Conseil d'État
N° 509381
ECLI:FR:CECHR:2026:509381.20260715
Inédit au recueil Lebon
5ème et 6ème chambres réunies
M. Christophe Chantepy, président
Mme Hortense Naudascher, rapporteure
M. Maxime Boutron, rapporteur public
SCP ROCHETEAU, UZAN-SARANO & GOULET;BOUTHORS;SCP MELKA-PRIGENT-DRUSCH;LAMBERT, avocats
Lecture du mercredi 15 juillet 2026
Vu les procédures suivantes :
1° Sous le numéro 509381, par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 31 octobre 2025 et 27 janvier 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le syndicat professionnel Prism’Emploi et le syndicat national CFTC du travail temporaire demandent au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du 5 septembre 2025 fixant le montant du plafond des dépenses engagées par un établissement public de santé et par un établissement ou service social et médico-social au titre d’une mission de travail temporaire et le périmètre des qualifications concernées ;
2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que l’arrêté qu’ils attaquent :
- est illégal en ce que l’article 4 du décret n° 2025-612 du 2 juillet 2025 en application duquel il a été pris méconnait le principe de sécurité juridique faute d’être assorti de mesures transitoires adéquates et suffisantes ;
- est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation et méconnait les articles R. 6146-27, R. 6146-28 du code de la santé publique et R. 313-30-10 du code de l’action sociale et des familles, le principe d’égalité de traitement des intérimaires garanti par la directive 2008/104/CE du 19 novembre 2025, les principes de la liberté contractuelle et de la liberté d’entreprendre garantis par l’article 4 de la Déclaration des droits de l’Homme et porte une atteinte injustifiée et disproportionnée à la libre concurrence, en ce qu’il fixe des plafonds de dépenses d’un montant insuffisant.
Par un mémoire en défense, enregistré le 2 février 2026, la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.
La requête a été communiquée au ministre de l’action et des comptes publics, qui n’a pas produit de mémoire.
2° Sous le numéro 509497, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique enregistrés les 5 novembre 2025, 5 février 2026 et 20 mars 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Arc intérim demande au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du 5 septembre 2025 fixant le montant du plafond des dépenses engagées par un établissement public de santé et par un établissement ou service social et médico-social au titre d’une mission de travail temporaire et le périmètre des qualifications concernées ;
2°) d’annuler l’instruction n° DGOS/RH4/RH5/2025/110 du 9 septembre 2025 relative au plafonnement des rémunérations des praticiens vacataires et des professionnels intérimaires médicaux, non médicaux et de maïeutique des établissements publics de santé ;
3°) d’enjoindre à l’Etat d’adopter dans un délai de trois mois des dispositions réglementaires conformes aux dispositions législatives en vigueur ;
4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que l’arrêté qu’elle attaque :
- a été adopté à l’issue d’une procédure irrégulière, en ce qu’il n’a pas été précédé de l’enquête préalable prévue par l’article R. 6146-26 du code de la santé publique ;
- est entaché d’erreur de droit, en ce que le montant plafonné calculé pour une journée de 24h de travail effectif à hauteur d'une somme déterminée ne permet pas de s'assurer que les plafonds horaires correspondent au montant total des dépenses comprenant notamment la rémunération brute du professionnel, ses frais afférents et la rétribution de l'entreprise de travail temporaire ;
- est entaché d’erreur manifeste d’appréciation, en ce que le montant des plafonds qu’il fixe ne permet pas d'exécuter une mission de travail temporaire conforme aux exigences combinées du code du travail, du code de la santé publique et de la continuité du service public hospitalier ;
Elle soutient également que l’instruction du 9 septembre 2025 doit être annulée par voie de conséquence.
Par un mémoire en défense, enregistré le 5 mars 2026, la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.
La requête a été communiquée au ministre de l’action et des comptes publics, qui n’a pas produit de mémoire.
3° Sous le numéro 509574, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 7 novembre 2025, 29 janvier 2026 et 27 février 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Samsic médical demande au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du 5 septembre 2025 fixant le montant du plafond des dépenses engagées par un établissement public de santé et par un établissement ou service social et médico-social au titre d’une mission de travail temporaire et le périmètre des qualifications concernées ;
2°) d’annuler l’instruction n° DGOS/RH4/RH5/2025/110 du 9 septembre 2025 relative au plafonnement des rémunérations des praticiens vacataires et des professionnels intérimaires médicaux, non médicaux et de maïeutique des établissements publics de santé ;
3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que l’arrêté qu’elle attaque :
- a été adopté à l’issue d’une procédure irrégulière, en ce que l’enquête préalable prévue par l’article R. 6146-26 du code de la santé publique était insuffisante ;
- n’a pas été soumis à l’Autorité de la concurrence, en méconnaissance de l’article L. 410-2 du code de commerce ;
- est insuffisamment motivé ;
- a été pris pour l’application de l’article L. 6146-3 du code de la santé publique qui méconnaît les principes de la libre circulation des travailleurs et de la liberté d’établissement garantis par les articles 45, 49 et 56 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ainsi que l’article 4 de la directive 2008/104/CE du 19 novembre 2008 relative au travail intérimaire, le régime de plafonnement global n’étant pas propre à garantir la réalisation des objectifs d’amélioration de la qualité des soins et de l’attractivité de la fonction publique hospitalière ;
- a été pris pour l’application du décret n° 2025-612 du 2 juillet 2025 qui est illégal dès lors qu’il n’a pas été soumis à l’Autorité de la concurrence, en méconnaissance de l’article L. 410-2 du code de commerce ;
- méconnait les règles légales en matière de droit du travail et de droit du commerce, les principes européens de la libre circulation des travailleurs, de la liberté professionnelle, de la liberté d’établissement, de la libre prestation de services, de la liberté d’entreprendre ainsi que la directive 2008/104/CE du 19 novembre 2008 relative au travail intérimaire et l’égalité de traitement entre les travailleurs intérimaires et les agents contractuels, porte une atteinte manifestement disproportionnée aux droits des établissements de santé à gérer leur budget et à recruter temporairement selon leurs besoins, au libre choix de son mode d’exercice de son activité professionnelle et au principe même de continuité de soins, en ce qu’il instaure un plafonnement des dépenses d’intérim ;
- est entaché d’erreur manifeste d’appréciation au regard des critères fixés par l’article R. 6146-28 du code de la santé publique, en ce qu’il ne tient compte ni de la diversité des personnels concernés, ni des spécificités territoriales, ni de la nécessité de garantir un accès suffisant des établissements publics de santé aux prestations d’intérim et dans l’évaluation des coefficients de gestion retenus par l’administration ;
- est entaché d’un détournement de procédure ;
- est entaché d’illégalité en ce que son entrée en vigueur immédiate permet son application rétroactive à des situations contractuelles en cours et porte une atteinte excessive aux intérêts des entreprises de travail temporaire en l’absence de mesures transitoires ;
- et que l’instruction du 9 septembre 2025 doit être annulée par voie de conséquence.
Par un mémoire en défense, enregistré le 5 mars 2026, la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.
La requête a été communiquée au ministre de l’action et des comptes publics, qui n’a pas produit de mémoire.
4° Sous le numéro 509586, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 8 novembre et 29 décembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Cercle intérim demande au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du 5 septembre 2025 fixant le montant du plafond des dépenses engagées par un établissement public de santé et par un établissement ou service social et médico-social au titre d’une mission de travail temporaire et le périmètre des qualifications concernées ;
2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que l’arrêté qu’elle attaque :
- est irrégulier en ce qu’il n’a pas été signé par les ministres compétents ;
- méconnait les dispositions de l’article R. 6146-26 du code de la santé publique et de l’article R. 313-30-8 du code de l’action sociale et des familles, en ce qu’il n’a pas été précédé d’une enquête préalable ;
- est dépourvu de base légale en ce que l’article 70 de la loi du 28 février 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2025 dont il fait application est inconstitutionnel ;
- est illégal en ce que le décret n° 2025-612 du 2 juillet 2025 en application duquel il a été pris méconnait les principes de continuité du service public et d’égalité en fixant à 60 % l’écart entre le coût d’une mise à disposition d’un personnel par une société de travail temporaire et le coût de l’emploi d’un professionnel permanent, justifiant la mise en place d’un plafonnement des dépenses d’intérim ;
- est entaché d’erreur de droit ou d’erreur dans la qualification juridique des faits, en ce que les plafonds qu’il fixe ne prévoient pas de majorations possibles ou de plafonds spécifiques pour certaines zones, en ne distinguant pas suffisamment les différentes spécialités au sein des infirmiers diplômés d’Etat dans la détermination des plafonds et faute d’avoir intégré tous les coûts ;
- méconnait les principes de continuité des services publics, d’égalité, d’égal accès au service public et de protection de la santé publique, en ce qu’il fixe des plafonds restreignant excessivement les dépenses d’intérim.
Par un mémoire en défense, enregistré le 2 février 2026, la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.
La requête a été communiquée au ministre de l’action et des comptes publics, qui n’a pas produit de mémoire.
Dans chacune de ces affaires, les parties ont été invitées à indiquer au Conseil d’Etat quelles seraient les conséquences d’une annulation rétroactive de l’arrêté du 5 septembre 2025.
Sous le numéro 509586, par un mémoire, enregistré le 16 juin 2026, la société Cercle intérim expose qu’une annulation rétroactive n’emporterait pas de conséquence manifestement excessive.
Sous l’ensemble des numéros, par un mémoire, enregistré le 19 juin 2026, la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées expose qu’une telle annulation emporterait des conséquences financières particulièrement importantes qui seraient contraires à l’intérêt général, source d’insécurité juridique et de désorganisation potentielle des établissements concernés et que la modification de l’arrêté nécessiterait un délai compris entre 4 et 10 mois, selon que la méthodologie de fixation des plafonds serait ou non remise en cause.
Sous le numéro 509497, par un mémoire, enregistré le 23 juin 2026, la société Arc Intérim expose qu’une annulation rétroactive emporterait des conséquences manifestement excessives pour les établissements publics de santé, les entreprises de travail temporaire, ainsi que les praticiens concernés, et que, jusqu’à l’adoption d’un nouvel arrêté, un plafonnement transitoire majoré pourrait utilement être envisagé.
Les autres parties n’ont pas produit de mémoire.
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la Constitution, et notamment son préambule ;
- le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ;
- la directive 2008/104/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 ;
- le code général de la fonction publique ;
- le code de l’action sociale et des familles ;
- le code de commerce ;
- le code des relations entre le public et l’administration ;
- le code de la santé publique ;
- le code du travail ;
- la loi n° 2025-199 du 28 février 2025 ;
- le décret n° 2024-954 du 23 octobre 2024 ;
- le décret n° 2025-612 du 2 juillet 2025 ;
- la décision du 5 février 2026 par laquelle le Conseil d’Etat statuant au contentieux n’a pas renvoyé la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la société Cercle intérim ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Hortense Naudascher, maîtresse des requêtes,
- les conclusions de M. Maxime Boutron, rapporteur public.
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Rocheteau, Uzan-Sarano & Goulet, avocat du syndicat professionnel Prism'Emploi et du syndicat national CFTC du travail temporaire, à Me Bouthors, avocat de la société Arc intérim et à la SCP Melka-Prigent-Drusch, avocat de la société Samsic médical ;
Considérant ce qui suit :
1. Les requêtes susvisées présentées respectivement par le syndicat professionnel Prism’Emploi et le syndicat national CFTC du travail temporaire, la société Arc intérim, la société Samsic médical et la société Cercle intérim sont dirigées contre le même arrêté interministériel. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision.
2. Aux termes de l’article L. 334-3 du code général de la fonction publique : « Le recours aux services des entreprises de travail temporaire mentionnées à l'article L. 1251-1 du code du travail est ouvert aux administrations et établissements publics de l'Etat, aux centres de gestion, collectivités et établissements mentionnés à l'article L. 4 ainsi qu'aux établissements publics mentionnés à l'article L. 5 dans les conditions fixées par le chapitre Ier du titre V du livre II de la première partie du code du travail, dans les cas et selon les modalités prévus à la section 6 de ce chapitre ». Aux termes de l’article L. 6146-3 du code de la santé publique, dans sa version issue de l’article 70 de la loi du 28 février 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2025 : « Les établissements publics de santé peuvent avoir recours à des médecins, des odontologistes, des pharmaciens, des sages-femmes et des professionnels relevant du titre IV du livre II et du livre III de la quatrième partie du présent code (soit les préparateurs en pharmacie et en pharmacie hospitalière ainsi que les auxiliaires médicaux dont les infirmiers, les aides-soignants, les auxiliaires de puériculture, les ambulanciers, les assistants dentaires et les assistants de régulation médicale) dans les conditions prévues à l’article L. 334-3 du code général de la fonction publique. (…) / Lorsqu'il existe, pour l'une des catégories de professionnels mentionnée au premier alinéa du présent article, un écart significatif entre le coût d'une mise à disposition d'un personnel par une entreprise de travail temporaire et le coût de l'emploi d'un professionnel permanent, le montant des dépenses susceptibles d’être engagées par les établissements publics de santé au titre de ces prestations est plafonné, en tenant compte s’il y a lieu des spécificités territoriales. Les conditions d’application du présent alinéa sont fixées par voie réglementaire ». L’article L. 313-23-3 du code de l’action sociale et des familles, dans sa version issue du même article 70 de la loi du 28 février 2025, a prévu la même possibilité d’un plafonnement des dépenses susceptibles d’être engagées par les établissements relevant des dispositions dudit code, au titre des prestations d’intérim des médecins, infirmiers, aides-soignants, éducateurs spécialisés, assistants de service social, moniteurs-éducateurs et accompagnants éducatifs et sociaux. Aux termes de l’article R. 6146-26 du code de la santé publique, dans sa version issue du décret du 2 juillet 2025 relatif au plafond des dépenses engagées au titre d'une mission de travail temporaire par un établissement public de santé, un établissement ou service social et médico-social : « Le plafonnement des dépenses susceptibles d’être engagées par les établissements publics de santé au titre des prestations d’intérim des professionnels mentionnés au premier alinéa de l’article L. 6146-3 est mis en œuvre pour une catégorie de professionnels lorsque, en moyenne pour cette catégorie, le coût d’une mise à disposition d’un personnel par une entreprise de travail temporaire est estimé supérieur d’au moins 60 % au coût de l’emploi d’un professionnel permanent. Cette estimation se fonde sur une enquête menée par l’autorité administrative au moins tous les deux ans auprès des établissements publics sanitaires, sociaux et médico-sociaux ». L’article R. 313-30-8 du code de l’action sociale et des familles, dans sa rédaction issue du même décret, prévoit des dispositions similaires pour les professionnels relevant de l’article L. 313-23-3 du même code. Le syndicat professionnel Prism’Emploi et le syndicat national CFTC du travail temporaire, la société Arc intérim, la société Samsic médical et la société Cercle intérim demandent l’annulation de l’arrêté du 5 septembre 2025 fixant le montant du plafond des dépenses engagées par un établissement public de santé et par un établissement ou service social et médico-social au titre d’une mission de travail temporaire et le périmètre des qualifications concernées, pris pour l’application de ces dispositions. La société Arc intérim et la société Samsic médical demandent, en outre, l’annulation de l’instruction du 9 septembre 2025 de la ministre du travail, de la santé, de la solidarité et des familles relative au plafonnement des rémunérations des praticiens vacataires et des professionnels intérimaires médicaux, non médicaux et de maïeutique des établissements publics de santé.
3. L’article 1er de l’arrêté attaqué énumère la liste des professions auxquelles est appliqué un plafonnement des dépenses susceptibles d’être engagées par les établissements de santé et par les établissements ou services sociaux et médico-sociaux au titre de prestations d’intérim. Son article 2 fixe un montant plafond, hors taxe sur la valeur ajoutée, « pour une journée de vingt-quatre heures de travail effectif, à 2 681 € pour un médecin, odontologiste ou pharmacien » et « pour une heure de travail effectif à : - 54 € pour un infirmier diplômé d’Etat ; - 73 € pour un infirmier de bloc opératoire diplômé d’Etat ; - 73 € pour un infirmier anesthésiste diplômé d’Etat ; - 56 € pour un manipulateur en électroradiologie médicale ; - 56 € pour un préparateur en pharmacie hospitalière ; - 62 € pour un masseur kinésithérapeute ; - 78 € pour une sage-femme ». Par dérogation à ces dispositions, son article 2 bis fixe, pour les professionnels de santé exerçant en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon, les plafonds suivants : « - 3 752 € pour un médecin, odontologiste ou pharmacien pour une journée de vingt-quatre heures de travail effectif ; - 75 € pour un infirmier diplômé d'Etat pour une heure de travail effectif ; - 102 € pour un infirmier de bloc opératoire diplômé d'Etat pour une heure de travail effectif ; - 102 € pour un infirmier anesthésiste diplômé d'Etat pour une heure de travail effectif ; - 78 € pour un manipulateur en électroradiologie médicale pour une heure de travail effectif ; - 78 € pour un préparateur en pharmacie hospitalière pour une heure de travail effectif ; - 86 € pour un masseur kinésithérapeute pour une heure de travail effectif ; - 109 € pour une sage-femme pour une heure de travail effectif ».
Sur la légalité de l’arrêté attaqué :
En ce qui concerne la légalité externe :
4. En premier lieu, aux termes du dernier alinéa de l’article R. 6146-26 du code de la santé publique et de l’article R. 313-30-8 du code de l’action sociale et des familles, dans leur version issue du décret du 2 juillet 2025 : « La liste des catégories de professionnels pour lesquelles ce plafonnement est mis en œuvre est fixée par arrêté conjoint du ministre chargé de la santé, du ministre chargé des affaires sociales et du ministre chargé du budget ». L’arrêté attaqué a été signé par le ministre auprès de la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles, chargé de la santé et de l’accès aux soins, la ministre déléguée auprès de la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles, chargée de l’autonomie et du handicap et la ministre auprès du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargée des comptes publics. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence de ses auteurs, faute d’avoir été signé par les ministres désignés par le dernier alinéa de l’article R. 6146-26 du code de la santé publique et de l’article R. 313-30-8 du code de l’action sociale et des familles, ne peut qu’être écarté comme manquant en fait.
5. En deuxième lieu, la ministre chargée de la santé justifie que l’enquête prévue par l’article R. 6146-26 du code de la santé publique et l’article R. 313-30-8 du code de l’action sociale et des familles cités au point 2 a été menée du 31 janvier au 1er avril 2025 auprès des établissements concernés. Il ne ressort pas des pièces du dossier que cette enquête aurait été insuffisante pour établir le coût moyen de mise à disposition par une entreprise de travail temporaire des professionnels de santé visés par l’arrêté attaqué. Par suite, le moyen tiré de ce que cet arrêté serait entaché d’un vice de procédure, faute d’avoir été précédé de l’enquête prévue à l’article R. 6146-26 du code de la santé publique et à l’article R. 313-30-8 du code de l’action sociale et des familles, ne peut qu’être écarté.
6. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 410-2 du code de commerce : « (…) dans les secteurs ou les zones où la concurrence par les prix est limitée en raison soit de situations de monopoles ou de difficultés durables d’approvisionnement, soit de dispositions législatives ou réglementaires, un décret en Conseil d’Etat peut réglementer les prix après consultation de l’Autorité de la concurrence. (…) ». L’arrêté attaqué ayant été pris pour l’application de l’article L. 6146-3 du code de la santé publique et de l’article L. 313-23-3 du code de l’action sociale et des familles qui ont institué le principe d’un plafonnement des dépenses susceptibles d’être engagées par les établissements de santé et les établissements ou services sociaux et médico-sociaux au titre de prestations d’intérim, l’Autorité de la concurrence n’avait pas à être consultée en application de l’article L. 410-2 du code de commerce. Par suite, le moyen tiré du défaut de consultation de l’Autorité de la concurrence ne peut qu’être écarté comme inopérant.
7. En quatrième lieu, aucune disposition ni aucun principe n’imposant que l’arrêté attaqué, qui est un acte réglementaire, soit motivé, le moyen tiré de son défaut de motivation ne peut qu’être écarté comme inopérant.
En ce qui concerne la légalité interne :
S’agissant du principe d’un plafonnement des dépenses d’intérim :
8. En premier lieu, la société Cercle intérim ne peut utilement soutenir que l’arrêté qu’elle attaque serait dépourvu de base légale en raison de l’inconstitutionnalité des dispositions de l’article L. 6146-3 du code de la santé publique et de l’article L. 313-23-3 du code de l’action sociale et des familles, dans leur rédaction issue de l’article 70 de la loi du 28 février 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2025, le Conseil d’Etat statuant au contentieux n’ayant pas transmis au Conseil constitutionnel, aux termes de sa décision du 5 février 2026, la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par cette société contre les dispositions législatives contestées.
9. En deuxième lieu, le plafonnement des dépenses d’intérim des établissements publics de santé et des établissements ou services sociaux et médico-sociaux institué par les dispositions de l’article L. 6146-3 du code de la santé publique et de l’article L. 313-23-3 du code de l’action sociale et des familles, qui ne vise qu’à réguler les dépenses de ces établissements, n’ayant ni pour objet ni pour effet de restreindre la libre circulation des travailleurs, la liberté d’établissement et la libre prestation de services, et n’introduisant aucune discrimination entre, d’une part, les travailleurs nationaux et les travailleurs issus d’autres Etats membres de l’Union européenne ni, d’autre part, entre les entreprises d’intérim établies en France et les entreprises d’intérim établies dans d’autres Etats membres, la société Cercle intérim ne peut utilement exciper de l’inconventionnalité de ces dispositions législatives au regard des articles 45, 49 et 56 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
10. En troisième lieu, aux termes de l’article 4 de la directive 2008/104/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 relative au travail intérimaire : « 1. Les interdictions ou restrictions concernant le recours aux travailleurs intérimaires sont uniquement justifiées par des raisons d’intérêt général tenant, notamment, à la protection des travailleurs intérimaires, aux exigences de santé et de sécurité au travail ou à la nécessité d’assurer le bon fonctionnement du marché du travail, et d’empêcher les abus. (…) ». Il ressort des travaux parlementaires préalables à l’adoption de l’article 70 de la loi du 28 février 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2025 que le législateur a entendu remédier à la croissance non maîtrisée des dépenses publiques d’intérim pour les professionnels de santé et du secteur social et à la déstabilisation des services causée par le recours croissant de la part des établissements publics de santé et des établissements ou services sociaux et médico-sociaux à ces prestations, nuisant à l’organisation et à la qualité des soins. En poursuivant ainsi des objectifs tenant à la maîtrise des dépenses de santé, à la préservation de la qualité des soins et au bon fonctionnement du marché du travail, la restriction apportée par la loi au recours par les établissements publics de santé et les établissements ou services sociaux et médico-sociaux à des prestations d’intérim est justifiée par des raisons d’intérêt général au sens de l’article 4 de la directive 2008/104/CE. Le moyen tiré de la méconnaissance par l’article L. 6146-3 du code de la santé publique et l’article L. 313-23-3 du code de l’action sociale et des familles des dispositions de cet article 4 ne peut, par suite, qu’être écarté, sans que la société Samsic médical ne puisse utilement se prévaloir à cet égard de la circonstance que le plafonnement ainsi instauré serait impropre à garantir la réalisation des objectifs d’amélioration de la qualité des soins et d’attractivité de la fonction publique hospitalière.
11. En quatrième lieu, pour les mêmes motifs que ceux exposés au point 6, le moyen invoqué par la voie de l’exception de l’illégalité tenant à ce que le décret du 2 juillet 2025 aurait été adopté à l’issue d’une procédure irrégulière, faute de consultation de l’Autorité de la concurrence, doit, en tout état de cause, être écarté.
12. En cinquième lieu, la société Cercle intérim n’est pas fondée à soutenir, par la voie de l’exception, qu’en fixant le seuil de « [l’]écart significatif entre le coût d'une mise à disposition d'un personnel par une entreprise de travail temporaire et le coût de l'emploi d'un professionnel permanent », au sens des dispositions de l’article L. 6146-3 du code de la santé publique et de l’article L. 313-23-3 du code de l’action sociale et des familles, à un taux de 60 %, l’article R. 6146-26 du code de la santé publique et l’article R. 313-30-8 du code de l’action sociale et des familles auraient méconnu les principes constitutionnels de continuité du service public, d’égal accès au service public et de protection de la santé publique.
13. En sixième lieu, les requérants ne peuvent utilement soutenir, à l’appui de leurs conclusions dirigées contre l’arrêté du 5 septembre 2025, que celui-ci méconnaît la liberté d’entreprendre et la liberté contractuelle garanties par l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, porte une atteinte excessive au principe de libre concurrence, aux droits des établissements de santé à gérer leur budget et recruter temporairement selon leurs besoins, au libre choix par les professionnels de santé qu’il vise du mode d’exercice de leur activité professionnelle ainsi qu’aux principes de continuité de soins et de protection de la santé publique, dès lors que le principe du plafonnement des dépenses d’intérim susceptibles d’être engagées par les établissements publics de santé et les établissements ou services sociaux et médico-sociaux résulte des dispositions législatives de l’article L. 6146-3 du code de la santé publique et de l’article L. 313-23-3 du code de l’action sociale et des familles.
S’agissant des plafonds de dépenses fixés par l’arrêté attaqué :
14. D’une part, aux termes des articles R. 6146-28 du code de la santé publique et R. 313-30-10 du code de l’action sociale et des familles : « Les plafonds sont fixés par arrêté conjoint du ministre de la santé, du ministre chargé des affaires sociales et du ministre chargé du budget en tenant compte, pour chaque catégorie de professionnels, de la situation du recours à l’intérim telle qu’elle ressort notamment l’enquête mentionnée [respectivement à l’article R. 6146-26 et à l’article R. 313-30-8], de son impact sur les dépenses des établissements et de la nécessité de garantir un accès suffisant de ces établissements aux prestations d’intérim. / Ils peuvent tenir compte de spécificités territoriales au regard de ces critères ». Les articles R. 6146-27 et R. 313-30-9 précisent que : « Les plafonds horaires fixés par catégorie de professionnels (…) correspondent au montant total des dépenses engagées pour l'emploi d'un professionnel dans le cadre d'une mission de travail temporaire. Ces dépenses comprennent notamment la rémunération brute du professionnel, ses frais afférents et la rétribution de l'entreprise de travail temporaire ».
15. D’autre part, aux termes de l’article L. 1251-43 du code du travail, « Le contrat de mise à disposition établi pour chaque salarié comporte : (…) 6° Le montant de la rémunération avec ses différentes composantes, y compris, s’il en existe, les primes et accessoires de salaire que percevrait dans l’entreprise utilisatrice, après période d’essai, un salarié de qualification professionnelle équivalente occupant le même poste de travail ».
16. Il ressort des pièces du dossier, et en particulier des explications données par la ministre chargée de la santé, que les plafonds définis par l’arrêté attaqué ont été déterminés, pour les médecins, les odontologistes et les pharmaciens, par référence, sur la base d’une journée de 24 heures de travail effectif, à la somme de l’indemnisation brute de deux périodes de « temps de travail additionnel » de jour, au sens de l'article R. 6152-27 du code de la santé publique, augmentée d’une indemnité de sujétion, et pour les autres professionnels de santé, par référence au taux horaire de la rémunération brute d’un agent contractuel de même catégorie correspondant à la somme du traitement indiciaire afférent à l’indice de milieu de carrière ainsi que de l’ensemble des primes et indemnités dont il bénéficie, y compris les majorations spécifiques liées au travail de nuit, les dimanches et les jours fériés, majoré de l’indemnité compensatrice de congés payés prévue par l’article L. 1251-19 du code du travail et de l’indemnité de fin de mission prévue à l’article L. 1251-32 du code du travail. Dans les deux cas, au montant ainsi défini, a été appliqué un coefficient multiplicateur, destiné notamment à prendre en compte les frais professionnels de l’intérimaire (hébergement, transport…) et la marge de l’entreprise de travail temporaire, le coefficient multiplicateur ayant lui-même été déterminé entre 1,7 et 1,9 afin « d’aboutir à un plafond par qualification qui soit légèrement inférieur au coût médian horaire d’un professionnel en intérim », le choix du coefficient le plus élevé ayant été réservé aux catégories de professionnels pour lesquelles « le recours en intérim est accru, par rapport à leur proportion dans les effectifs hospitaliers ».
17. En premier lieu, les articles L. 6146-3 du code de la santé publique et L. 313-23-3 du code de l’action sociale et des familles comme les articles R. 6146-28 et R. 313-30-8 pris pour leur application ne prévoient qu’une simple faculté permettant, s’il y a lieu, que les plafonds des dépenses au titre des prestations d’intérim soient fixés en tenant compte des « spécificités territoriales », hormis pour les professionnels en fonction en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon pour lesquels l’article R. 6146-28 du code de la santé publique et l’article R. 313-30-8 du code de l’action sociale et des familles prévoient que les plafonds sont « augmentés pour tenir compte de l'existence de majorations spécifiques au bénéfice des personnels permanents ». S’il est constant que le recours par les établissements publics de santé et les établissements ou services sociaux et médico-sociaux aux prestations d’intérim est variable selon la démographie médicale de la région concernée et ses besoins en personnels médicaux, l’arrêté attaqué n’est pas entaché d’une erreur de droit et ne peut être regardé, au regard des éléments avancés par les requérants, comme entaché d’une erreur manifeste d’appréciation pour n’avoir pas fixé une modulation territoriale des plafonds, autre que celle prévue pour les territoires ultramarins.
18. En deuxième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier, contrairement à ce que soutient la société Arc intérim, que la simple circonstance que le plafond soit fixé par référence à une journée de 24 heures de travail effectif pour les médecins, les odontologistes et les pharmaciens, serait de nature à entacher l’arrêté attaqué d’illégalité en ce qu’il ne permettrait pas de s'assurer que les plafonds horaires correspondent au montant total des dépenses comprenant notamment la rémunération brute du professionnel, ses frais afférents et la rétribution de l'entreprise de travail temporaire.
19. En troisième lieu, les dispositions du 6° de l’article L. 1251-43 du code du travail n’imposent pas aux entreprises de travail temporaire, pour respecter le principe d’équivalence de rémunération avec « après période d’essai, un salarié de qualification professionnelle équivalente occupant le même poste de travail », de tenir compte de l’ancienneté des personnels qu’elles emploient. Par suite, les requérants ne peuvent utilement soutenir qu’en définissant, pour les professionnels de santé autres que les médecins, les odontologistes et les pharmaciens, le taux horaire de la rémunération brute d’un agent contractuel de même catégorie par référence au traitement indiciaire afférent à l’indice de milieu de carrière, les plafonds ainsi déterminés seraient susceptibles de les conduire à méconnaître le principe fixé par ces dispositions, si elles emploient des personnels dont la durée de carrière est supérieure à l’ancienneté correspondant à l’indice de milieu de carrière.
20. En quatrième lieu, si les requérants soutiennent que les plafonds définis par l’arrêté attaqué n’ont pas tenu compte des cotisations sociales que les entreprises de travail temporaire acquittent au titre des professionnels qu’elles emploient, il résulte des explications fournies par la ministre que les coefficients multiplicateurs appliqués au montant des rémunérations brutes de référence, qui ont été calculés en fonction du coût médian horaire d’un professionnel en intérim tel qu’il résultait de l’enquête diligentée par l’administration, et ont été fixés entre 1,7 et 1,9, sont ainsi propres à intégrer les cotisations sociales versées par les employeurs.
21. En cinquième lieu, en revanche, en ce qu’ils intègrent dans le calcul du plafond applicable aux professionnels de santé autres que les médecins, les odontologistes et les pharmaciens, des primes destinées à compenser des sujétions effectives telles que le travail de nuit ou durant des jours fériés, calculées sur la base d’une évaluation forfaitaire moyenne, les plafonds ainsi définis n’apparaissent pas propres à tenir compte de la rémunération qui doit être effectivement servie par l’entreprise de travail temporaire au professionnel qu’elle emploie, en fonction des sujétions que celui-ci supporte effectivement, alors que les requérants soutiennent par des exemples concrets, sans être sérieusement contestés que, dans les cas où les intérimaires doivent être indemnisés de ces sujétions spécifiques, les plafonds ainsi fixés ne leur permettent pas de rémunérer les professionnels qu’elles emploient au montant correspondant au niveau de rémunération d’un agent contractuel de qualification professionnelle équivalente occupant le même poste de travail, ainsi que l’exigent les dispositions précitées du 6° de l’article L. 1251-43 du code du travail. Ce faisant, les ministres signataires de l’arrêté attaqué, à qui il appartenait, en application des dispositions citées au point 14, de tenir compte de la nécessité de garantir un accès suffisant des établissements publics concernés aux prestations d’intérim, ont commis une erreur de droit dans la détermination des plafonds litigieux. De même, s’il était loisible à l’arrêté attaqué de plafonner les frais professionnels, et notamment les frais de déplacement, susceptibles d’être pris en charge, l’intégration de ces frais dans le calcul du coefficient multiplicateur appliqué à l’ensemble des professionnels, sur la base d’une évaluation forfaitaire moyenne, sans rapport avec les frais effectivement supportés par le professionnel employé, est également entaché d’une erreur de droit.
22. En sixième lieu, en ne prévoyant pas un plafond propre aux infirmiers exerçant en bloc opératoire (IBO), non titulaires du diplôme d’Etat d’infirmier de bloc opératoire, qui, en vertu du décret du 23 octobre 2024 relatif aux conditions de réalisation en bloc opératoire des actes et activités mentionnés à l'article R. 4311-11-1 du code de la santé publique par les infirmiers diplômés d'Etat, se sont vus reconnaître la possibilité d’accomplir les actes réservés aux infirmiers de bloc opératoire « sous réserve d'être titulaire d'une autorisation à cet effet délivrée par le préfet de région de son lieu d'exercice », laquelle, dans certains cas, peut être délivrée « à titre définitif », et en soumettant ces personnels au plafond instauré pour l’ensemble des infirmiers diplômés d’Etat (IDE), en dépit de leur qualification particulière et, ainsi que les requérants le soutiennent sans être sérieusement contestés, de la rémunération à laquelle peuvent, en conséquence, prétendre les agents contractuels qui bénéficient de cette reconnaissance, l’arrêté attaqué est également entaché d’une erreur manifeste d'appréciation.
23. Enfin, le détournement de procédure allégué par la société Samsic médical n’est pas établi.
24. Il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont fondés à demander l’annulation de l’arrêté du 5 septembre 2025 qu’en tant, d’une part, que les montants plafonds qu’il détermine intègrent, par une évaluation forfaitaire moyenne, les indemnités servies en compensation de sujétions effectives et des remboursements de frais, et, d’autre part, qu’il ne fixe pas de montant plafond spécifique pour les infirmiers exerçant en bloc opératoire (IBO). Il est enjoint au ministre chargé de la santé, au ministre chargé des affaires sociales et au ministre chargé du budget de modifier, dans un délai de six mois, l’arrêté du 5 septembre 2025 fixant le montant du plafond des dépenses engagées par un établissement public de santé et par un établissement ou service social et médico-social au titre d’une mission de travail temporaire et le périmètre des qualifications concernées, conformément à ce qui a été dit aux points 21 et 22 de la présente décision.
S’agissant de l’entrée en vigueur de l’arrêté attaqué :
25. Aux termes de l’article L. 221-5 du code des relations entre le public et l’administration : « L'autorité administrative investie du pouvoir réglementaire est tenue, dans la limite de ses compétences, d'édicter des mesures transitoires dans les conditions prévues à l'article L. 221-6 lorsque l'application immédiate d'une nouvelle réglementation est impossible ou qu'elle entraîne, au regard de l'objet et des effets de ses dispositions, une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause. Elle peut également y avoir recours, sous les mêmes réserves et dans les mêmes conditions, afin d'accompagner un changement de réglementation. » L’article L. 221-6 de ce code précise que : « Les mesures transitoires mentionnées à l'article L. 221-5 peuvent consister à : / 1° Prévoir une date d'entrée en vigueur différée des règles édictées ; / 2° Préciser, pour les situations en cours, les conditions d'application de la nouvelle réglementation ; / 3° Enoncer des règles particulières pour régir la transition entre l'ancienne et la nouvelle réglementation ».
26. Il incombe ainsi à l’autorité investie du pouvoir réglementaire d’édicter, pour des motifs de sécurité juridique, les mesures transitoires qu’implique, s’il y a lieu, une réglementation nouvelle. Il en va ainsi en particulier lorsque l’application immédiate de celle-ci entraîne, au regard de l’objet et des effets de ses dispositions, une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause. Il en va de même, et alors même que la réglementation nouvelle aurait été initialement assortie des mesures transitoires qui apparaissaient nécessaires à la date de son édiction, lorsque sa mise en œuvre fait apparaître qu’elle porte, au regard de l’objet et des effets de ses dispositions, et en dépit le cas échéant de ces mesures transitoires l’accompagnant, une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause. Il incombe alors au pouvoir réglementaire d’édicter les mesures transitoires devenues nécessaires, le cas échéant en modifiant ou en complétant les mesures transitoires qu’il avait initialement prises ou en en prenant de nouvelles.
27. Le III de l’article 70 de la loi du 28 février 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2025 a prévu que le plafonnement du montant des dépenses susceptibles d’être engagées par les établissements publics de santé et les établissements ou services sociaux et médico-sociaux au titre des prestations d’intérim « s’applique aux contrats conclus à compter du 1er juillet 2025 ». Pris pour son application, le décret du 2 juillet 2025 a, en outre, prévu à son article 4, « s'agissant des contrats conclus entre [le 1er juillet] et le 1er octobre 2025 », d’une part, que « les plafonds fixés en application du présent décret ne s’appliquent pas aux contrats conclus dans le cadre de marchés dans lesquels les prix des prestations d’intérim ont été fixés avant le 1er juillet 2025 », d’autre part, que « les arrêtés prévus à l'article R. 6146-27 du code de la santé publique et à l'article R. 313-30-10 du code de l'action sociale et des familles dans leur rédaction issue du présent décret peuvent prévoir des plafonds majorés ». L’arrêté attaqué en date du 5 septembre 2025 a ainsi prévu, à son article 3 : « Les montants indiqués aux articles 2 et 2 bis du présent arrêté sont majorés de 50 % sur la période du 1er juillet au 30 septembre 2025 ». Cet arrêté est entré en vigueur au lendemain de sa publication au Journal officiel le 9 septembre 2025. Au titre des mesures transitoires. L’entrée en vigueur du dispositif de plafonnement étant ainsi conditionnée à l’entrée en vigueur de l’arrêté, il convient d’apprécier le respect du principe de sécurité juridique en prenant en compte l’ensemble des dispositions du décret et de l’arrêté.
28. D’une part, l’arrêté attaqué a fixé des montants plafonds applicables à des contrats conclus depuis le 1er juillet 2025, soit antérieurement à son entrée en vigueur. Il a, par suite, une portée rétroactive illégale, les dispositions du III de l’article 70 de la loi du 28 février 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2025 qui avaient précisément pour objet de différer l’application immédiate du plafonnement du montant des dépenses susceptibles d’être engagées par les établissements publics de santé des établissements ou services sociaux et médico-sociaux au titre des prestations d’intérim et dont l’entrée en vigueur était, en tout état de cause, subordonnée à l’entrée en vigueur des dispositions réglementaires prises pour l’application des articles L. 6146-3 du code de la santé publique et L. 313-23-3 du code de l’action sociale et des familles, ne pouvant être regardées comme ayant entendu prévoir une telle rétroactivité.
29. D’autre part, aux termes du décret du 2 juillet 2025, le pouvoir réglementaire a entendu ménager un délai de trois mois pour permettre aux établissements publics de santé et aux établissements ou services sociaux et médico-sociaux ainsi qu’aux entreprises de travail temporaire, d’une part, d’adapter les marchés en cours pour lesquels des prix de prestations d’intérim étaient fixés et, d’autre part, de diminuer progressivement le coût de ces prestations. Toutefois, la publication tardive de l’arrêté fixant le montant des plafonds des dépenses d’intérim a réduit à vingt-et-un jours ce délai, alors qu’en l’absence de fixation de la liste des catégories de professionnels concernés et du montant des plafonds, les établissements comme les entreprises de travail temporaire étaient dans l’impossibilité de prendre les mesures d’adaptation nécessaires à l’entrée en vigueur de ce dispositif de plafonnement, tant pour renégocier les marchés en cours que pour adapter leurs systèmes d’information et de facturation. Ainsi, en ne différant pas effectivement de trois mois son entrée en vigueur, l’arrêté attaqué a porté une atteinte excessive aux intérêts privés en cause.
30. Il résulte de ce qui précède que le syndicat professionnel Prism’Emploi et autre et la société Samsic médical sont également fondés, et sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens qu’ils invoquent quant à l’illégalité de l’entrée en vigueur de l’arrêté attaqué, à demander l’annulation de l’arrêté du 5 septembre 2025 en tant, d’une part, qu’il s’applique aux contrats conclus antérieurement au 9 décembre 2025 dans le cadre de marchés dans lesquels les prix des prestations d’intérim ont été fixés avant son entrée en vigueur et en tant, d’autre part, que les plafonds majorés fixés à l’article 3 ne s’appliquent pas sur la période du 1er octobre au 9 décembre 2025.
Sur la légalité de l’instruction n° DGOS/RH4/RH5/2025/110 du 9 septembre 2025 :
31. La société Arc intérim et la société Samsic médical se bornent à demander l’annulation de l’instruction du 9 septembre 2025 par voie de conséquence de l’annulation de l’arrêté du 5 septembre 2025, sans faire valoir aucun moyen spécifique à son encontre. Cette instruction explicite à l’attention des directeurs généraux des agences régionales de santé « le cadre juridique relatif au plafonnement des rémunérations des praticiens vacataires et des professionnels intérimaires pour les établissements publics de santé et (…) les contrôles du comptable public qui y sont attachés ainsi que les actions à mener par le directeur général de l’ARS en cas de conclusion d’un acte irrégulier ». Aucune de ses mentions n’est en lien avec les dispositions de l’arrêté du 5 septembre 2025 faisant l’objet d’une annulation par la présente décision. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à en demander l’annulation par voie de conséquence de cette annulation partielle.
32. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat la somme de 500 euros à verser respectivement au syndicat professionnel Prism’Emploi et autre, à la société Arc intérim, à la société Samsic médical et à la société Cercle intérim, au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er : L’arrêté du 5 septembre 2025 fixant le montant du plafond des dépenses engagées par un établissement public de santé et par un établissement ou service social et médico-social au titre d’une mission de travail temporaire et le périmètre des qualifications concernées est annulé en tant que :
- les montants plafonds qu’il détermine intègrent sur la base d’une évaluation forfaitaire moyenne des indemnités servies en compensation de sujétions effectives et des remboursements de frais ;
- un montant plafond spécifique pour les infirmiers exerçant en bloc opératoire (IBO) n’est pas fixé ;
- il s’applique aux contrats conclus antérieurement au 9 décembre 2025 dans le cadre de marchés dans lesquels les prix des prestations d’intérim ont été fixés avant son entrée en vigueur ;
- les plafonds majorés fixés à l’article 3 ne s’appliquent pas sur la période du 1er octobre au 9 décembre 2025.
Article 2 : Il est enjoint au ministre chargé de la santé, au ministre chargé des affaires sociales et au ministre chargé du budget de modifier, dans un délai de six mois, l’arrêté du 5 septembre 2025 fixant le montant du plafond des dépenses engagées par un établissement public de santé et par un établissement ou service social et médico-social au titre d’une mission de travail temporaire et le périmètre des qualifications concernées, conformément à la présente décision.
Article 3 : L’Etat versera au syndicat professionnel Prism’Emploi et autre, à la société Arc intérim, à la société Samsic médical et à la société Cercle intérim une somme de 500 euros chacun, au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions des requêtes est rejeté.
Article 5 : La présente décision sera notifiée au syndicat professionnel Prism’Emploi, premier requérant dénommé, à la société Arc intérim, à la société Samsic médical, à la société Cercle intérim et à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées.
Copie en sera adressée au ministre du travail et des solidarités et au ministre de l’action et des comptes publics.
Délibéré à l'issue de la séance du 24 juin 2026 où siégeaient : M. Christophe Chantepy, président de la section du contentieux, présidant ; Mme Isabelle de Silva, présidente de chambre ; M. Jean-Philippe Mochon, président de chambre ; Mme Laurence Helmlinger, M. Stéphane Hoynck, M. Christophe Pourreau, et M. Jean-Luc Matt, conseillers d'Etat ; Mme Ségolène Cavaliere, maîtresse des requêtes et Mme Hortense Naudascher, maîtresse des requêtes-rapporteure.
Rendu le 15 juillet 2026.
Le président :
Signé : M. Christophe Chantepy
La rapporteure :
Signé : Mme Hortense Naudascher
Le secrétaire :
Signé : M. Bernard Longieras
La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :
N° 509381
ECLI:FR:CECHR:2026:509381.20260715
Inédit au recueil Lebon
5ème et 6ème chambres réunies
M. Christophe Chantepy, président
Mme Hortense Naudascher, rapporteure
M. Maxime Boutron, rapporteur public
SCP ROCHETEAU, UZAN-SARANO & GOULET;BOUTHORS;SCP MELKA-PRIGENT-DRUSCH;LAMBERT, avocats
Lecture du mercredi 15 juillet 2026
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu les procédures suivantes :
1° Sous le numéro 509381, par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 31 octobre 2025 et 27 janvier 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le syndicat professionnel Prism’Emploi et le syndicat national CFTC du travail temporaire demandent au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du 5 septembre 2025 fixant le montant du plafond des dépenses engagées par un établissement public de santé et par un établissement ou service social et médico-social au titre d’une mission de travail temporaire et le périmètre des qualifications concernées ;
2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que l’arrêté qu’ils attaquent :
- est illégal en ce que l’article 4 du décret n° 2025-612 du 2 juillet 2025 en application duquel il a été pris méconnait le principe de sécurité juridique faute d’être assorti de mesures transitoires adéquates et suffisantes ;
- est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation et méconnait les articles R. 6146-27, R. 6146-28 du code de la santé publique et R. 313-30-10 du code de l’action sociale et des familles, le principe d’égalité de traitement des intérimaires garanti par la directive 2008/104/CE du 19 novembre 2025, les principes de la liberté contractuelle et de la liberté d’entreprendre garantis par l’article 4 de la Déclaration des droits de l’Homme et porte une atteinte injustifiée et disproportionnée à la libre concurrence, en ce qu’il fixe des plafonds de dépenses d’un montant insuffisant.
Par un mémoire en défense, enregistré le 2 février 2026, la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.
La requête a été communiquée au ministre de l’action et des comptes publics, qui n’a pas produit de mémoire.
2° Sous le numéro 509497, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique enregistrés les 5 novembre 2025, 5 février 2026 et 20 mars 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Arc intérim demande au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du 5 septembre 2025 fixant le montant du plafond des dépenses engagées par un établissement public de santé et par un établissement ou service social et médico-social au titre d’une mission de travail temporaire et le périmètre des qualifications concernées ;
2°) d’annuler l’instruction n° DGOS/RH4/RH5/2025/110 du 9 septembre 2025 relative au plafonnement des rémunérations des praticiens vacataires et des professionnels intérimaires médicaux, non médicaux et de maïeutique des établissements publics de santé ;
3°) d’enjoindre à l’Etat d’adopter dans un délai de trois mois des dispositions réglementaires conformes aux dispositions législatives en vigueur ;
4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que l’arrêté qu’elle attaque :
- a été adopté à l’issue d’une procédure irrégulière, en ce qu’il n’a pas été précédé de l’enquête préalable prévue par l’article R. 6146-26 du code de la santé publique ;
- est entaché d’erreur de droit, en ce que le montant plafonné calculé pour une journée de 24h de travail effectif à hauteur d'une somme déterminée ne permet pas de s'assurer que les plafonds horaires correspondent au montant total des dépenses comprenant notamment la rémunération brute du professionnel, ses frais afférents et la rétribution de l'entreprise de travail temporaire ;
- est entaché d’erreur manifeste d’appréciation, en ce que le montant des plafonds qu’il fixe ne permet pas d'exécuter une mission de travail temporaire conforme aux exigences combinées du code du travail, du code de la santé publique et de la continuité du service public hospitalier ;
Elle soutient également que l’instruction du 9 septembre 2025 doit être annulée par voie de conséquence.
Par un mémoire en défense, enregistré le 5 mars 2026, la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.
La requête a été communiquée au ministre de l’action et des comptes publics, qui n’a pas produit de mémoire.
3° Sous le numéro 509574, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 7 novembre 2025, 29 janvier 2026 et 27 février 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Samsic médical demande au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du 5 septembre 2025 fixant le montant du plafond des dépenses engagées par un établissement public de santé et par un établissement ou service social et médico-social au titre d’une mission de travail temporaire et le périmètre des qualifications concernées ;
2°) d’annuler l’instruction n° DGOS/RH4/RH5/2025/110 du 9 septembre 2025 relative au plafonnement des rémunérations des praticiens vacataires et des professionnels intérimaires médicaux, non médicaux et de maïeutique des établissements publics de santé ;
3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que l’arrêté qu’elle attaque :
- a été adopté à l’issue d’une procédure irrégulière, en ce que l’enquête préalable prévue par l’article R. 6146-26 du code de la santé publique était insuffisante ;
- n’a pas été soumis à l’Autorité de la concurrence, en méconnaissance de l’article L. 410-2 du code de commerce ;
- est insuffisamment motivé ;
- a été pris pour l’application de l’article L. 6146-3 du code de la santé publique qui méconnaît les principes de la libre circulation des travailleurs et de la liberté d’établissement garantis par les articles 45, 49 et 56 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ainsi que l’article 4 de la directive 2008/104/CE du 19 novembre 2008 relative au travail intérimaire, le régime de plafonnement global n’étant pas propre à garantir la réalisation des objectifs d’amélioration de la qualité des soins et de l’attractivité de la fonction publique hospitalière ;
- a été pris pour l’application du décret n° 2025-612 du 2 juillet 2025 qui est illégal dès lors qu’il n’a pas été soumis à l’Autorité de la concurrence, en méconnaissance de l’article L. 410-2 du code de commerce ;
- méconnait les règles légales en matière de droit du travail et de droit du commerce, les principes européens de la libre circulation des travailleurs, de la liberté professionnelle, de la liberté d’établissement, de la libre prestation de services, de la liberté d’entreprendre ainsi que la directive 2008/104/CE du 19 novembre 2008 relative au travail intérimaire et l’égalité de traitement entre les travailleurs intérimaires et les agents contractuels, porte une atteinte manifestement disproportionnée aux droits des établissements de santé à gérer leur budget et à recruter temporairement selon leurs besoins, au libre choix de son mode d’exercice de son activité professionnelle et au principe même de continuité de soins, en ce qu’il instaure un plafonnement des dépenses d’intérim ;
- est entaché d’erreur manifeste d’appréciation au regard des critères fixés par l’article R. 6146-28 du code de la santé publique, en ce qu’il ne tient compte ni de la diversité des personnels concernés, ni des spécificités territoriales, ni de la nécessité de garantir un accès suffisant des établissements publics de santé aux prestations d’intérim et dans l’évaluation des coefficients de gestion retenus par l’administration ;
- est entaché d’un détournement de procédure ;
- est entaché d’illégalité en ce que son entrée en vigueur immédiate permet son application rétroactive à des situations contractuelles en cours et porte une atteinte excessive aux intérêts des entreprises de travail temporaire en l’absence de mesures transitoires ;
- et que l’instruction du 9 septembre 2025 doit être annulée par voie de conséquence.
Par un mémoire en défense, enregistré le 5 mars 2026, la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.
La requête a été communiquée au ministre de l’action et des comptes publics, qui n’a pas produit de mémoire.
4° Sous le numéro 509586, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 8 novembre et 29 décembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Cercle intérim demande au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du 5 septembre 2025 fixant le montant du plafond des dépenses engagées par un établissement public de santé et par un établissement ou service social et médico-social au titre d’une mission de travail temporaire et le périmètre des qualifications concernées ;
2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que l’arrêté qu’elle attaque :
- est irrégulier en ce qu’il n’a pas été signé par les ministres compétents ;
- méconnait les dispositions de l’article R. 6146-26 du code de la santé publique et de l’article R. 313-30-8 du code de l’action sociale et des familles, en ce qu’il n’a pas été précédé d’une enquête préalable ;
- est dépourvu de base légale en ce que l’article 70 de la loi du 28 février 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2025 dont il fait application est inconstitutionnel ;
- est illégal en ce que le décret n° 2025-612 du 2 juillet 2025 en application duquel il a été pris méconnait les principes de continuité du service public et d’égalité en fixant à 60 % l’écart entre le coût d’une mise à disposition d’un personnel par une société de travail temporaire et le coût de l’emploi d’un professionnel permanent, justifiant la mise en place d’un plafonnement des dépenses d’intérim ;
- est entaché d’erreur de droit ou d’erreur dans la qualification juridique des faits, en ce que les plafonds qu’il fixe ne prévoient pas de majorations possibles ou de plafonds spécifiques pour certaines zones, en ne distinguant pas suffisamment les différentes spécialités au sein des infirmiers diplômés d’Etat dans la détermination des plafonds et faute d’avoir intégré tous les coûts ;
- méconnait les principes de continuité des services publics, d’égalité, d’égal accès au service public et de protection de la santé publique, en ce qu’il fixe des plafonds restreignant excessivement les dépenses d’intérim.
Par un mémoire en défense, enregistré le 2 février 2026, la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.
La requête a été communiquée au ministre de l’action et des comptes publics, qui n’a pas produit de mémoire.
Dans chacune de ces affaires, les parties ont été invitées à indiquer au Conseil d’Etat quelles seraient les conséquences d’une annulation rétroactive de l’arrêté du 5 septembre 2025.
Sous le numéro 509586, par un mémoire, enregistré le 16 juin 2026, la société Cercle intérim expose qu’une annulation rétroactive n’emporterait pas de conséquence manifestement excessive.
Sous l’ensemble des numéros, par un mémoire, enregistré le 19 juin 2026, la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées expose qu’une telle annulation emporterait des conséquences financières particulièrement importantes qui seraient contraires à l’intérêt général, source d’insécurité juridique et de désorganisation potentielle des établissements concernés et que la modification de l’arrêté nécessiterait un délai compris entre 4 et 10 mois, selon que la méthodologie de fixation des plafonds serait ou non remise en cause.
Sous le numéro 509497, par un mémoire, enregistré le 23 juin 2026, la société Arc Intérim expose qu’une annulation rétroactive emporterait des conséquences manifestement excessives pour les établissements publics de santé, les entreprises de travail temporaire, ainsi que les praticiens concernés, et que, jusqu’à l’adoption d’un nouvel arrêté, un plafonnement transitoire majoré pourrait utilement être envisagé.
Les autres parties n’ont pas produit de mémoire.
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la Constitution, et notamment son préambule ;
- le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ;
- la directive 2008/104/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 ;
- le code général de la fonction publique ;
- le code de l’action sociale et des familles ;
- le code de commerce ;
- le code des relations entre le public et l’administration ;
- le code de la santé publique ;
- le code du travail ;
- la loi n° 2025-199 du 28 février 2025 ;
- le décret n° 2024-954 du 23 octobre 2024 ;
- le décret n° 2025-612 du 2 juillet 2025 ;
- la décision du 5 février 2026 par laquelle le Conseil d’Etat statuant au contentieux n’a pas renvoyé la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la société Cercle intérim ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Hortense Naudascher, maîtresse des requêtes,
- les conclusions de M. Maxime Boutron, rapporteur public.
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Rocheteau, Uzan-Sarano & Goulet, avocat du syndicat professionnel Prism'Emploi et du syndicat national CFTC du travail temporaire, à Me Bouthors, avocat de la société Arc intérim et à la SCP Melka-Prigent-Drusch, avocat de la société Samsic médical ;
Considérant ce qui suit :
1. Les requêtes susvisées présentées respectivement par le syndicat professionnel Prism’Emploi et le syndicat national CFTC du travail temporaire, la société Arc intérim, la société Samsic médical et la société Cercle intérim sont dirigées contre le même arrêté interministériel. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision.
2. Aux termes de l’article L. 334-3 du code général de la fonction publique : « Le recours aux services des entreprises de travail temporaire mentionnées à l'article L. 1251-1 du code du travail est ouvert aux administrations et établissements publics de l'Etat, aux centres de gestion, collectivités et établissements mentionnés à l'article L. 4 ainsi qu'aux établissements publics mentionnés à l'article L. 5 dans les conditions fixées par le chapitre Ier du titre V du livre II de la première partie du code du travail, dans les cas et selon les modalités prévus à la section 6 de ce chapitre ». Aux termes de l’article L. 6146-3 du code de la santé publique, dans sa version issue de l’article 70 de la loi du 28 février 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2025 : « Les établissements publics de santé peuvent avoir recours à des médecins, des odontologistes, des pharmaciens, des sages-femmes et des professionnels relevant du titre IV du livre II et du livre III de la quatrième partie du présent code (soit les préparateurs en pharmacie et en pharmacie hospitalière ainsi que les auxiliaires médicaux dont les infirmiers, les aides-soignants, les auxiliaires de puériculture, les ambulanciers, les assistants dentaires et les assistants de régulation médicale) dans les conditions prévues à l’article L. 334-3 du code général de la fonction publique. (…) / Lorsqu'il existe, pour l'une des catégories de professionnels mentionnée au premier alinéa du présent article, un écart significatif entre le coût d'une mise à disposition d'un personnel par une entreprise de travail temporaire et le coût de l'emploi d'un professionnel permanent, le montant des dépenses susceptibles d’être engagées par les établissements publics de santé au titre de ces prestations est plafonné, en tenant compte s’il y a lieu des spécificités territoriales. Les conditions d’application du présent alinéa sont fixées par voie réglementaire ». L’article L. 313-23-3 du code de l’action sociale et des familles, dans sa version issue du même article 70 de la loi du 28 février 2025, a prévu la même possibilité d’un plafonnement des dépenses susceptibles d’être engagées par les établissements relevant des dispositions dudit code, au titre des prestations d’intérim des médecins, infirmiers, aides-soignants, éducateurs spécialisés, assistants de service social, moniteurs-éducateurs et accompagnants éducatifs et sociaux. Aux termes de l’article R. 6146-26 du code de la santé publique, dans sa version issue du décret du 2 juillet 2025 relatif au plafond des dépenses engagées au titre d'une mission de travail temporaire par un établissement public de santé, un établissement ou service social et médico-social : « Le plafonnement des dépenses susceptibles d’être engagées par les établissements publics de santé au titre des prestations d’intérim des professionnels mentionnés au premier alinéa de l’article L. 6146-3 est mis en œuvre pour une catégorie de professionnels lorsque, en moyenne pour cette catégorie, le coût d’une mise à disposition d’un personnel par une entreprise de travail temporaire est estimé supérieur d’au moins 60 % au coût de l’emploi d’un professionnel permanent. Cette estimation se fonde sur une enquête menée par l’autorité administrative au moins tous les deux ans auprès des établissements publics sanitaires, sociaux et médico-sociaux ». L’article R. 313-30-8 du code de l’action sociale et des familles, dans sa rédaction issue du même décret, prévoit des dispositions similaires pour les professionnels relevant de l’article L. 313-23-3 du même code. Le syndicat professionnel Prism’Emploi et le syndicat national CFTC du travail temporaire, la société Arc intérim, la société Samsic médical et la société Cercle intérim demandent l’annulation de l’arrêté du 5 septembre 2025 fixant le montant du plafond des dépenses engagées par un établissement public de santé et par un établissement ou service social et médico-social au titre d’une mission de travail temporaire et le périmètre des qualifications concernées, pris pour l’application de ces dispositions. La société Arc intérim et la société Samsic médical demandent, en outre, l’annulation de l’instruction du 9 septembre 2025 de la ministre du travail, de la santé, de la solidarité et des familles relative au plafonnement des rémunérations des praticiens vacataires et des professionnels intérimaires médicaux, non médicaux et de maïeutique des établissements publics de santé.
3. L’article 1er de l’arrêté attaqué énumère la liste des professions auxquelles est appliqué un plafonnement des dépenses susceptibles d’être engagées par les établissements de santé et par les établissements ou services sociaux et médico-sociaux au titre de prestations d’intérim. Son article 2 fixe un montant plafond, hors taxe sur la valeur ajoutée, « pour une journée de vingt-quatre heures de travail effectif, à 2 681 € pour un médecin, odontologiste ou pharmacien » et « pour une heure de travail effectif à : - 54 € pour un infirmier diplômé d’Etat ; - 73 € pour un infirmier de bloc opératoire diplômé d’Etat ; - 73 € pour un infirmier anesthésiste diplômé d’Etat ; - 56 € pour un manipulateur en électroradiologie médicale ; - 56 € pour un préparateur en pharmacie hospitalière ; - 62 € pour un masseur kinésithérapeute ; - 78 € pour une sage-femme ». Par dérogation à ces dispositions, son article 2 bis fixe, pour les professionnels de santé exerçant en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon, les plafonds suivants : « - 3 752 € pour un médecin, odontologiste ou pharmacien pour une journée de vingt-quatre heures de travail effectif ; - 75 € pour un infirmier diplômé d'Etat pour une heure de travail effectif ; - 102 € pour un infirmier de bloc opératoire diplômé d'Etat pour une heure de travail effectif ; - 102 € pour un infirmier anesthésiste diplômé d'Etat pour une heure de travail effectif ; - 78 € pour un manipulateur en électroradiologie médicale pour une heure de travail effectif ; - 78 € pour un préparateur en pharmacie hospitalière pour une heure de travail effectif ; - 86 € pour un masseur kinésithérapeute pour une heure de travail effectif ; - 109 € pour une sage-femme pour une heure de travail effectif ».
Sur la légalité de l’arrêté attaqué :
En ce qui concerne la légalité externe :
4. En premier lieu, aux termes du dernier alinéa de l’article R. 6146-26 du code de la santé publique et de l’article R. 313-30-8 du code de l’action sociale et des familles, dans leur version issue du décret du 2 juillet 2025 : « La liste des catégories de professionnels pour lesquelles ce plafonnement est mis en œuvre est fixée par arrêté conjoint du ministre chargé de la santé, du ministre chargé des affaires sociales et du ministre chargé du budget ». L’arrêté attaqué a été signé par le ministre auprès de la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles, chargé de la santé et de l’accès aux soins, la ministre déléguée auprès de la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles, chargée de l’autonomie et du handicap et la ministre auprès du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargée des comptes publics. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence de ses auteurs, faute d’avoir été signé par les ministres désignés par le dernier alinéa de l’article R. 6146-26 du code de la santé publique et de l’article R. 313-30-8 du code de l’action sociale et des familles, ne peut qu’être écarté comme manquant en fait.
5. En deuxième lieu, la ministre chargée de la santé justifie que l’enquête prévue par l’article R. 6146-26 du code de la santé publique et l’article R. 313-30-8 du code de l’action sociale et des familles cités au point 2 a été menée du 31 janvier au 1er avril 2025 auprès des établissements concernés. Il ne ressort pas des pièces du dossier que cette enquête aurait été insuffisante pour établir le coût moyen de mise à disposition par une entreprise de travail temporaire des professionnels de santé visés par l’arrêté attaqué. Par suite, le moyen tiré de ce que cet arrêté serait entaché d’un vice de procédure, faute d’avoir été précédé de l’enquête prévue à l’article R. 6146-26 du code de la santé publique et à l’article R. 313-30-8 du code de l’action sociale et des familles, ne peut qu’être écarté.
6. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 410-2 du code de commerce : « (…) dans les secteurs ou les zones où la concurrence par les prix est limitée en raison soit de situations de monopoles ou de difficultés durables d’approvisionnement, soit de dispositions législatives ou réglementaires, un décret en Conseil d’Etat peut réglementer les prix après consultation de l’Autorité de la concurrence. (…) ». L’arrêté attaqué ayant été pris pour l’application de l’article L. 6146-3 du code de la santé publique et de l’article L. 313-23-3 du code de l’action sociale et des familles qui ont institué le principe d’un plafonnement des dépenses susceptibles d’être engagées par les établissements de santé et les établissements ou services sociaux et médico-sociaux au titre de prestations d’intérim, l’Autorité de la concurrence n’avait pas à être consultée en application de l’article L. 410-2 du code de commerce. Par suite, le moyen tiré du défaut de consultation de l’Autorité de la concurrence ne peut qu’être écarté comme inopérant.
7. En quatrième lieu, aucune disposition ni aucun principe n’imposant que l’arrêté attaqué, qui est un acte réglementaire, soit motivé, le moyen tiré de son défaut de motivation ne peut qu’être écarté comme inopérant.
En ce qui concerne la légalité interne :
S’agissant du principe d’un plafonnement des dépenses d’intérim :
8. En premier lieu, la société Cercle intérim ne peut utilement soutenir que l’arrêté qu’elle attaque serait dépourvu de base légale en raison de l’inconstitutionnalité des dispositions de l’article L. 6146-3 du code de la santé publique et de l’article L. 313-23-3 du code de l’action sociale et des familles, dans leur rédaction issue de l’article 70 de la loi du 28 février 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2025, le Conseil d’Etat statuant au contentieux n’ayant pas transmis au Conseil constitutionnel, aux termes de sa décision du 5 février 2026, la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par cette société contre les dispositions législatives contestées.
9. En deuxième lieu, le plafonnement des dépenses d’intérim des établissements publics de santé et des établissements ou services sociaux et médico-sociaux institué par les dispositions de l’article L. 6146-3 du code de la santé publique et de l’article L. 313-23-3 du code de l’action sociale et des familles, qui ne vise qu’à réguler les dépenses de ces établissements, n’ayant ni pour objet ni pour effet de restreindre la libre circulation des travailleurs, la liberté d’établissement et la libre prestation de services, et n’introduisant aucune discrimination entre, d’une part, les travailleurs nationaux et les travailleurs issus d’autres Etats membres de l’Union européenne ni, d’autre part, entre les entreprises d’intérim établies en France et les entreprises d’intérim établies dans d’autres Etats membres, la société Cercle intérim ne peut utilement exciper de l’inconventionnalité de ces dispositions législatives au regard des articles 45, 49 et 56 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
10. En troisième lieu, aux termes de l’article 4 de la directive 2008/104/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 relative au travail intérimaire : « 1. Les interdictions ou restrictions concernant le recours aux travailleurs intérimaires sont uniquement justifiées par des raisons d’intérêt général tenant, notamment, à la protection des travailleurs intérimaires, aux exigences de santé et de sécurité au travail ou à la nécessité d’assurer le bon fonctionnement du marché du travail, et d’empêcher les abus. (…) ». Il ressort des travaux parlementaires préalables à l’adoption de l’article 70 de la loi du 28 février 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2025 que le législateur a entendu remédier à la croissance non maîtrisée des dépenses publiques d’intérim pour les professionnels de santé et du secteur social et à la déstabilisation des services causée par le recours croissant de la part des établissements publics de santé et des établissements ou services sociaux et médico-sociaux à ces prestations, nuisant à l’organisation et à la qualité des soins. En poursuivant ainsi des objectifs tenant à la maîtrise des dépenses de santé, à la préservation de la qualité des soins et au bon fonctionnement du marché du travail, la restriction apportée par la loi au recours par les établissements publics de santé et les établissements ou services sociaux et médico-sociaux à des prestations d’intérim est justifiée par des raisons d’intérêt général au sens de l’article 4 de la directive 2008/104/CE. Le moyen tiré de la méconnaissance par l’article L. 6146-3 du code de la santé publique et l’article L. 313-23-3 du code de l’action sociale et des familles des dispositions de cet article 4 ne peut, par suite, qu’être écarté, sans que la société Samsic médical ne puisse utilement se prévaloir à cet égard de la circonstance que le plafonnement ainsi instauré serait impropre à garantir la réalisation des objectifs d’amélioration de la qualité des soins et d’attractivité de la fonction publique hospitalière.
11. En quatrième lieu, pour les mêmes motifs que ceux exposés au point 6, le moyen invoqué par la voie de l’exception de l’illégalité tenant à ce que le décret du 2 juillet 2025 aurait été adopté à l’issue d’une procédure irrégulière, faute de consultation de l’Autorité de la concurrence, doit, en tout état de cause, être écarté.
12. En cinquième lieu, la société Cercle intérim n’est pas fondée à soutenir, par la voie de l’exception, qu’en fixant le seuil de « [l’]écart significatif entre le coût d'une mise à disposition d'un personnel par une entreprise de travail temporaire et le coût de l'emploi d'un professionnel permanent », au sens des dispositions de l’article L. 6146-3 du code de la santé publique et de l’article L. 313-23-3 du code de l’action sociale et des familles, à un taux de 60 %, l’article R. 6146-26 du code de la santé publique et l’article R. 313-30-8 du code de l’action sociale et des familles auraient méconnu les principes constitutionnels de continuité du service public, d’égal accès au service public et de protection de la santé publique.
13. En sixième lieu, les requérants ne peuvent utilement soutenir, à l’appui de leurs conclusions dirigées contre l’arrêté du 5 septembre 2025, que celui-ci méconnaît la liberté d’entreprendre et la liberté contractuelle garanties par l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, porte une atteinte excessive au principe de libre concurrence, aux droits des établissements de santé à gérer leur budget et recruter temporairement selon leurs besoins, au libre choix par les professionnels de santé qu’il vise du mode d’exercice de leur activité professionnelle ainsi qu’aux principes de continuité de soins et de protection de la santé publique, dès lors que le principe du plafonnement des dépenses d’intérim susceptibles d’être engagées par les établissements publics de santé et les établissements ou services sociaux et médico-sociaux résulte des dispositions législatives de l’article L. 6146-3 du code de la santé publique et de l’article L. 313-23-3 du code de l’action sociale et des familles.
S’agissant des plafonds de dépenses fixés par l’arrêté attaqué :
14. D’une part, aux termes des articles R. 6146-28 du code de la santé publique et R. 313-30-10 du code de l’action sociale et des familles : « Les plafonds sont fixés par arrêté conjoint du ministre de la santé, du ministre chargé des affaires sociales et du ministre chargé du budget en tenant compte, pour chaque catégorie de professionnels, de la situation du recours à l’intérim telle qu’elle ressort notamment l’enquête mentionnée [respectivement à l’article R. 6146-26 et à l’article R. 313-30-8], de son impact sur les dépenses des établissements et de la nécessité de garantir un accès suffisant de ces établissements aux prestations d’intérim. / Ils peuvent tenir compte de spécificités territoriales au regard de ces critères ». Les articles R. 6146-27 et R. 313-30-9 précisent que : « Les plafonds horaires fixés par catégorie de professionnels (…) correspondent au montant total des dépenses engagées pour l'emploi d'un professionnel dans le cadre d'une mission de travail temporaire. Ces dépenses comprennent notamment la rémunération brute du professionnel, ses frais afférents et la rétribution de l'entreprise de travail temporaire ».
15. D’autre part, aux termes de l’article L. 1251-43 du code du travail, « Le contrat de mise à disposition établi pour chaque salarié comporte : (…) 6° Le montant de la rémunération avec ses différentes composantes, y compris, s’il en existe, les primes et accessoires de salaire que percevrait dans l’entreprise utilisatrice, après période d’essai, un salarié de qualification professionnelle équivalente occupant le même poste de travail ».
16. Il ressort des pièces du dossier, et en particulier des explications données par la ministre chargée de la santé, que les plafonds définis par l’arrêté attaqué ont été déterminés, pour les médecins, les odontologistes et les pharmaciens, par référence, sur la base d’une journée de 24 heures de travail effectif, à la somme de l’indemnisation brute de deux périodes de « temps de travail additionnel » de jour, au sens de l'article R. 6152-27 du code de la santé publique, augmentée d’une indemnité de sujétion, et pour les autres professionnels de santé, par référence au taux horaire de la rémunération brute d’un agent contractuel de même catégorie correspondant à la somme du traitement indiciaire afférent à l’indice de milieu de carrière ainsi que de l’ensemble des primes et indemnités dont il bénéficie, y compris les majorations spécifiques liées au travail de nuit, les dimanches et les jours fériés, majoré de l’indemnité compensatrice de congés payés prévue par l’article L. 1251-19 du code du travail et de l’indemnité de fin de mission prévue à l’article L. 1251-32 du code du travail. Dans les deux cas, au montant ainsi défini, a été appliqué un coefficient multiplicateur, destiné notamment à prendre en compte les frais professionnels de l’intérimaire (hébergement, transport…) et la marge de l’entreprise de travail temporaire, le coefficient multiplicateur ayant lui-même été déterminé entre 1,7 et 1,9 afin « d’aboutir à un plafond par qualification qui soit légèrement inférieur au coût médian horaire d’un professionnel en intérim », le choix du coefficient le plus élevé ayant été réservé aux catégories de professionnels pour lesquelles « le recours en intérim est accru, par rapport à leur proportion dans les effectifs hospitaliers ».
17. En premier lieu, les articles L. 6146-3 du code de la santé publique et L. 313-23-3 du code de l’action sociale et des familles comme les articles R. 6146-28 et R. 313-30-8 pris pour leur application ne prévoient qu’une simple faculté permettant, s’il y a lieu, que les plafonds des dépenses au titre des prestations d’intérim soient fixés en tenant compte des « spécificités territoriales », hormis pour les professionnels en fonction en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon pour lesquels l’article R. 6146-28 du code de la santé publique et l’article R. 313-30-8 du code de l’action sociale et des familles prévoient que les plafonds sont « augmentés pour tenir compte de l'existence de majorations spécifiques au bénéfice des personnels permanents ». S’il est constant que le recours par les établissements publics de santé et les établissements ou services sociaux et médico-sociaux aux prestations d’intérim est variable selon la démographie médicale de la région concernée et ses besoins en personnels médicaux, l’arrêté attaqué n’est pas entaché d’une erreur de droit et ne peut être regardé, au regard des éléments avancés par les requérants, comme entaché d’une erreur manifeste d’appréciation pour n’avoir pas fixé une modulation territoriale des plafonds, autre que celle prévue pour les territoires ultramarins.
18. En deuxième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier, contrairement à ce que soutient la société Arc intérim, que la simple circonstance que le plafond soit fixé par référence à une journée de 24 heures de travail effectif pour les médecins, les odontologistes et les pharmaciens, serait de nature à entacher l’arrêté attaqué d’illégalité en ce qu’il ne permettrait pas de s'assurer que les plafonds horaires correspondent au montant total des dépenses comprenant notamment la rémunération brute du professionnel, ses frais afférents et la rétribution de l'entreprise de travail temporaire.
19. En troisième lieu, les dispositions du 6° de l’article L. 1251-43 du code du travail n’imposent pas aux entreprises de travail temporaire, pour respecter le principe d’équivalence de rémunération avec « après période d’essai, un salarié de qualification professionnelle équivalente occupant le même poste de travail », de tenir compte de l’ancienneté des personnels qu’elles emploient. Par suite, les requérants ne peuvent utilement soutenir qu’en définissant, pour les professionnels de santé autres que les médecins, les odontologistes et les pharmaciens, le taux horaire de la rémunération brute d’un agent contractuel de même catégorie par référence au traitement indiciaire afférent à l’indice de milieu de carrière, les plafonds ainsi déterminés seraient susceptibles de les conduire à méconnaître le principe fixé par ces dispositions, si elles emploient des personnels dont la durée de carrière est supérieure à l’ancienneté correspondant à l’indice de milieu de carrière.
20. En quatrième lieu, si les requérants soutiennent que les plafonds définis par l’arrêté attaqué n’ont pas tenu compte des cotisations sociales que les entreprises de travail temporaire acquittent au titre des professionnels qu’elles emploient, il résulte des explications fournies par la ministre que les coefficients multiplicateurs appliqués au montant des rémunérations brutes de référence, qui ont été calculés en fonction du coût médian horaire d’un professionnel en intérim tel qu’il résultait de l’enquête diligentée par l’administration, et ont été fixés entre 1,7 et 1,9, sont ainsi propres à intégrer les cotisations sociales versées par les employeurs.
21. En cinquième lieu, en revanche, en ce qu’ils intègrent dans le calcul du plafond applicable aux professionnels de santé autres que les médecins, les odontologistes et les pharmaciens, des primes destinées à compenser des sujétions effectives telles que le travail de nuit ou durant des jours fériés, calculées sur la base d’une évaluation forfaitaire moyenne, les plafonds ainsi définis n’apparaissent pas propres à tenir compte de la rémunération qui doit être effectivement servie par l’entreprise de travail temporaire au professionnel qu’elle emploie, en fonction des sujétions que celui-ci supporte effectivement, alors que les requérants soutiennent par des exemples concrets, sans être sérieusement contestés que, dans les cas où les intérimaires doivent être indemnisés de ces sujétions spécifiques, les plafonds ainsi fixés ne leur permettent pas de rémunérer les professionnels qu’elles emploient au montant correspondant au niveau de rémunération d’un agent contractuel de qualification professionnelle équivalente occupant le même poste de travail, ainsi que l’exigent les dispositions précitées du 6° de l’article L. 1251-43 du code du travail. Ce faisant, les ministres signataires de l’arrêté attaqué, à qui il appartenait, en application des dispositions citées au point 14, de tenir compte de la nécessité de garantir un accès suffisant des établissements publics concernés aux prestations d’intérim, ont commis une erreur de droit dans la détermination des plafonds litigieux. De même, s’il était loisible à l’arrêté attaqué de plafonner les frais professionnels, et notamment les frais de déplacement, susceptibles d’être pris en charge, l’intégration de ces frais dans le calcul du coefficient multiplicateur appliqué à l’ensemble des professionnels, sur la base d’une évaluation forfaitaire moyenne, sans rapport avec les frais effectivement supportés par le professionnel employé, est également entaché d’une erreur de droit.
22. En sixième lieu, en ne prévoyant pas un plafond propre aux infirmiers exerçant en bloc opératoire (IBO), non titulaires du diplôme d’Etat d’infirmier de bloc opératoire, qui, en vertu du décret du 23 octobre 2024 relatif aux conditions de réalisation en bloc opératoire des actes et activités mentionnés à l'article R. 4311-11-1 du code de la santé publique par les infirmiers diplômés d'Etat, se sont vus reconnaître la possibilité d’accomplir les actes réservés aux infirmiers de bloc opératoire « sous réserve d'être titulaire d'une autorisation à cet effet délivrée par le préfet de région de son lieu d'exercice », laquelle, dans certains cas, peut être délivrée « à titre définitif », et en soumettant ces personnels au plafond instauré pour l’ensemble des infirmiers diplômés d’Etat (IDE), en dépit de leur qualification particulière et, ainsi que les requérants le soutiennent sans être sérieusement contestés, de la rémunération à laquelle peuvent, en conséquence, prétendre les agents contractuels qui bénéficient de cette reconnaissance, l’arrêté attaqué est également entaché d’une erreur manifeste d'appréciation.
23. Enfin, le détournement de procédure allégué par la société Samsic médical n’est pas établi.
24. Il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont fondés à demander l’annulation de l’arrêté du 5 septembre 2025 qu’en tant, d’une part, que les montants plafonds qu’il détermine intègrent, par une évaluation forfaitaire moyenne, les indemnités servies en compensation de sujétions effectives et des remboursements de frais, et, d’autre part, qu’il ne fixe pas de montant plafond spécifique pour les infirmiers exerçant en bloc opératoire (IBO). Il est enjoint au ministre chargé de la santé, au ministre chargé des affaires sociales et au ministre chargé du budget de modifier, dans un délai de six mois, l’arrêté du 5 septembre 2025 fixant le montant du plafond des dépenses engagées par un établissement public de santé et par un établissement ou service social et médico-social au titre d’une mission de travail temporaire et le périmètre des qualifications concernées, conformément à ce qui a été dit aux points 21 et 22 de la présente décision.
S’agissant de l’entrée en vigueur de l’arrêté attaqué :
25. Aux termes de l’article L. 221-5 du code des relations entre le public et l’administration : « L'autorité administrative investie du pouvoir réglementaire est tenue, dans la limite de ses compétences, d'édicter des mesures transitoires dans les conditions prévues à l'article L. 221-6 lorsque l'application immédiate d'une nouvelle réglementation est impossible ou qu'elle entraîne, au regard de l'objet et des effets de ses dispositions, une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause. Elle peut également y avoir recours, sous les mêmes réserves et dans les mêmes conditions, afin d'accompagner un changement de réglementation. » L’article L. 221-6 de ce code précise que : « Les mesures transitoires mentionnées à l'article L. 221-5 peuvent consister à : / 1° Prévoir une date d'entrée en vigueur différée des règles édictées ; / 2° Préciser, pour les situations en cours, les conditions d'application de la nouvelle réglementation ; / 3° Enoncer des règles particulières pour régir la transition entre l'ancienne et la nouvelle réglementation ».
26. Il incombe ainsi à l’autorité investie du pouvoir réglementaire d’édicter, pour des motifs de sécurité juridique, les mesures transitoires qu’implique, s’il y a lieu, une réglementation nouvelle. Il en va ainsi en particulier lorsque l’application immédiate de celle-ci entraîne, au regard de l’objet et des effets de ses dispositions, une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause. Il en va de même, et alors même que la réglementation nouvelle aurait été initialement assortie des mesures transitoires qui apparaissaient nécessaires à la date de son édiction, lorsque sa mise en œuvre fait apparaître qu’elle porte, au regard de l’objet et des effets de ses dispositions, et en dépit le cas échéant de ces mesures transitoires l’accompagnant, une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause. Il incombe alors au pouvoir réglementaire d’édicter les mesures transitoires devenues nécessaires, le cas échéant en modifiant ou en complétant les mesures transitoires qu’il avait initialement prises ou en en prenant de nouvelles.
27. Le III de l’article 70 de la loi du 28 février 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2025 a prévu que le plafonnement du montant des dépenses susceptibles d’être engagées par les établissements publics de santé et les établissements ou services sociaux et médico-sociaux au titre des prestations d’intérim « s’applique aux contrats conclus à compter du 1er juillet 2025 ». Pris pour son application, le décret du 2 juillet 2025 a, en outre, prévu à son article 4, « s'agissant des contrats conclus entre [le 1er juillet] et le 1er octobre 2025 », d’une part, que « les plafonds fixés en application du présent décret ne s’appliquent pas aux contrats conclus dans le cadre de marchés dans lesquels les prix des prestations d’intérim ont été fixés avant le 1er juillet 2025 », d’autre part, que « les arrêtés prévus à l'article R. 6146-27 du code de la santé publique et à l'article R. 313-30-10 du code de l'action sociale et des familles dans leur rédaction issue du présent décret peuvent prévoir des plafonds majorés ». L’arrêté attaqué en date du 5 septembre 2025 a ainsi prévu, à son article 3 : « Les montants indiqués aux articles 2 et 2 bis du présent arrêté sont majorés de 50 % sur la période du 1er juillet au 30 septembre 2025 ». Cet arrêté est entré en vigueur au lendemain de sa publication au Journal officiel le 9 septembre 2025. Au titre des mesures transitoires. L’entrée en vigueur du dispositif de plafonnement étant ainsi conditionnée à l’entrée en vigueur de l’arrêté, il convient d’apprécier le respect du principe de sécurité juridique en prenant en compte l’ensemble des dispositions du décret et de l’arrêté.
28. D’une part, l’arrêté attaqué a fixé des montants plafonds applicables à des contrats conclus depuis le 1er juillet 2025, soit antérieurement à son entrée en vigueur. Il a, par suite, une portée rétroactive illégale, les dispositions du III de l’article 70 de la loi du 28 février 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2025 qui avaient précisément pour objet de différer l’application immédiate du plafonnement du montant des dépenses susceptibles d’être engagées par les établissements publics de santé des établissements ou services sociaux et médico-sociaux au titre des prestations d’intérim et dont l’entrée en vigueur était, en tout état de cause, subordonnée à l’entrée en vigueur des dispositions réglementaires prises pour l’application des articles L. 6146-3 du code de la santé publique et L. 313-23-3 du code de l’action sociale et des familles, ne pouvant être regardées comme ayant entendu prévoir une telle rétroactivité.
29. D’autre part, aux termes du décret du 2 juillet 2025, le pouvoir réglementaire a entendu ménager un délai de trois mois pour permettre aux établissements publics de santé et aux établissements ou services sociaux et médico-sociaux ainsi qu’aux entreprises de travail temporaire, d’une part, d’adapter les marchés en cours pour lesquels des prix de prestations d’intérim étaient fixés et, d’autre part, de diminuer progressivement le coût de ces prestations. Toutefois, la publication tardive de l’arrêté fixant le montant des plafonds des dépenses d’intérim a réduit à vingt-et-un jours ce délai, alors qu’en l’absence de fixation de la liste des catégories de professionnels concernés et du montant des plafonds, les établissements comme les entreprises de travail temporaire étaient dans l’impossibilité de prendre les mesures d’adaptation nécessaires à l’entrée en vigueur de ce dispositif de plafonnement, tant pour renégocier les marchés en cours que pour adapter leurs systèmes d’information et de facturation. Ainsi, en ne différant pas effectivement de trois mois son entrée en vigueur, l’arrêté attaqué a porté une atteinte excessive aux intérêts privés en cause.
30. Il résulte de ce qui précède que le syndicat professionnel Prism’Emploi et autre et la société Samsic médical sont également fondés, et sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens qu’ils invoquent quant à l’illégalité de l’entrée en vigueur de l’arrêté attaqué, à demander l’annulation de l’arrêté du 5 septembre 2025 en tant, d’une part, qu’il s’applique aux contrats conclus antérieurement au 9 décembre 2025 dans le cadre de marchés dans lesquels les prix des prestations d’intérim ont été fixés avant son entrée en vigueur et en tant, d’autre part, que les plafonds majorés fixés à l’article 3 ne s’appliquent pas sur la période du 1er octobre au 9 décembre 2025.
Sur la légalité de l’instruction n° DGOS/RH4/RH5/2025/110 du 9 septembre 2025 :
31. La société Arc intérim et la société Samsic médical se bornent à demander l’annulation de l’instruction du 9 septembre 2025 par voie de conséquence de l’annulation de l’arrêté du 5 septembre 2025, sans faire valoir aucun moyen spécifique à son encontre. Cette instruction explicite à l’attention des directeurs généraux des agences régionales de santé « le cadre juridique relatif au plafonnement des rémunérations des praticiens vacataires et des professionnels intérimaires pour les établissements publics de santé et (…) les contrôles du comptable public qui y sont attachés ainsi que les actions à mener par le directeur général de l’ARS en cas de conclusion d’un acte irrégulier ». Aucune de ses mentions n’est en lien avec les dispositions de l’arrêté du 5 septembre 2025 faisant l’objet d’une annulation par la présente décision. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à en demander l’annulation par voie de conséquence de cette annulation partielle.
32. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat la somme de 500 euros à verser respectivement au syndicat professionnel Prism’Emploi et autre, à la société Arc intérim, à la société Samsic médical et à la société Cercle intérim, au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er : L’arrêté du 5 septembre 2025 fixant le montant du plafond des dépenses engagées par un établissement public de santé et par un établissement ou service social et médico-social au titre d’une mission de travail temporaire et le périmètre des qualifications concernées est annulé en tant que :
- les montants plafonds qu’il détermine intègrent sur la base d’une évaluation forfaitaire moyenne des indemnités servies en compensation de sujétions effectives et des remboursements de frais ;
- un montant plafond spécifique pour les infirmiers exerçant en bloc opératoire (IBO) n’est pas fixé ;
- il s’applique aux contrats conclus antérieurement au 9 décembre 2025 dans le cadre de marchés dans lesquels les prix des prestations d’intérim ont été fixés avant son entrée en vigueur ;
- les plafonds majorés fixés à l’article 3 ne s’appliquent pas sur la période du 1er octobre au 9 décembre 2025.
Article 2 : Il est enjoint au ministre chargé de la santé, au ministre chargé des affaires sociales et au ministre chargé du budget de modifier, dans un délai de six mois, l’arrêté du 5 septembre 2025 fixant le montant du plafond des dépenses engagées par un établissement public de santé et par un établissement ou service social et médico-social au titre d’une mission de travail temporaire et le périmètre des qualifications concernées, conformément à la présente décision.
Article 3 : L’Etat versera au syndicat professionnel Prism’Emploi et autre, à la société Arc intérim, à la société Samsic médical et à la société Cercle intérim une somme de 500 euros chacun, au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions des requêtes est rejeté.
Article 5 : La présente décision sera notifiée au syndicat professionnel Prism’Emploi, premier requérant dénommé, à la société Arc intérim, à la société Samsic médical, à la société Cercle intérim et à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées.
Copie en sera adressée au ministre du travail et des solidarités et au ministre de l’action et des comptes publics.
Délibéré à l'issue de la séance du 24 juin 2026 où siégeaient : M. Christophe Chantepy, président de la section du contentieux, présidant ; Mme Isabelle de Silva, présidente de chambre ; M. Jean-Philippe Mochon, président de chambre ; Mme Laurence Helmlinger, M. Stéphane Hoynck, M. Christophe Pourreau, et M. Jean-Luc Matt, conseillers d'Etat ; Mme Ségolène Cavaliere, maîtresse des requêtes et Mme Hortense Naudascher, maîtresse des requêtes-rapporteure.
Rendu le 15 juillet 2026.
Le président :
Signé : M. Christophe Chantepy
La rapporteure :
Signé : Mme Hortense Naudascher
Le secrétaire :
Signé : M. Bernard Longieras
La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :