du dossier qui lui était soumis en estimant, après avoir relevé que le projet avait fait l'objet de plusieurs études environnementales diligentées par la société bénéficiaire, notamment d'un diagnostic écologique portant sur la période comprise entre 2017 et 2019 mettant en avant la présence de ces deux espèces végétales protégées et dont il n'était pas allégué qu'elles souffraient d'insuffisances, que le préfet avait pu, au terme de son examen au cas par cas, ne pas soumettre le projet à une évaluation environnementale.
Sur la méconnaissance de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme :
7. Aux termes de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme : " L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d'eau intérieurs désignés au 1° de l'article L. 321-2 du code de l'environnement est justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. / Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l'urbanisation est conforme aux dispositions d'un schéma de cohérence territoriale ou d'un schéma d'aménagement régional ou compatible avec celles d'un schéma de mise en valeur de la mer (...) ". Aux termes du second alinéa de l'article L. 121-3 du même code : " Le schéma de cohérence territoriale précise, en tenant compte des paysages, de l'environnement, des particularités locales et de la capacité d'accueil du territoire, les modalités d'application des dispositions du présent chapitre. Il détermine les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés prévus à l'article L. 121-8, et en définit la localisation. " Aux termes de l'article L. 131-1 de ce code, dans sa rédaction alors applicable : " Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 sont compatibles avec : / 1° Les dispositions particulières au littoral et aux zones de montagne prévues aux chapitres Ier et II du titre II (...) ". Aux termes de l'article L. 131-4 : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 (...) ".
8. Il résulte de ces dispositions qu'une opération conduisant à étendre l'urbanisation d'un espace proche du rivage ne peut être légalement autorisée que si elle est, d'une part, de caractère limité et, d'autre part, justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme selon les critères qu'elles énumèrent. Le caractère limité de l'extension de l'urbanisation dans un espace proche du rivage s'apprécie eu égard à l'implantation à l'importance, à la densité, à la destination des constructions envisagées et à la topographie des lieux. Cependant, lorsqu'un schéma de cohérence territoriale comporte des dispositions suffisamment précises et compatibles avec ces dispositions législatives qui précisent les conditions de l'extension de l'urbanisation dans l'espace proche du rivage dans lequel l'opération est envisagée, le caractère limité de l'urbanisation qui résulte de cette opération s'apprécie en tenant compte de ces dispositions du schéma concerné.
9. En l'espèce, il ressort des pièces des dossiers soumis aux juges du fond que le schéma de cohérence territoriale du Golfe de Saint-Tropez classe le terrain d'assiette du projet, en ce qu'il constitue la partie de l'ancien hippodrome de Cogolin comprenant les principaux bâtiments existants, comme espace littoral de développement urbain stratégique et prévoit que le caractère limité de l'extension de l'urbanisation de ce site devra être apprécié à l'échelle de l'ensemble du fond du golfe de Saint-Tropez. L'objectif n° 8 du document d'orientation et d'objectifs de ce schéma prévoit par ailleurs que les formes urbaines proposeront une transition architecturale entre les Marines de Cogolin et le quartier de Cogolin-Plage et qu'elles s'inscriront dans une perspective de préservation globale de l'ambiance arborée du site.
10. Le tribunal a relevé que la zone du Yotel, ancien hippodrome, est constitué de deux parcelles communales d'une surface totale de 12 hectares, encadrées, au nord-ouest, par le site du port des Marines de Cogolin caractérisé par la présence d'immeubles collectifs en R + 3 à R + 4, à l'est, par une zone comprenant, jusqu'à Cogolin Plage, des hangars et de petits immeubles regroupant des logements et des surfaces commerciales et, au sud, par des maisons individuelles situées à proximité d'une zone commerciale. Après scission par la commune de ce site en deux moitiés, l'une constituant à l'ouest un espace boisé destiné à devenir un parc communal, le projet litigieux se situe dans l'est de ce secteur. Il crée, après démolition du village de vacances existant dont les juges du fond ont relevé qu'il était d'une surface de plancher de 15 173 mètres carrés et dont il reprend pour partie l'implantation, neuf bâtiments d'une hauteur maximale de R + 3 et pour l'essentiel de R + 2, représentant une surface de plancher de 19 522 mètres carrés, quatre cent cinquante et une places de stationnement et deux piscines. Et il prévoit la plantation de quatre cent vingt arbres en remplacement des cent cinquante-six dont l'abattage est prévu.
11. En jugeant, d'une part, que le projet litigieux n'était pas incompatible avec les orientations du schéma d'orientation et de cohérence territoriale, en particulier à celle fixée par son objectif n° 8, dont les requérants ne peuvent utilement contester la conformité à la loi littoral pour la première fois en cassation non plus que l'absence de justification de la mise en oeuvre par le plan local d'urbanisme, et sans qu'ait d'incidence le fait qu'il a qualifié de recommandation l'une des orientations de ce schéma, dès lors qu'il assurait une transition appropriée entre les différents espaces qui l'entourent et conservait au site son caractère arboré et, d'autre part, que ce projet, qui s'insérait dans un espace urbanisé proche du rivage, ne méconnaissait pas, en raison du caractère limité de la densification de l'urbanisation qu'il induisait, les dispositions de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme, le tribunal administratif a porté sur les pièces des dossiers qui lui étaient soumis une appréciation souveraine exempte de dénaturation et n'a pas commis d'erreur de droit.
Sur la méconnaissance de l'article L. 121-16 du code de l'urbanisme :
12. Aux termes de l'article L. 121-16 du code de l'urbanisme : " En dehors des espaces urbanisés, les constructions ou installations sont interdites sur une bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage ou des plus hautes eaux pour les plans d'eau intérieurs désignés au 1° de l'article L. 321-2 du code de l'environnement ". Ne peuvent déroger à l'interdiction de toute construction sur la bande littorale des cent mètres que les projets réalisés dans des espaces urbanisés, caractérisés par un nombre et une densité significatifs de constructions, à la condition qu'ils n'entraînent pas une densification significative de ces espaces.
13. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que le village de vacances édifié sur le terrain d'assiette du projet litigieux s'implante déjà pour partie dans la bande littorale des cent mètres, ce qui est également le cas pour les neuf constructions prévues par le projet. En jugeant, par une appréciation souveraine exempte de dénaturation, que le projet litigieux ne constituait pas une densification significative de l'urbanisation dans la bande littorale des cent mètres et en en déduisant qu'il ne méconnaissait pas les dispositions de l'article L. 121-16 du code de l'urbanisme, le tribunal n'a pas commis d'erreur de droit.
Sur la légalité du plan local d'urbanisme :
14. Aux termes de l'article L. 121-22 du code de l'urbanisme : " Les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme doivent prévoir des espaces naturels présentant le caractère d'une coupure d'urbanisation ".
15. En jugeant, après avoir relevé que le schéma de cohérence territorial du Golfe de Saint-Tropez identifiait par ailleurs onze coupures d'urbanisation, que les parcelles cadastrées section BD n° 129 et n° 130, constituant le terrain d'assiette du projet litigieux, ne pouvaient être regardées comme un espace naturel présentant le caractère d'une coupure d'urbanisation au sens de l'article L. 121-22 du code de l'urbanisme, de sorte que leur classement par le plan local d'urbanisme de Cogolin, dont la légalité était contestée devant lui par la voie de l'exception, en zone UT constituée d'habitat, de commerces, de services, d'artisanat et d'hébergement hôtelier n'était pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation, le tribunal n'a pas commis d'erreur de droit et n'a pas dénaturé les pièces du dossier qui lui était soumis.
Sur la méconnaissance de l'article UT 3 du règlement du plan local d'urbanisme relatif à la sécurité des voies de desserte :
16. Aux termes de l'article UT 3 du règlement du plan local d'urbanisme de Cogolin relatif aux " Accès et voierie ", alors applicable : " (...) Les caractéristiques des voies doivent également répondre aux exigences de la sécurité, de la défense contre l'incendie, du service de collecte des déchets urbains ainsi qu'aux exigences de la circulation des piétons et des personnes à mobilité réduite (...) ".
17. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que le projet litigieux est desservi par le boulevard des Marines, accessible par deux sections de l'avenue des Plages, dont l'une s'y raccorde en venant du sud et l'autre en venant de l'est. Si cette dernière section est classée en zone R1 du plan de prévention des risques d'inondation, caractérisée par un aléa fort, le boulevard des Marines et l'autre section de l'avenue de la Plage, venant du sud, sont classée en zone B1, caractérisée par un aléa faible. Dans ces conditions, le tribunal administratif n'a pas commis d'erreur de droit ni dénaturé les pièces du dossier qui lui était soumis en jugeant que les voies de desserte du projet litigieux ne méconnaissaient pas les exigences posées par l'article UT 3 du règlement du plan local d'urbanisme, sans qu'ait d'incidence à cet égard la circonstance qu'il ait relevé à tort que le débouché alternatif permettait une sortie par l'est et non au sud et qu'il ait écarté par une même formulation le moyen à la fois en tant qu'il était soulevé au titre de la méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme et en tant qu'il l'était au titre de la méconnaissance de l'article UT 3 du règlement du plan local d'urbanisme.
Sur l'atteinte portée au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants :
18. Aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ". Et aux termes de l'article UT 11.1 du règlement du plan local d'urbanisme : " Les constructions doivent présenter un aspect compatible avec le caractère ou l'intérêt des lieux avoisinants, des sites et des paysages ".
19. Il résulte de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme que, si les constructions projetées portent atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ou encore à la conservation des perspectives monumentales, l'autorité administrative compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l'assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l'existence d'une atteinte de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. Les dispositions de cet article excluent qu'il soit procédé, dans le second temps du raisonnement, à une balance d'intérêts divers en présence, autres que ceux mentionnés par cet article et, le cas échéant, par le plan local d'urbanisme de la commune.
20. Le tribunal a relevé que le terrain d'assiette du projet litigieux est bordé, au nord, par le port des Marines de Cogolin, qui accueille trois séries d'immeubles collectifs de R + 3 à R + 4, dont l'implantation suit une courbe, à l'est, par le site des Marines sur lequel sont situés des hangars et des immeubles regroupant logements et surfaces commerciales jusqu'à la plage de Cogolin, au sud, par des maisons individuelles s'ouvrant sur une zone commerciale avant de s'étendre sur des plaines agricoles et à l'ouest, par un espace boisé qui recouvre l'essentiel du site de l'ancien hippodrome.
21. En jugeant, après avoir retenu que le site, bien qu'urbanisé, présentait une qualité paysagère certaine, que le projet litigieux, compte tenu de son style architectural, rétablit celui des immeubles des Marines de Cogolin, de sa hauteur limitée, notamment du côté tourné vers le golfe de Saint-Tropez et des zones d'aération et de végétalisation qu'il prévoit, que le maire de Cogolin n'avait pas commis d'erreur manifeste d'appréciation, en estimant que le projet litigieux ne portait pas atteinte au caractère des lieux avoisinants en méconnaissance des articles R. 111-27 du code de l'urbanisme et UT 11-1 du règlement du plan local d'urbanisme, le tribunal n'a pas commis d'erreur de droit et a porté sur les pièces du dossier qui lui était soumis une appréciation souveraine, sans les dénaturer.
22. Il résulte de tout ce qui précède que la société Var Gestion et l'association Sauvons le Yotel et autres ne sont pas fondés à demander l'annulation des jugements qu'ils attaquent.
Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la commune de Cogolin et de la société Cogolin Plage, qui ne sont pas les parties perdantes dans les présentes instances. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Var Gestion, d'une part, d'une part, et de l'association Sauvons le Yotel et autres, d'autre part, une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Cogolin et une somme de 1 500 euros à verser à la société Cogolin Plage au titre des mêmes dispositions.
D E C I D E :
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Article 1er : Les pourvois de la société Var Gestion et de l'association Sauvons le Yotel et autres sont rejetés.
Article 2 : La société Var Gestion versera une somme de 1 500 euros à la commune de Cogolin et une somme de 1 500 euros à la société Cogolin Plage au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : L'association Sauvons le Yotel et autres verseront une somme globale de 1 500 euros à la commune de Cogolin et une somme globale de 1 500 euros à la société Cogolin Plage au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à la société Var Gestion et à l'association Sauvons le Yotel, première requérante dénommée, pour l'ensemble des requérants sous le n° 500403, à la commune de Cogolin et à la société Cogolin Plage.
Délibéré à l'issue de la séance du 9 avril 2026 où siégeaient : Mme Gaëlle Dumortier, présidente de chambre, présidant ; M. Julien Boucher, conseiller d'Etat et M. Pierre Boussaroque, conseiller d'Etat-rapporteur.
Rendu le 7 mai 2026.
La présidente :
Signé : Mme Gaëlle Dumortier
Le rapporteur :
Signé : M. Pierre Boussaroque
Le secrétaire :
Signé : M. Hervé Herber