Conseil d'État
N° 514798
ECLI:FR:CECHR:2026:514798.20260713
Inédit au recueil Lebon
1ère et 4ème chambres réunies
M. Jacques-Henri Stahl, président
Mme Nejma Benmalek, rapporteure
M. Mathieu Le Coq, rapporteur public
SOCIETE DREUZY AVOCATS, avocats
Lecture du lundi 13 juillet 2026
Vu les procédures suivantes :
1° Sous le n° 514798, la société Zentiva France, à l’appui de sa demande présentée devant le tribunal administratif de Paris tendant à l’annulation de la décision du 14 novembre 2024 par laquelle le comité économique des produits de santé a mis à sa charge la somme de 11 460 134 euros au titre de la contribution prévue à l’article L. 138-10 du code de la sécurité sociale pour l’année 2023, a produit un mémoire distinct, enregistré le 10 mars 2026 au greffe du tribunal administratif, par lequel elle soulève, en application de l’article 23-1 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, une question prioritaire de constitutionnalité.
Par une ordonnance n° 2500983 du 14 avril 2026, enregistrée le même jour au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, le vice-président de la 6ème section du tribunal administratif de Paris, avant qu’il soit statué sur la requête la société Zentiva France, a décidé, par application des dispositions de l’article 23-2 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, de transmettre au Conseil d’Etat la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution du IV de l’article 28 de la loi n° 2025-1403 du 30 décembre 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2026.
Par la question prioritaire de constitutionnalité transmise et par deux nouveaux mémoires, enregistrés les 19 mai et 4 juin 2026 au secrétariat du contentieux, la société Zentiva France soutient que ces dispositions, applicables au litige, méconnaissent le principe d’égalité devant l’impôt garanti par l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et sont contraires à son article 16.
Par un mémoire en défense, enregistré le 19 mai 2026, la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées conclut à ce que la question de constitutionnalité ne soit pas renvoyée au Conseil constitutionnel. Elle soutient que les conditions posées par l’article 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 ne sont pas remplies et, en particulier, que la question ne présente pas un caractère sérieux.
La question prioritaire de constitutionnalité a été communiquée au Premier ministre, qui n’a pas produit de mémoire.
2° Sous le n° 516436, la société UPSA, à l’appui de l’appel qu’elle a formé devant la cour administrative d’appel de Paris contre le jugement n° 2316400 du 17 juillet 2025 par lequel le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la décision du 26 février 2023 par laquelle le comité économique des produits de santé a mis à sa charge la somme de 2 153 161 euros au titre de la remise exonératoire de la contribution prévue aux articles L. 138-10 et suivants du code de la sécurité sociale pour l’année 2021, a produit deux mémoires distincts, enregistrés le 19 septembre 2025 et le 28 avril 2026 au greffe de la cour administrative d’appel, par lesquels elle conteste, d’une part, en application de l’article 23-2 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, le refus du tribunal administratif de transmettre la question prioritaire de constitutionnalité qu’elle avait soulevée à l’appui de sa demande et soulève, d’autre part, en application de l’article 23-1 de cette ordonnance, une seconde question prioritaire de constitutionnalité.
Par une ordonnance n° 25PA04772 du 5 juin 2026, enregistrée le même jour au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la présidente de la 8ème chambre de la cour administrative d’appel de Paris, avant qu’il soit statué sur l’appel de la société UPSA, a décidé, par application des dispositions de l’article 23-2 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, de transmettre au Conseil d’Etat la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de l’article L. 138-12 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue de la loi n° 2018-1203 du 22 décembre 2018 de financement de la sécurité sociale pour 2019, et du IV de l’article 28 de la loi n° 2025-1403 du 30 décembre 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2026.
Par les deux questions prioritaires de constitutionnalité transmises et par deux mémoires en réplique, enregistrés le 26 juin 2026, la société UPSA soutient :
- d’une part, que les dispositions de l’article L. 138-12 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue de la loi du 22 décembre 2018 de financement de la sécurité sociale pour 2019, applicables au litige, méconnaissent le principe d’égalité devant les charges publiques garanti par l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ;
- d’autre part, que les dispositions du IV de l’article 28 de la loi du 30 décembre 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2026, applicables au litige, ne sont justifiées par aucun motif impérieux d’intérêt général et sont, par conséquent, contraires à l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789.
Par deux mémoires, enregistrés le 18 juin 2026, la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées conclut à ce que les questions de constitutionnalité ne soient pas renvoyées au Conseil constitutionnel. Elle soutient que les conditions posées par l’article 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 ne sont pas remplies et, en particulier, qu’aucune des deux questions ne présente un caractère sérieux.
Les deux questions prioritaires de constitutionnalité ont été communiquées au Premier ministre, qui n’a pas produit de mémoire.
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule et son article 61-1 ;
- l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;
- le code de la sécurité sociale ;
- la loi n° 2018-1203 du 22 décembre 2018 ;
- la loi n° 2025-1403 du 30 décembre 2025 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Nejma Benmalek, auditrice ;
- les conclusions de M. Mathieu Le Coq, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la société Dreuzy Avocats, avocat de la société Zentiva France, et à la SAS Boulloche, Colin, Stoclet et associés, avocat de la société UPSA ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 1er juillet 2026, présentée par la société UPSA ;
Considérant ce qui suit :
1. Les mémoires des sociétés Zentiva France et UPSA soulèvent des questions prioritaires de constitutionnalité mettant en cause la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de dispositions législatives relatives à la contribution prévue à l’article L. 138-10 du code de la sécurité sociale. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision.
2. Il résulte des dispositions de l’article 23-4 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel que, lorsqu’une juridiction relevant du Conseil d’Etat a transmis à ce dernier, en application de l’article 23-2 de cette même ordonnance, la question de la conformité à la Constitution d’une disposition législative, le Conseil constitutionnel est saisi de cette question de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu’elle n’ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux.
3. Il résulte des dispositions des articles L. 138-10, L. 138-11 et L. 138-12 du code de la sécurité sociale, dans leur rédaction antérieure à la loi du 30 décembre 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2026, que les entreprises exploitant des spécialités pharmaceutiques sont assujetties à une contribution lorsque le chiffre d’affaires réalisé par l’ensemble de ces entreprises au cours de l’année civile au titre de la vente de médicaments remboursés en tout ou partie par l’assurance maladie, minoré des remises conventionnelles versées à l’assurance maladie par ces entreprises, est supérieur à un montant M, déterminé par la loi afin d’assurer le respect de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie. Dans ce cas, la contribution est obtenue par application d’un taux progressif à la fraction du chiffre d’affaires de l’ensemble des entreprises redevables qui est supérieure au montant M. A... contribution est ensuite répartie entre chacune des entreprises, dans la limite d’un plafond de 10 % du chiffre d’affaires réalisé sur la vente de médicaments, remboursables ou non, par l’entreprise. Par ces dispositions, le législateur a poursuivi le double objectif de contribution des entreprises exploitant des spécialités pharmaceutiques au financement de l’assurance maladie et de modération de la progression des dépenses pharmaceutiques, de façon à satisfaire à l’exigence de valeur constitutionnelle qui s’attache à l’équilibre financier de la sécurité sociale.
Sur la question prioritaire de constitutionnalité portant sur l’article L. 138-12 du code de la sécurité sociale :
4. A l’appui de la question prioritaire de constitutionnalité par laquelle elle met en cause la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de l’article L. 138-12 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue de la loi du 22 décembre 2018 de financement de la sécurité sociale pour 2019, la société UPSA soutient que la disposition qu’elle conteste, qui prévoit que la contribution due par chaque entreprise redevable est exclusivement déterminée au prorata de son chiffre d’affaires, méconnaît le principe d’égalité devant les charges publiques garanti par l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 en ce que les modalités de calcul de la contribution individuelle qu’elle fixe ne seraient pas en adéquation avec l’objectif poursuivi par la loi, qui serait d’inciter les entreprises exploitant des spécialités pharmaceutiques à limiter la progression de leur chiffre d’affaires, et présenteraient, dans certaines configurations, un caractère confiscatoire.
5. Aux termes de l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 : « Pour l’entretien de la force publique, et pour les dépenses d’administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ». A... exigence ne serait pas respectée si l’impôt revêtait un caractère confiscatoire ou faisait peser sur une catégorie de contribuables une charge excessive au regard de leurs facultés contributives. En vertu de l’article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être appréciées les facultés contributives. En particulier, pour assurer le respect du principe d’égalité, il doit fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu’il se propose. A... appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques.
6. Le mode de calcul de la contribution due par chaque entreprise fixé par la disposition critiquée, qui prévoit que la contribution assise sur la fraction du chiffre d’affaires de l’ensemble des entreprises redevables qui est supérieure au montant M est répartie entre celles-ci au prorata de leur chiffre d’affaires respectifs, repose sur des critères objectifs et rationnels qui sont conformes aux buts que s’est fixés le législateur, rappelés au point 3. Il ne peut, en outre, être regardé comme instaurant un impôt revêtant un caractère confiscatoire, dès lors notamment que, en application du dernier alinéa de l’article L. 138-12 du code de la sécurité sociale, le montant de la contribution due ne saurait excéder, pour chaque entreprise assujettie, 10 % du chiffre d’affaires réalisé en France au titre des médicaments vendus et que, en application de l’article L. 138-13 du même code, les entreprises redevables de la contribution qui ont conclu avec le Comité économique des produits de santé une convention dans les conditions prévues par cet article peuvent signer avec ce comité un accord prévoyant le versement, sous forme de remise, d’un montant, selon les cas, supérieur ou égal à 95 %, ou entre 80 et 95 %, du montant de la contribution.
7. Par suite, la question de constitutionnalité soulevée par la société UPSA, qui n’est pas nouvelle, ne présente pas de caractère sérieux. Il n’y a, dès lors, pas lieu de la renvoyer au Conseil constitutionnel.
Sur la question prioritaire de constitutionnalité portant sur le IV de l’article 28 de la loi du 30 décembre 2025 :
8. Aux termes du IV de l’article 28 de la loi du 30 décembre 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2026 : « Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, sont validés les montants de la contribution mentionnée à l’article L. 138-10 du code de la sécurité sociale notifiés aux entreprises qui en sont redevables pour les années 2021 à 2024 par les organismes chargés de leur recouvrement en application du II de l’article L. 138-15 du même code, en tant qu’ils seraient contestés sur le fondement des décisions prises en application des articles L. 138-10 et L. 138-11 dudit code pour apprécier le dépassement du seuil de déclenchement de la contribution et pour fixer son assiette, aux motifs tirés, d’une part, de l’intégration des remises mentionnées à l’article L. 138-9 du même code dans le chiffre d’affaires pris en compte pour le calcul de la contribution par les entreprises redevables et, d’autre part, de l’absence de déduction de l’assiette de la contribution lorsque la différence entre le chiffre d’affaires d’une entreprise et le montant de ces remises à l’exclusion de toutes autres remises mentionnées au même article L. 138-9, est négative. »
9. A l’appui de la question prioritaire de constitutionnalité par laquelle elles mettent en cause la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de ces dispositions, les sociétés requérantes soutiennent que les dispositions qu’elles contestent, qui auraient pour effet de valider des impositions établies contrairement aux règles de calcul d’assiette en vigueur au titre des années concernées, sont contraires à l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 en ce qu’elles ne seraient justifiées par aucun motif impérieux d’intérêt général et qu’elles méconnaîtraient le principe d’égalité devant l’impôt garanti par son article 13.
10. Il résulte des dispositions de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 que si le législateur peut modifier rétroactivement une règle de droit ou valider un acte administratif ou de droit privé, c’est à la condition que cette modification ou cette validation respecte tant les décisions de justice ayant force de chose jugée que le principe de non-rétroactivité des peines et des sanctions et que l’atteinte aux droits des personnes résultant de cette modification ou de cette validation soit justifiée par un motif impérieux d’intérêt général. En outre, l’acte modifié ou validé ne doit méconnaître aucune règle, ni aucun principe de valeur constitutionnelle, sauf à ce que le motif impérieux d’intérêt général soit lui-même de valeur constitutionnelle. Enfin, la portée de la modification ou de la validation doit être strictement définie.
11. Les dispositions du IV de l’article 28 de la loi du 30 décembre 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2026 sont applicables au litige dont est saisi le tribunal administratif de Paris et n’ont pas déjà été déclarées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel. Le grief tiré de ce que ces dispositions de validation, notamment en ce qu’elles peuvent conduire à assujettir les entreprises exploitant des spécialités pharmaceutiques à une imposition dont l’assiette inclut des revenus dont elles n’ont pas disposé, porteraient atteinte à l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen et, partant, à son article 16, soulève une question présentant un caractère sérieux.
12. Il y a lieu, dès lors, de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité invoquée à l’encontre du IV de l’article 28 de la loi du 30 décembre 2025.
D E C I D E :
--------------
Article 1er : La question de la conformité à la Constitution des dispositions du IV de l’article 28 de la loi du 30 décembre 2025 est renvoyée au Conseil constitutionnel.
Article 2 : Il n’y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité à la Constitution de l’article L. 138-12 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue de la loi du 22 décembre 2018 de financement de la sécurité sociale pour 2019, transmise par la cour administrative d’appel de Paris.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à la société Zentiva France et à la société UPSA.
Copie en sera adressée au Premier ministre, à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées, au tribunal administratif de Paris et à la cour administrative d’appel de Paris.
Délibéré à l'issue de la séance du 1er juillet 2026, où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Gaëlle Dumortier, Mme Anne Courrèges, présidentes de chambre ; M. Jean-Luc Nevache, M. Raphaël Chambon, M. Julien Boucher, Mme Aurélie Bretonneau, M. Jean de L’Hermite, conseillers d’Etat et Mme Nejma Benmalek, auditrice-rapporteure.
Rendu le 13 juillet 2026.
Le président :
Signé : M. Jacques-Henri Stahl
La rapporteure :
Signé : Mme Nejma Benmalek
Le secrétaire :
Signé : M. Hervé Herber
La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :
N° 514798
ECLI:FR:CECHR:2026:514798.20260713
Inédit au recueil Lebon
1ère et 4ème chambres réunies
M. Jacques-Henri Stahl, président
Mme Nejma Benmalek, rapporteure
M. Mathieu Le Coq, rapporteur public
SOCIETE DREUZY AVOCATS, avocats
Lecture du lundi 13 juillet 2026
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu les procédures suivantes :
1° Sous le n° 514798, la société Zentiva France, à l’appui de sa demande présentée devant le tribunal administratif de Paris tendant à l’annulation de la décision du 14 novembre 2024 par laquelle le comité économique des produits de santé a mis à sa charge la somme de 11 460 134 euros au titre de la contribution prévue à l’article L. 138-10 du code de la sécurité sociale pour l’année 2023, a produit un mémoire distinct, enregistré le 10 mars 2026 au greffe du tribunal administratif, par lequel elle soulève, en application de l’article 23-1 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, une question prioritaire de constitutionnalité.
Par une ordonnance n° 2500983 du 14 avril 2026, enregistrée le même jour au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, le vice-président de la 6ème section du tribunal administratif de Paris, avant qu’il soit statué sur la requête la société Zentiva France, a décidé, par application des dispositions de l’article 23-2 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, de transmettre au Conseil d’Etat la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution du IV de l’article 28 de la loi n° 2025-1403 du 30 décembre 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2026.
Par la question prioritaire de constitutionnalité transmise et par deux nouveaux mémoires, enregistrés les 19 mai et 4 juin 2026 au secrétariat du contentieux, la société Zentiva France soutient que ces dispositions, applicables au litige, méconnaissent le principe d’égalité devant l’impôt garanti par l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et sont contraires à son article 16.
Par un mémoire en défense, enregistré le 19 mai 2026, la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées conclut à ce que la question de constitutionnalité ne soit pas renvoyée au Conseil constitutionnel. Elle soutient que les conditions posées par l’article 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 ne sont pas remplies et, en particulier, que la question ne présente pas un caractère sérieux.
La question prioritaire de constitutionnalité a été communiquée au Premier ministre, qui n’a pas produit de mémoire.
2° Sous le n° 516436, la société UPSA, à l’appui de l’appel qu’elle a formé devant la cour administrative d’appel de Paris contre le jugement n° 2316400 du 17 juillet 2025 par lequel le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la décision du 26 février 2023 par laquelle le comité économique des produits de santé a mis à sa charge la somme de 2 153 161 euros au titre de la remise exonératoire de la contribution prévue aux articles L. 138-10 et suivants du code de la sécurité sociale pour l’année 2021, a produit deux mémoires distincts, enregistrés le 19 septembre 2025 et le 28 avril 2026 au greffe de la cour administrative d’appel, par lesquels elle conteste, d’une part, en application de l’article 23-2 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, le refus du tribunal administratif de transmettre la question prioritaire de constitutionnalité qu’elle avait soulevée à l’appui de sa demande et soulève, d’autre part, en application de l’article 23-1 de cette ordonnance, une seconde question prioritaire de constitutionnalité.
Par une ordonnance n° 25PA04772 du 5 juin 2026, enregistrée le même jour au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la présidente de la 8ème chambre de la cour administrative d’appel de Paris, avant qu’il soit statué sur l’appel de la société UPSA, a décidé, par application des dispositions de l’article 23-2 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, de transmettre au Conseil d’Etat la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de l’article L. 138-12 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue de la loi n° 2018-1203 du 22 décembre 2018 de financement de la sécurité sociale pour 2019, et du IV de l’article 28 de la loi n° 2025-1403 du 30 décembre 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2026.
Par les deux questions prioritaires de constitutionnalité transmises et par deux mémoires en réplique, enregistrés le 26 juin 2026, la société UPSA soutient :
- d’une part, que les dispositions de l’article L. 138-12 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue de la loi du 22 décembre 2018 de financement de la sécurité sociale pour 2019, applicables au litige, méconnaissent le principe d’égalité devant les charges publiques garanti par l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ;
- d’autre part, que les dispositions du IV de l’article 28 de la loi du 30 décembre 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2026, applicables au litige, ne sont justifiées par aucun motif impérieux d’intérêt général et sont, par conséquent, contraires à l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789.
Par deux mémoires, enregistrés le 18 juin 2026, la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées conclut à ce que les questions de constitutionnalité ne soient pas renvoyées au Conseil constitutionnel. Elle soutient que les conditions posées par l’article 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 ne sont pas remplies et, en particulier, qu’aucune des deux questions ne présente un caractère sérieux.
Les deux questions prioritaires de constitutionnalité ont été communiquées au Premier ministre, qui n’a pas produit de mémoire.
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule et son article 61-1 ;
- l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;
- le code de la sécurité sociale ;
- la loi n° 2018-1203 du 22 décembre 2018 ;
- la loi n° 2025-1403 du 30 décembre 2025 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Nejma Benmalek, auditrice ;
- les conclusions de M. Mathieu Le Coq, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la société Dreuzy Avocats, avocat de la société Zentiva France, et à la SAS Boulloche, Colin, Stoclet et associés, avocat de la société UPSA ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 1er juillet 2026, présentée par la société UPSA ;
Considérant ce qui suit :
1. Les mémoires des sociétés Zentiva France et UPSA soulèvent des questions prioritaires de constitutionnalité mettant en cause la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de dispositions législatives relatives à la contribution prévue à l’article L. 138-10 du code de la sécurité sociale. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision.
2. Il résulte des dispositions de l’article 23-4 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel que, lorsqu’une juridiction relevant du Conseil d’Etat a transmis à ce dernier, en application de l’article 23-2 de cette même ordonnance, la question de la conformité à la Constitution d’une disposition législative, le Conseil constitutionnel est saisi de cette question de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu’elle n’ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux.
3. Il résulte des dispositions des articles L. 138-10, L. 138-11 et L. 138-12 du code de la sécurité sociale, dans leur rédaction antérieure à la loi du 30 décembre 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2026, que les entreprises exploitant des spécialités pharmaceutiques sont assujetties à une contribution lorsque le chiffre d’affaires réalisé par l’ensemble de ces entreprises au cours de l’année civile au titre de la vente de médicaments remboursés en tout ou partie par l’assurance maladie, minoré des remises conventionnelles versées à l’assurance maladie par ces entreprises, est supérieur à un montant M, déterminé par la loi afin d’assurer le respect de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie. Dans ce cas, la contribution est obtenue par application d’un taux progressif à la fraction du chiffre d’affaires de l’ensemble des entreprises redevables qui est supérieure au montant M. A... contribution est ensuite répartie entre chacune des entreprises, dans la limite d’un plafond de 10 % du chiffre d’affaires réalisé sur la vente de médicaments, remboursables ou non, par l’entreprise. Par ces dispositions, le législateur a poursuivi le double objectif de contribution des entreprises exploitant des spécialités pharmaceutiques au financement de l’assurance maladie et de modération de la progression des dépenses pharmaceutiques, de façon à satisfaire à l’exigence de valeur constitutionnelle qui s’attache à l’équilibre financier de la sécurité sociale.
Sur la question prioritaire de constitutionnalité portant sur l’article L. 138-12 du code de la sécurité sociale :
4. A l’appui de la question prioritaire de constitutionnalité par laquelle elle met en cause la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de l’article L. 138-12 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue de la loi du 22 décembre 2018 de financement de la sécurité sociale pour 2019, la société UPSA soutient que la disposition qu’elle conteste, qui prévoit que la contribution due par chaque entreprise redevable est exclusivement déterminée au prorata de son chiffre d’affaires, méconnaît le principe d’égalité devant les charges publiques garanti par l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 en ce que les modalités de calcul de la contribution individuelle qu’elle fixe ne seraient pas en adéquation avec l’objectif poursuivi par la loi, qui serait d’inciter les entreprises exploitant des spécialités pharmaceutiques à limiter la progression de leur chiffre d’affaires, et présenteraient, dans certaines configurations, un caractère confiscatoire.
5. Aux termes de l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 : « Pour l’entretien de la force publique, et pour les dépenses d’administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ». A... exigence ne serait pas respectée si l’impôt revêtait un caractère confiscatoire ou faisait peser sur une catégorie de contribuables une charge excessive au regard de leurs facultés contributives. En vertu de l’article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être appréciées les facultés contributives. En particulier, pour assurer le respect du principe d’égalité, il doit fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu’il se propose. A... appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques.
6. Le mode de calcul de la contribution due par chaque entreprise fixé par la disposition critiquée, qui prévoit que la contribution assise sur la fraction du chiffre d’affaires de l’ensemble des entreprises redevables qui est supérieure au montant M est répartie entre celles-ci au prorata de leur chiffre d’affaires respectifs, repose sur des critères objectifs et rationnels qui sont conformes aux buts que s’est fixés le législateur, rappelés au point 3. Il ne peut, en outre, être regardé comme instaurant un impôt revêtant un caractère confiscatoire, dès lors notamment que, en application du dernier alinéa de l’article L. 138-12 du code de la sécurité sociale, le montant de la contribution due ne saurait excéder, pour chaque entreprise assujettie, 10 % du chiffre d’affaires réalisé en France au titre des médicaments vendus et que, en application de l’article L. 138-13 du même code, les entreprises redevables de la contribution qui ont conclu avec le Comité économique des produits de santé une convention dans les conditions prévues par cet article peuvent signer avec ce comité un accord prévoyant le versement, sous forme de remise, d’un montant, selon les cas, supérieur ou égal à 95 %, ou entre 80 et 95 %, du montant de la contribution.
7. Par suite, la question de constitutionnalité soulevée par la société UPSA, qui n’est pas nouvelle, ne présente pas de caractère sérieux. Il n’y a, dès lors, pas lieu de la renvoyer au Conseil constitutionnel.
Sur la question prioritaire de constitutionnalité portant sur le IV de l’article 28 de la loi du 30 décembre 2025 :
8. Aux termes du IV de l’article 28 de la loi du 30 décembre 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2026 : « Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, sont validés les montants de la contribution mentionnée à l’article L. 138-10 du code de la sécurité sociale notifiés aux entreprises qui en sont redevables pour les années 2021 à 2024 par les organismes chargés de leur recouvrement en application du II de l’article L. 138-15 du même code, en tant qu’ils seraient contestés sur le fondement des décisions prises en application des articles L. 138-10 et L. 138-11 dudit code pour apprécier le dépassement du seuil de déclenchement de la contribution et pour fixer son assiette, aux motifs tirés, d’une part, de l’intégration des remises mentionnées à l’article L. 138-9 du même code dans le chiffre d’affaires pris en compte pour le calcul de la contribution par les entreprises redevables et, d’autre part, de l’absence de déduction de l’assiette de la contribution lorsque la différence entre le chiffre d’affaires d’une entreprise et le montant de ces remises à l’exclusion de toutes autres remises mentionnées au même article L. 138-9, est négative. »
9. A l’appui de la question prioritaire de constitutionnalité par laquelle elles mettent en cause la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de ces dispositions, les sociétés requérantes soutiennent que les dispositions qu’elles contestent, qui auraient pour effet de valider des impositions établies contrairement aux règles de calcul d’assiette en vigueur au titre des années concernées, sont contraires à l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 en ce qu’elles ne seraient justifiées par aucun motif impérieux d’intérêt général et qu’elles méconnaîtraient le principe d’égalité devant l’impôt garanti par son article 13.
10. Il résulte des dispositions de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 que si le législateur peut modifier rétroactivement une règle de droit ou valider un acte administratif ou de droit privé, c’est à la condition que cette modification ou cette validation respecte tant les décisions de justice ayant force de chose jugée que le principe de non-rétroactivité des peines et des sanctions et que l’atteinte aux droits des personnes résultant de cette modification ou de cette validation soit justifiée par un motif impérieux d’intérêt général. En outre, l’acte modifié ou validé ne doit méconnaître aucune règle, ni aucun principe de valeur constitutionnelle, sauf à ce que le motif impérieux d’intérêt général soit lui-même de valeur constitutionnelle. Enfin, la portée de la modification ou de la validation doit être strictement définie.
11. Les dispositions du IV de l’article 28 de la loi du 30 décembre 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2026 sont applicables au litige dont est saisi le tribunal administratif de Paris et n’ont pas déjà été déclarées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel. Le grief tiré de ce que ces dispositions de validation, notamment en ce qu’elles peuvent conduire à assujettir les entreprises exploitant des spécialités pharmaceutiques à une imposition dont l’assiette inclut des revenus dont elles n’ont pas disposé, porteraient atteinte à l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen et, partant, à son article 16, soulève une question présentant un caractère sérieux.
12. Il y a lieu, dès lors, de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité invoquée à l’encontre du IV de l’article 28 de la loi du 30 décembre 2025.
D E C I D E :
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Article 1er : La question de la conformité à la Constitution des dispositions du IV de l’article 28 de la loi du 30 décembre 2025 est renvoyée au Conseil constitutionnel.
Article 2 : Il n’y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité à la Constitution de l’article L. 138-12 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue de la loi du 22 décembre 2018 de financement de la sécurité sociale pour 2019, transmise par la cour administrative d’appel de Paris.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à la société Zentiva France et à la société UPSA.
Copie en sera adressée au Premier ministre, à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées, au tribunal administratif de Paris et à la cour administrative d’appel de Paris.
Délibéré à l'issue de la séance du 1er juillet 2026, où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Gaëlle Dumortier, Mme Anne Courrèges, présidentes de chambre ; M. Jean-Luc Nevache, M. Raphaël Chambon, M. Julien Boucher, Mme Aurélie Bretonneau, M. Jean de L’Hermite, conseillers d’Etat et Mme Nejma Benmalek, auditrice-rapporteure.
Rendu le 13 juillet 2026.
Le président :
Signé : M. Jacques-Henri Stahl
La rapporteure :
Signé : Mme Nejma Benmalek
Le secrétaire :
Signé : M. Hervé Herber
La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :