Conseil d'État
N° 510621
ECLI:FR:CECHR:2026:510621.20260722
Inédit au recueil Lebon
9ème et 10ème chambres réunies
M. Pierre Collin, président
M. Louis d'Humières, rapporteur
Mme Céline Guibé, rapporteure publique
UGGC AVOCATS, avocats
Lecture du mercredi 22 juillet 2026
Vu les procédures suivantes :
I. - Sous le numéro 510621, par une requête et quatre nouveaux mémoires, enregistrés le 10 décembre 2025 et les 22 janvier, 7 mai, 1er et 12 juin 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, les sociétés Fidepe, Chapus Produits Pétroliers, Pétrole Ocedis, Servifioul, Omi Négoges, 3A Energies, Granjon Combustibles, Mag Distribution et Districarb demandent au Conseil d'Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir les II et III de l’article 1er du décret du 30 octobre 2025 relatif à la sixième période du dispositif des certificats d'économies d’énergie en tant qu’ils modifient les 1° et 2° de l’article R. 221-3 du code de l’énergie pour fixer à 500 m3 par an les seuils au-delà desquels les personnes mettant à la consommation du fioul domestique ou des carburants autres que le gaz de pétrole liquéfié sont soumises à des obligations d’économies d’énergie pour les années 2026 à 3030 et en tant qu’ils modifient les 1° et 2° du IV de l’article R. 221-4 du même code pour déterminer les modalités de calcul des obligations d’économies d’énergie applicables aux personnes mettant à la consommation du fioul domestique et des carburants autres que le gaz de pétrole liquéfié sur cette période ;
2°) à titre subsidiaire, d’annuler intégralement ce décret ;
3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elles soutiennent que le décret attaqué :
- a été pris en méconnaissance des règles qui gouvernent l’examen par le Conseil d’Etat des projets de décret ;
- a été pris en méconnaissance des règles de consultation prévues à l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement ;
- est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation en ce qu’il modifie les 1° et 2° de l’article R. 221-3 du code de l’énergie pour fixer à 500 m3 par an pour les années 2026 à 2030 les seuils au-delà desquels les personnes mettant à la consommation du fioul domestique ou des carburants autres que le gaz de pétrole liquéfié sont soumises à des obligations d’économies d’énergie ;
- porte une atteinte excessive au principe de la liberté du commerce et de l’industrie et à la liberté d’entreprendre, d’une part, en ce qu’il prévoit cette baisse de seuil et, d’autre part, en ce qu’il modifie les b des 1° et 2° du IV de l’article R. 221-4 du code de l’énergie afin d’accroître le volume des obligations d’économies d’énergie par m3 auxquelles sont soumises les personnes assujetties ;
- méconnaît le principe d’égalité en ce qu’il traite différemment les fournisseurs d’énergies indépendants et ceux appartenant à un groupe ;
- méconnaît l’objectif d’intelligibilité du droit s’agissant des dispositions des b des 1° et 2° du IV de l’article R. 221-4 du code de l’énergie.
Par un mémoire en défense, enregistré le 11 mai 2026, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés par les requérantes ne sont pas fondés.
Par une intervention, enregistrée le 5 juin 2026, l’union des importateurs indépendants pétroliers demande que le Conseil d’Etat rejette la requête. Elle soutient que les moyens soulevés par les requérantes ne sont pas fondés.
II. - Sous le numéro 511168, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et deux nouveaux mémoires, enregistrés le 30 décembre 2025 et les 25 mars, 12 et 22 juin 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, les sociétés Fioul 83, ESLC Services et Willy et la fédération française des entrepositaires agréés demandent au Conseil d'Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir le décret du 30 octobre 2025 relatif à la sixième période du dispositif des certificats d’économies d’énergie ;
2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elles soutiennent que le décret attaqué :
a été pris en méconnaissance des règles qui gouvernent l’examen par le Conseil d’Etat des projets de décret ;
a été pris en méconnaissance des règles de consultation prévues à l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement ;
est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation en ce qu’il modifie le 2° de l’article R. 221-3 du code de l’énergie pour fixer à 500 m3 par an pour les années 2026 à 2030 le seuil au-delà duquel les personnes mettant à la consommation du carburant hors gaz de pétrole liquéfié sont soumises à des obligations d’économies d’énergie ;
méconnaît le principe d’égalité devant les charges publiques en ce qu’il soumet à des obligations d’économies d’énergie des acteurs qui n’ont pas les moyens administratifs et financiers de s’en acquitter ;
méconnaît le principe d’égalité devant la loi en ce qu’il traite différemment les carburants autres que le gaz de pétrole liquéfié, le fioul domestique et le gaz de pétrole liquéfié ;
méconnaît le principe d’égalité devant la loi en ce qu’il traite différemment une personne selon qu’elle contrôle ou non une ou plusieurs personnes soumises aux obligations d’économies d’énergie ;
méconnaît l’objectif d’intelligibilité du droit s’agissant des dispositions des b des 1° et 2° du IV de l’article R. 221-4 du code de l’énergie.
Par un mémoire en défense, enregistré le 15 juin 2026, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés par les requérantes ne sont pas fondés.
Par une intervention, enregistrée le 23 juin 2026, l’union des importateurs indépendants pétroliers demande que le Conseil d’Etat rejette la requête. Elle soutient que les moyens soulevés par les requérantes ne sont pas fondés.
III. - Sous le numéro 511220, par une requête et un nouveau mémoire, enregistrés le 31 décembre 2025 et le 23 juin 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le syndicat FF3C, entreprises d’énergies du territoire, demande au Conseil d'Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir le décret du 30 octobre 2025 relatif à la sixième période du dispositif des certificats d’économies d’énergie ;
2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 7 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que le décret attaqué :
a été pris en méconnaissance des règles de consultation prévues à l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement ainsi que des règles de consultation du Conseil supérieur de l’énergie et du Conseil national d’évaluation des normes ;
est entaché d’illégalité en ce qu’il fixe, pour la sixième période, un volume d’obligations d’économies d’énergie décorrélé des gisements d’économies mobilisables ;
est entaché d’illégalité en ce qu’il n’encadre pas suffisamment le volume des certificats d’économies d’énergie délivrés au titre des bonifications et des programmes ;
a été pris en méconnaissance des stipulations de l’article 108, paragraphe 3 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, en l’absence de notification à la Commission européenne ;
est entaché d’une erreur de droit en ce qu’il fixe des obligations d’économies d’énergie réparties de manière inéquitable entre les obligés.
Par un mémoire en défense, enregistré le 15 juin 2026, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.
Par une ordonnance du 16 juin 2026, la clôture de l’instruction a été fixée au 23 juin 2026.
Un mémoire a été présenté par le syndicat FF3C, entreprises d’énergies du territoire, le 29 juin 2026, postérieurement à la clôture de l’instruction.
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ;
- la directive 2023/1791 du Parlement européen et du Conseil du 13 septembre 2023 ;
- la loi n° 2025-594 du 30 juin 2025 ;
- le code de l’énergie ;
- le code de l’environnement ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Louis d’Humières, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de Mme Céline Guibé, rapporteure publique ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Gatineau, Fattaccini, Rebeyrol, avocat de la société Fidepe et autres et à la SAS Boulloche, Colin, Stoclet et associés avocat de la société Fioul 83 et autres ;
Considérant ce qui suit :
Les requêtes n° 510621, n° 511168 et n° 511220 concernent un même décret et présentent à juger les mêmes questions. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision.
Les articles L. 221-1 à L. 222-9 du code de l’énergie instituent un dispositif soumettant les fournisseurs d’énergie dont les ventes excèdent un certain seuil à des obligations d’économies d’énergie, dont ils s’acquittent par la détention, à la fin de chaque période de référence, de certificats d’économies d’énergie. Ces obligations d’économies d’énergie sont fixées par décret en fonction du type d’énergie considéré, des catégories de clients du fournisseur et du volume de son activité. Les fournisseurs d’énergie peuvent réunir les certificats soit en réalisant eux-mêmes des économies d’énergie, soit en obtenant de leurs clients qu’ils en réalisent, soit en les acquérant auprès d’un autre fournisseur d’énergie ou d’une personne morale qui, en application de l’article L. 221-7 du code de l’énergie, est susceptible d’obtenir des certificats en contrepartie de mesures d’économies d’énergie réalisées volontairement.
En application des dispositions du code de l’énergie mentionnées au point 2, le décret du 30 octobre 2025 relatif à la sixième période du dispositif des certificats d’économies d’énergie fixe notamment, pour les années 2026 à 2030, les seuils de vente ou de mise à la consommation au-delà desquels les fournisseurs d’énergie sont soumis à des obligations d’économies d’énergie ainsi que le niveau de ces obligations en fonction du type d’énergie considéré.
Sous le numéro 510621, la société Fidepe et autres demandent l’annulation des II et III de l’article 1er du décret du 30 octobre 2025 en tant qu’ils modifient les 1° et 2° de l’article R. 221-3 du code de l’énergie pour fixer à 500 m3 par an les seuils au-delà desquels les fournisseurs mettant à la consommation du fioul domestique ou des carburants autres que le gaz de pétrole liquéfié sont soumis à des obligations d’économies d’énergie pour la sixième période et en tant qu’ils modifient les 1° et 2° du IV de l’article R. 221-4 du même code pour déterminer les modalités de calcul des obligations d’économies d’énergie applicables à ces mêmes fournisseurs. Sous le même numéro, la société Fidepe et autres à titre subsidiaire, sous le numéro 511168, la société Fioul 83 et autres et sous le numéro 511220, le syndicat FF3C, entreprises d’énergies des territoires demandent l’annulation totale de ce même décret.
Sur l’intervention :
L’union des importateurs indépendants pétroliers justifie, eu égard à la nature et à l’objet du litige, d’un intérêt suffisant au maintien du décret attaqué. Ainsi, son intervention en défense sous les numéros 510621 et 511168 est recevable.
Sur la légalité externe du décret attaqué :
En ce qui concerne les règles qui gouvernent l’examen du texte par le Conseil d’Etat :
Il ressort de la copie de la minute du projet de décret relatif à la sixième période des certificats d’économies d’énergie de la section des travaux publics du Conseil d’Etat, telle qu’elle a été versée aux dossiers par le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique sous les numéros 51168 et 511220, que le décret attaqué ne contient pas de dispositions qui différeraient du texte adopté par la section des travaux publics. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des règles qui gouvernent l’examen par le Conseil d’Etat des projets de décret doit être écarté.
En ce qui concerne la consultation du public :
Aux termes de l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement : « I.- Le présent article définit les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public, prévu à l'article 7 de la Charte de l'environnement, est applicable aux décisions, autres que les décisions individuelles, des autorités publiques ayant une incidence sur l'environnement lorsque celles-ci ne sont pas soumises, par les dispositions législatives qui leur sont applicables, à une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration. / (…) / II.-Sous réserve des dispositions de l'article L. 123-19-6, le projet d'une décision mentionnée au I, accompagné d'une note de présentation précisant notamment le contexte et les objectifs de ce projet, est mis à disposition du public par voie électronique (…). / (…) / Dans le cas où la consultation d'un organisme consultatif comportant des représentants des catégories de personnes concernées par la décision en cause est obligatoire et lorsque celle-ci intervient après la consultation du public, la synthèse des observations et propositions du public lui est transmise préalablement à son avis (…) ».
En premier lieu, la seule circonstance que la note de présentation qui accompagnait le projet de décret relatif à la sixième période des certificats d’économies d’énergie soumis à consultation du public se bornait à présenter les principales mesures envisagées sans exposer de manière détaillée le contexte et les objectifs poursuivis n’est pas de nature, en l’espèce, s’agissant d’un dispositif créé en 2005 et périodiquement soumis à consultation depuis lors, à avoir privé le public de la possibilité de formuler utilement des observations.
En second lieu, les dispositions de l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement n’imposent de procéder à une nouvelle publication pour recueillir des observations du public sur les modifications qui sont ultérieurement apportées au projet de décision, au cours de son élaboration, que lorsque celles-ci ont pour effet de dénaturer le projet sur lequel ont été initialement recueillies les observations du public.
Il ressort des pièces des dossiers que l’introduction, au IV de l’article R. 221-4 du code de l’énergie, postérieurement à la consultation du public, d’une disposition nouvelle concernant le mode de calcul des obligations d’économies d’énergie pesant sur les obligés appartenant à un groupe de sociétés n’a pas dénaturé le projet de décret sur lequel ont été initialement recueillies les observations du public et, par suite, ne justifiait pas l’organisation d’une seconde consultation.
Il résulte de ce qui précède que les moyens tirés de la méconnaissance des règles relatives à la consultation du public résultant des dispositions de l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement doivent être écartés.
En ce qui concerne la consultation du Conseil supérieur de l’énergie :
Aux termes de l’article D. 142-21 du code de l’énergie : « Sans préjudice des dispositions de l'article R. 134-1, le Conseil supérieur de l'énergie est consulté sur : / (…) / 2° Les décrets et arrêtés de nature réglementaire mentionnés aux articles L. 221-1 à L. 221-9 ». Aux termes de l’article D. 142-27 du même code : « Une convocation écrite est envoyée aux membres du Conseil supérieur de l'énergie quatorze jours francs avant la date de la réunion. Le délai est réduit à six jours francs en cas d'urgence. / La convocation indique l'ordre du jour arrêté par le président sur proposition du secrétaire général. Elle est accompagnée des documents nécessaires à l'examen des affaires inscrites. »
En premier lieu, il ressort des pièces des dossiers qu’après avoir été destinataires, le 9 juillet 2025, d’une convocation en vue d’une séance le 24 juillet, accompagnée du projet de décret relatif à la sixième période des certificats d’économies d’énergie ainsi que d’un rapport de présentation et d’une note d’explicitation des calculs ayant conduit à la définition des coefficients d’obligations prévus pour le calcul des obligations d’économies d’énergie, les membres du Conseil supérieur de l’énergie ont reçu, le 17 juillet 2025, une saisine rectificative concernant ces coefficients et ont été informés du report au 22 juillet 2025 de la date limite de dépôt d’éventuels amendements portant sur ces modifications. Eu égard au caractère circonscrit de celles-ci, la circonstance que les membres du Conseil n’aient bénéficié que d’un délai de cinq jours pour déposer d’éventuels amendements sur les nouveaux coefficients retenus n’a pas été de nature à vicier la procédure de consultation.
En second lieu, il ne ressort pas des pièces des dossiers que le Conseil supérieur de l’énergie, qui, comme cela a été dit au point précédent, a notamment disposé d’un rapport de présentation du projet de décret et d’une note de présentation des calculs sous-jacents, n’aurait pas disposé des documents nécessaires à l’examen de ce texte, s’agissant au demeurant d’un dispositif périodiquement soumis à consultation du Conseil depuis 2006.
Il résulte de ce qui précède que les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions de l’article D. 142-27 du code de l’énergie ne peuvent qu’être écartés.
En ce qui concerne la consultation du Conseil national d’évaluation des normes :
Aux termes du I de l’article L. 1212-1 du code général des collectivités territoriales : « Le Conseil national d'évaluation des normes est consulté par le Gouvernement sur l'impact technique et financier, pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics, des projets de textes réglementaires créant ou modifiant des normes qui leur sont applicables. (…) ».
En premier lieu, il ressort des pièces des dossiers que si le Gouvernement n’a pas transmis, en méconnaissance des dispositions de l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement citées au point 7, la synthèse des observations et propositions du public au Conseil national d’évaluation des normes, saisi pour avis sur le projet de décret relatif à la sixième période des certificats d’économies d’énergie, avant sa séance du 11 septembre 2025, cette circonstance n’a pas été de nature à exercer une influence sur le sens de l’avis rendu par le conseil et par suite sur celui de la décision contestée, en l’absence d’observation ou de proposition du public recensée dans cette synthèse concernant spécifiquement les collectivités territoriales et leurs établissements publics, la transmission de cette synthèse ne constituant par ailleurs pas une garantie.
En second lieu, il ressort des pièces des dossiers que le Conseil national d’évaluation des normes a, contrairement à ce qui est soutenu, été destinataire le 29 juillet 2025 d’une saisine rectificative du projet de décret qui intégrait les évolutions intervenues depuis la saisine initiale, le 11 juillet 2025, en ajustant, notamment, certains seuils d’assujettissement et coefficients d'obligations.
Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance des règles de consultation du Conseil national d’évaluation des normes ne peuvent qu’être écartés.
Sur la légalité interne du décret attaqué :
D’une part, l’article 4 de la directive du Parlement européen et du Conseil du 13 septembre 2023 relative à l’efficacité énergétique et modifiant le règlement (UE) 2023/955 fixe un objectif de réduction de la consommation d'énergie des Etats membres « d'au moins 11,7 % d'ici à 2030 par rapport aux projections du scénario de référence de l’Union de 2020 ». L’article 8 de cette directive prévoit par ailleurs la mise en œuvre de nouvelles économies annuelles qui augmentent progressivement pour atteindre 1,9 % de la consommation d’énergie finale annuelle sur la période allant du 1er janvier 2028 au 31 décembre 2030. D’autre part, aux termes de l’article L. 100-4 du code de l’énergie : « I.- Pour répondre à l'urgence écologique et climatique, la politique énergétique nationale a pour objectifs : / (…) / 2° De réduire la consommation énergétique finale de 50 % en 2050 par rapport à la référence 2012, en visant les objectifs intermédiaires d'environ 7 % en 2023 et de 20 % en 2030 ».
En ce qui concerne les seuils d’assujettissement :
D’une part, en renvoyant à un décret la fixation des seuils de ventes ou mises à la consommation annuelles à partir desquels les fournisseurs d’énergies sont soumis aux obligations d’économies d’énergie, le législateur n’a pas entendu exclure que le Gouvernement puisse, progressivement, eu égard à la taille et la structure de chacun des secteurs d’énergie concernés et compte tenu du développement du marché des certificats d’économies d’énergie, attraire dans le champ du dispositif un plus grand nombre d’opérateurs aux fins qu’ils participent aussi aux objectifs d’économies d’énergie énoncés à l’article L. 100-4 du code de l’énergie cité au point 20. D’autre part, aux termes du quatrième alinéa de l’article L. 221-1 du code de l’énergie, dans sa rédaction issue de l’article 28 de la loi du 30 juin 2025 contre toutes les fraudes aux aides publiques, les seuils de ventes ou de mises à la consommation annuelles au-delà desquels les fournisseurs d’énergie sont soumis à des obligations d’économies d’énergie « sont fixés par type d'énergie, de façon à éviter des effets de contournement des obligations d'économies d'énergie ». Il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux parlementaires préalables à leur adoption, que le législateur a entendu lutter contre les effets d’aubaine et rétablir l’équilibre entre les fournisseurs d’énergie au regard des obligations d’économies d’énergie, à raison de l’augmentation significative du nombre d’opérateurs dont les ventes ou les mises à la consommation annuelles sont inférieures aux seuils d’assujettissement, notamment du fait de la création de filiales.
En application des dispositions de l’article R. 221-3 du code de l’énergie, dans sa rédaction issue du II de l’article 1er du décret attaqué, le niveau des seuils de volumes mis à la consommation au-delà desquels les fournisseurs de fioul domestique, d’une part, et les fournisseurs de carburants autres que le gaz de pétrole liquéfié, d’autre part, sont soumis aux obligations d’économies d’énergie est abaissé de, respectivement, 1 000 m3 et 7 000 m3 à 500 m3 à compter du 1er janvier 2026.
En premier lieu, il résulte des pièces des dossiers qu’eu égard, d’une part, à la maturité du marché des certificats d’économies d’énergie justifiant d’attraire un plus grand nombre d’opérateurs dans le dispositif pour contribuer aux objectifs d’économies d’énergie, sans faire peser sur eux une charge opérationnelle et administrative excessive eu égard notamment à la possibilité de recourir à des délégataires, à des mandataires ou à des groupements d’obligés, de réaliser des opérations bonifiées ou de contribuer financièrement à des programmes ouvrant droit à délivrance de certificats et, d’autre part, au développement significatif de la filialisation à laquelle recourt un nombre croissant de fournisseurs de fioul domestique et de carburants autres que le gaz de pétrole liquéfié, ayant pour effet la mise à la consommation de volumes inférieurs aux seuils d’assujettissement fixés au titre de la cinquième période, l’abaissement à 500 m3 des seuils d’assujettissement prévu par les dispositions contestées n’est pas entaché d’erreur de droit ni d’erreur manifeste d’appréciation.
En deuxième lieu, il ressort des pièces des dossiers que les seuils d’assujettissement ont été fixés par type d'énergie, en tenant compte de la taille et de la structure de chaque marché concerné, de façon à éviter des effets de contournement des obligations d'économies d'énergie ainsi que le prévoient les dispositions du quatrième alinéa de l’article L. 221-1 du code de l’énergie citées au point 21. La différence de traitement qui en résulte entre fournisseurs selon le type d’énergie qu’ils mettent à la consommation est en rapport direct avec l’objet de la réglementation relative aux obligations d’économies d’énergie et ne peut être regardée, par suite, comme contraire au principe d’égalité devant la loi.
En troisième lieu, eu égard à ce qu’il a été dit au point 23, le moyen tiré de ce que les petits fournisseurs de fioul domestique et de carburants autres que le gaz de pétrole liquéfié, désormais attraits dans le dispositif des certificats d’économies d’énergie en raison de l’abaissement des seuils d’assujettissement, subiraient une charge opérationnelle et administrative excessive par rapport à celle supportée par les opérateurs de plus grande taille, en méconnaissance du principe d’égalité devant les charges publiques, ne peut qu’être écarté. Il en est de même, pour le même motif, du moyen tiré de ce que cet abaissement des seuils porterait une atteinte excessive à la liberté d’entreprendre et à la liberté du commerce et de l’industrie.
En ce qui concerne les coefficients d’obligations et les franchises :
S’agissant des coefficients d’obligations :
L’article R. 221-4 du code de l’énergie prévoit que chaque personne mentionnée à l'article R. 221-3 est soumise à une obligation d'économies d'énergie, exprimée en kilowattheures d'énergie finale cumulée actualisés (ou « kWh cumac »), qui est la somme des obligations pour chaque énergie, calculées en multipliant les volumes de ventes ou de mises à la consommation, le cas échéant retraités d’une franchise, par des coefficients d’obligation, fixés par type d’énergie. Les dispositions contestées des a des 1° et 2° du IV de l’article R. 221-4 du code de l’énergie, issues du décret attaqué, portent, pour le calcul des obligations d’économies d’énergie, les coefficients appliqués aux volumes de fioul domestique mis à la consommation de 5 197 à 11 078 kWh cumac par m3 et ceux appliqués aux volumes de carburants autres que le gaz de pétrole liquéfié mis à la consommation de 5 040 à 8 718 kWh cumac par m3.
En premier lieu, il ne ressort pas des pièces des dossiers qu’en retenant comme sous-jacent, pour calculer les coefficients d’obligations fixés aux a des 1° et 2° du IV de l’article R. 221-4 du code de l’énergie au titre de la sixième période du dispositif des certificats d'économies d’énergie, lequel constitue, en France, le principal outil pour assurer le respect des objectifs européens et nationaux d’économies d’énergie à horizon 2030 exposés au point 20, un volume total d’obligations d’économies d’énergie de 5 250 TWh cumac, soit 1 050 TWh cumac par an, correspondant à une hausse de vingt-sept pour cent par rapport à celui de la période précédente, le pouvoir réglementaire, qui a pris en compte les gisements d’économies d’énergie mobilisables et qui avait précédemment soumis à consultation publique, en juillet 2023, un projet de doublement de ce volume, aurait entaché sa décision d’erreur de droit ou d’erreur manifeste d’appréciation.
En deuxième lieu, en se fondant, pour estimer, pour les besoins du calcul des coefficients d’obligations, la part de chaque énergie dans la consommation totale au titre de la sixième période, non pas sur la répartition constatée au titre des années 2021 à 2023 comme envisagé initialement, mais sur les projections, non sérieusement contestées, de consommation par type d’énergie aux horizons 2025 et 2030 issues de la deuxième stratégie nationale bas-carbone (SNBC 2) afin de fixer les obligations d’économies d’énergie, par type d’énergie, en cohérence avec l’évolution du mix énergétique souhaitée par les pouvoirs publics, le pouvoir réglementaire n’a pas commis d’erreur de droit ni d’erreur manifeste d’appréciation.
En troisième lieu, il ressort des pièces des dossiers que le rehaussement des coefficients d’obligations prévus aux a des 1° et 2° du IV de l’article R. 221-4 du code de l’énergie, qui, ainsi qu’il a été dit, résulte notamment de l’augmentation du volume global des obligations d’économies d’énergie sur la sixième période ainsi que de l’évolution souhaitée du mix énergétique sur cette période, n’est pas entaché d’erreur manifeste d’appréciation et ne porte pas atteinte au principe d’égalité devant la loi, ni à la liberté d’entreprendre et à la liberté du commerce et de l’industrie.
S’agissant des franchises :
Jusqu’à l’entrée en vigueur du décret attaqué, les volumes pris en compte pour le calcul des obligations d’économies d’énergie dans le cadre du dispositif des certificats d’économies d’énergie correspondaient aux volumes mis en vente ou à la consommation au sens du 1° de l’article R. 221-2 du code de l’énergie, excédant les seuils d’assujettissement fixés à l’article R. 221-3 du même code, regardés, pour la détermination de ces volumes, comme une franchise. Les dispositions des b des 1° et 2° du IV de l’article R. 221-4 du code de l’énergie, issues du décret attaqué, n’autorisent désormais, au titre de la sixième période, s’agissant des fournisseurs mettant à la consommation du fioul domestique ou des carburants autres que le gaz de pétrole liquéfié, la déduction de la franchise au sein d’un groupe de sociétés que pour une seule société de ce groupe.
Il ressort des pièces des dossiers qu’en limitant, par ces dispositions, lesquelles ne méconnaissent pas les objectifs de clarté et d’intelligibilité de la norme, le bénéfice de la déduction de la franchise à une seule société au sein d’un groupe, le pouvoir réglementaire a entendu lutter contre l’effet d’aubaine résultant, au regard de cet avantage, de la filialisation constatée sur les marchés du fioul domestique et des carburants autres que le gaz de pétrole liquéfié. Dès lors, la différence de traitement qui résulte de ces dispositions entre les fournisseurs indépendants et les fournisseurs membres d’un groupe, qui est en rapport direct avec l’objet de la norme qui l’établit, répond à une raison d’intérêt général et n’apparaît pas manifestement disproportionnée au regard des motifs qui la justifient. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant la loi doit être écarté. Par ailleurs, les dispositions contestées s’appliquant notamment aux groupes dont seule la société tête de groupe est soumise aux obligations d’économies d’énergie, le moyen tiré de ce que ces groupes seraient traités moins favorablement que les groupes ayant des filiales assujetties manque en fait.
En ce qui concerne les bonifications et programmes :
En premier lieu, les bonifications, mises en œuvre sur le fondement de l’article L. 221-8 du code de l’énergie, permettent au pouvoir règlementaire de pondérer le nombre de certificats d’économies d’énergie alloué au titre de certaines opérations d’économies d’énergie afin d’encourager leur développement dans des secteurs regardés comme prioritaires au regard des objectifs de politique publique poursuivis. Le deuxième alinéa de l’article R. 221-18 du même code, dans sa rédaction issue du 2° du XI de l’article 1er du décret attaqué, dispose que : « les pondérations sont fixées de façon à permettre le respect des objectifs de l'article 8 de la directive 2023/1791 (…) », le plafond qui limitait les bonifications à vingt-cinq pour cent du volume total des certificats d’économies d’énergie délivrés au titre de la cinquième période ayant été supprimé. Contrairement à ce qui est soutenu, la suppression, par le pouvoir réglementaire, de ce plafond pour la sixième période ne méconnaît aucune disposition législative ni aucune disposition du droit de l’Union européenne.
En deuxième lieu, la contribution à des programmes favorisant le développement des conditions nécessaires à la réalisation d’économies d’énergie permet, en application de l'article L. 221-7 du code de l’énergie, la délivrance de certificats d’économies d’énergie. Contrairement à ce qui est soutenu, l’article R. 221-24 du code de l’énergie, dans sa rédaction issue du XII de l’article 1er du décret attaqué, a pu, sans méconnaître aucune disposition législative ni aucune disposition du droit de l’Union européenne, porter le plafond des certificats d'économies d'énergie délivrés dans le cadre de ces programmes de 357 milliards de kWh cumac au titre de la cinquième période à 500 milliards de kWh cumac au titre de la sixième période.
En troisième lieu, la contribution des certificats d’économies d’énergie au respect des objectifs nationaux et européens s’appréciant en comptabilisant ces certificats sans tenir compte des bonifications et programmes qui ne correspondent pas à des économies d’énergie réelles, le moyen tiré de ce que le volume total d’obligations d’économies d’énergie retenu au titre de la sixième période supposerait, pour être atteint, une part importante de bonifications et de programmes, non corrélée avec la réalisation d’économies d’énergie réelles, et méconnaîtrait par suite ces objectifs ne peut qu’être écarté.
En dernier lieu, si le dispositif des certificats d’économies d’énergie, créé par le législateur et mis en œuvre par le pouvoir réglementaire, est imputable à l’Etat, il n’existe pas de lien suffisamment direct entre la faculté de négocier ces certificats, y compris ceux délivrés au titre des bonifications et programmes, et une renonciation par l’Etat à une ressource existante ou potentielle. Il en résulte que ce dispositif n’institue pas un avantage accordé directement ou indirectement au moyen de ressources d’Etat et, dès lors, ne constitue pas une aide d’Etat au sens des stipulations de l’article 107, paragraphe 1 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Par suite, le moyen tiré de ce que les dispositions attaquées, en tant qu’elles permettraient l’octroi d’un volume important de certificats d’économies d’énergie au titre des bonifications et programmes, méconnaitraient les stipulations de l’article 108, paragraphe 3 de ce traité, faute d’avoir été notifiées à la Commission européenne, doit être écarté.
Il résulte de tout ce qui précède qu’aucun des moyens soulevés n’étant fondé, il y a lieu de rejeter les trois requêtes.
Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à ce titre à la charge de l’Etat qui n’est pas, dans les présentes instances, la partie perdante.
D E C I D E :
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Article 1er : Les interventions de l’union des importateurs indépendants pétroliers sont admises.
Article 2 : Les requêtes de la société Fidepe et autres, de la société Fioul 83 et autres et du syndicat FF3C, entreprise d’énergie des territoires sont rejetées.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à la société Fidepe, première requérante dénommée sous le numéro 510621, à la société Fioul 83, première requérante dénommée sous le numéro 511168, au syndicat FF3C, entreprises d’énergies des territoires, au Premier ministre, au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique et à l’union des importateurs indépendants pétroliers.
Délibéré à l'issue de la séance du 10 juillet 2026 où siégeaient : M. Pierre Collin, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Bertrand Dacosta, Mme Anne Egerszegi, présidents de chambre ; M. Nicolas Polge, M. Vincent Daumas, M. Olivier Yeznikian, Mme Rozen Noguellou, conseillers d'Etat ; M. Olivier Guiard, maître des requêtes et M. Louis d’Humières, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteur.
Rendu le 22 juillet 2026.
Le président :
Signé : M. Pierre Collin
Le rapporteur :
Signé : M. Louis d’Humières
La secrétaire :
Signé : Mme Nathalie Planchette
La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :
N° 510621
ECLI:FR:CECHR:2026:510621.20260722
Inédit au recueil Lebon
9ème et 10ème chambres réunies
M. Pierre Collin, président
M. Louis d'Humières, rapporteur
Mme Céline Guibé, rapporteure publique
UGGC AVOCATS, avocats
Lecture du mercredi 22 juillet 2026
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu les procédures suivantes :
I. - Sous le numéro 510621, par une requête et quatre nouveaux mémoires, enregistrés le 10 décembre 2025 et les 22 janvier, 7 mai, 1er et 12 juin 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, les sociétés Fidepe, Chapus Produits Pétroliers, Pétrole Ocedis, Servifioul, Omi Négoges, 3A Energies, Granjon Combustibles, Mag Distribution et Districarb demandent au Conseil d'Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir les II et III de l’article 1er du décret du 30 octobre 2025 relatif à la sixième période du dispositif des certificats d'économies d’énergie en tant qu’ils modifient les 1° et 2° de l’article R. 221-3 du code de l’énergie pour fixer à 500 m3 par an les seuils au-delà desquels les personnes mettant à la consommation du fioul domestique ou des carburants autres que le gaz de pétrole liquéfié sont soumises à des obligations d’économies d’énergie pour les années 2026 à 3030 et en tant qu’ils modifient les 1° et 2° du IV de l’article R. 221-4 du même code pour déterminer les modalités de calcul des obligations d’économies d’énergie applicables aux personnes mettant à la consommation du fioul domestique et des carburants autres que le gaz de pétrole liquéfié sur cette période ;
2°) à titre subsidiaire, d’annuler intégralement ce décret ;
3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elles soutiennent que le décret attaqué :
- a été pris en méconnaissance des règles qui gouvernent l’examen par le Conseil d’Etat des projets de décret ;
- a été pris en méconnaissance des règles de consultation prévues à l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement ;
- est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation en ce qu’il modifie les 1° et 2° de l’article R. 221-3 du code de l’énergie pour fixer à 500 m3 par an pour les années 2026 à 2030 les seuils au-delà desquels les personnes mettant à la consommation du fioul domestique ou des carburants autres que le gaz de pétrole liquéfié sont soumises à des obligations d’économies d’énergie ;
- porte une atteinte excessive au principe de la liberté du commerce et de l’industrie et à la liberté d’entreprendre, d’une part, en ce qu’il prévoit cette baisse de seuil et, d’autre part, en ce qu’il modifie les b des 1° et 2° du IV de l’article R. 221-4 du code de l’énergie afin d’accroître le volume des obligations d’économies d’énergie par m3 auxquelles sont soumises les personnes assujetties ;
- méconnaît le principe d’égalité en ce qu’il traite différemment les fournisseurs d’énergies indépendants et ceux appartenant à un groupe ;
- méconnaît l’objectif d’intelligibilité du droit s’agissant des dispositions des b des 1° et 2° du IV de l’article R. 221-4 du code de l’énergie.
Par un mémoire en défense, enregistré le 11 mai 2026, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés par les requérantes ne sont pas fondés.
Par une intervention, enregistrée le 5 juin 2026, l’union des importateurs indépendants pétroliers demande que le Conseil d’Etat rejette la requête. Elle soutient que les moyens soulevés par les requérantes ne sont pas fondés.
II. - Sous le numéro 511168, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et deux nouveaux mémoires, enregistrés le 30 décembre 2025 et les 25 mars, 12 et 22 juin 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, les sociétés Fioul 83, ESLC Services et Willy et la fédération française des entrepositaires agréés demandent au Conseil d'Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir le décret du 30 octobre 2025 relatif à la sixième période du dispositif des certificats d’économies d’énergie ;
2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elles soutiennent que le décret attaqué :
a été pris en méconnaissance des règles qui gouvernent l’examen par le Conseil d’Etat des projets de décret ;
a été pris en méconnaissance des règles de consultation prévues à l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement ;
est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation en ce qu’il modifie le 2° de l’article R. 221-3 du code de l’énergie pour fixer à 500 m3 par an pour les années 2026 à 2030 le seuil au-delà duquel les personnes mettant à la consommation du carburant hors gaz de pétrole liquéfié sont soumises à des obligations d’économies d’énergie ;
méconnaît le principe d’égalité devant les charges publiques en ce qu’il soumet à des obligations d’économies d’énergie des acteurs qui n’ont pas les moyens administratifs et financiers de s’en acquitter ;
méconnaît le principe d’égalité devant la loi en ce qu’il traite différemment les carburants autres que le gaz de pétrole liquéfié, le fioul domestique et le gaz de pétrole liquéfié ;
méconnaît le principe d’égalité devant la loi en ce qu’il traite différemment une personne selon qu’elle contrôle ou non une ou plusieurs personnes soumises aux obligations d’économies d’énergie ;
méconnaît l’objectif d’intelligibilité du droit s’agissant des dispositions des b des 1° et 2° du IV de l’article R. 221-4 du code de l’énergie.
Par un mémoire en défense, enregistré le 15 juin 2026, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés par les requérantes ne sont pas fondés.
Par une intervention, enregistrée le 23 juin 2026, l’union des importateurs indépendants pétroliers demande que le Conseil d’Etat rejette la requête. Elle soutient que les moyens soulevés par les requérantes ne sont pas fondés.
III. - Sous le numéro 511220, par une requête et un nouveau mémoire, enregistrés le 31 décembre 2025 et le 23 juin 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le syndicat FF3C, entreprises d’énergies du territoire, demande au Conseil d'Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir le décret du 30 octobre 2025 relatif à la sixième période du dispositif des certificats d’économies d’énergie ;
2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 7 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que le décret attaqué :
a été pris en méconnaissance des règles de consultation prévues à l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement ainsi que des règles de consultation du Conseil supérieur de l’énergie et du Conseil national d’évaluation des normes ;
est entaché d’illégalité en ce qu’il fixe, pour la sixième période, un volume d’obligations d’économies d’énergie décorrélé des gisements d’économies mobilisables ;
est entaché d’illégalité en ce qu’il n’encadre pas suffisamment le volume des certificats d’économies d’énergie délivrés au titre des bonifications et des programmes ;
a été pris en méconnaissance des stipulations de l’article 108, paragraphe 3 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, en l’absence de notification à la Commission européenne ;
est entaché d’une erreur de droit en ce qu’il fixe des obligations d’économies d’énergie réparties de manière inéquitable entre les obligés.
Par un mémoire en défense, enregistré le 15 juin 2026, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.
Par une ordonnance du 16 juin 2026, la clôture de l’instruction a été fixée au 23 juin 2026.
Un mémoire a été présenté par le syndicat FF3C, entreprises d’énergies du territoire, le 29 juin 2026, postérieurement à la clôture de l’instruction.
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ;
- la directive 2023/1791 du Parlement européen et du Conseil du 13 septembre 2023 ;
- la loi n° 2025-594 du 30 juin 2025 ;
- le code de l’énergie ;
- le code de l’environnement ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Louis d’Humières, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de Mme Céline Guibé, rapporteure publique ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Gatineau, Fattaccini, Rebeyrol, avocat de la société Fidepe et autres et à la SAS Boulloche, Colin, Stoclet et associés avocat de la société Fioul 83 et autres ;
Considérant ce qui suit :
Les requêtes n° 510621, n° 511168 et n° 511220 concernent un même décret et présentent à juger les mêmes questions. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision.
Les articles L. 221-1 à L. 222-9 du code de l’énergie instituent un dispositif soumettant les fournisseurs d’énergie dont les ventes excèdent un certain seuil à des obligations d’économies d’énergie, dont ils s’acquittent par la détention, à la fin de chaque période de référence, de certificats d’économies d’énergie. Ces obligations d’économies d’énergie sont fixées par décret en fonction du type d’énergie considéré, des catégories de clients du fournisseur et du volume de son activité. Les fournisseurs d’énergie peuvent réunir les certificats soit en réalisant eux-mêmes des économies d’énergie, soit en obtenant de leurs clients qu’ils en réalisent, soit en les acquérant auprès d’un autre fournisseur d’énergie ou d’une personne morale qui, en application de l’article L. 221-7 du code de l’énergie, est susceptible d’obtenir des certificats en contrepartie de mesures d’économies d’énergie réalisées volontairement.
En application des dispositions du code de l’énergie mentionnées au point 2, le décret du 30 octobre 2025 relatif à la sixième période du dispositif des certificats d’économies d’énergie fixe notamment, pour les années 2026 à 2030, les seuils de vente ou de mise à la consommation au-delà desquels les fournisseurs d’énergie sont soumis à des obligations d’économies d’énergie ainsi que le niveau de ces obligations en fonction du type d’énergie considéré.
Sous le numéro 510621, la société Fidepe et autres demandent l’annulation des II et III de l’article 1er du décret du 30 octobre 2025 en tant qu’ils modifient les 1° et 2° de l’article R. 221-3 du code de l’énergie pour fixer à 500 m3 par an les seuils au-delà desquels les fournisseurs mettant à la consommation du fioul domestique ou des carburants autres que le gaz de pétrole liquéfié sont soumis à des obligations d’économies d’énergie pour la sixième période et en tant qu’ils modifient les 1° et 2° du IV de l’article R. 221-4 du même code pour déterminer les modalités de calcul des obligations d’économies d’énergie applicables à ces mêmes fournisseurs. Sous le même numéro, la société Fidepe et autres à titre subsidiaire, sous le numéro 511168, la société Fioul 83 et autres et sous le numéro 511220, le syndicat FF3C, entreprises d’énergies des territoires demandent l’annulation totale de ce même décret.
Sur l’intervention :
L’union des importateurs indépendants pétroliers justifie, eu égard à la nature et à l’objet du litige, d’un intérêt suffisant au maintien du décret attaqué. Ainsi, son intervention en défense sous les numéros 510621 et 511168 est recevable.
Sur la légalité externe du décret attaqué :
En ce qui concerne les règles qui gouvernent l’examen du texte par le Conseil d’Etat :
Il ressort de la copie de la minute du projet de décret relatif à la sixième période des certificats d’économies d’énergie de la section des travaux publics du Conseil d’Etat, telle qu’elle a été versée aux dossiers par le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique sous les numéros 51168 et 511220, que le décret attaqué ne contient pas de dispositions qui différeraient du texte adopté par la section des travaux publics. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des règles qui gouvernent l’examen par le Conseil d’Etat des projets de décret doit être écarté.
En ce qui concerne la consultation du public :
Aux termes de l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement : « I.- Le présent article définit les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public, prévu à l'article 7 de la Charte de l'environnement, est applicable aux décisions, autres que les décisions individuelles, des autorités publiques ayant une incidence sur l'environnement lorsque celles-ci ne sont pas soumises, par les dispositions législatives qui leur sont applicables, à une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration. / (…) / II.-Sous réserve des dispositions de l'article L. 123-19-6, le projet d'une décision mentionnée au I, accompagné d'une note de présentation précisant notamment le contexte et les objectifs de ce projet, est mis à disposition du public par voie électronique (…). / (…) / Dans le cas où la consultation d'un organisme consultatif comportant des représentants des catégories de personnes concernées par la décision en cause est obligatoire et lorsque celle-ci intervient après la consultation du public, la synthèse des observations et propositions du public lui est transmise préalablement à son avis (…) ».
En premier lieu, la seule circonstance que la note de présentation qui accompagnait le projet de décret relatif à la sixième période des certificats d’économies d’énergie soumis à consultation du public se bornait à présenter les principales mesures envisagées sans exposer de manière détaillée le contexte et les objectifs poursuivis n’est pas de nature, en l’espèce, s’agissant d’un dispositif créé en 2005 et périodiquement soumis à consultation depuis lors, à avoir privé le public de la possibilité de formuler utilement des observations.
En second lieu, les dispositions de l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement n’imposent de procéder à une nouvelle publication pour recueillir des observations du public sur les modifications qui sont ultérieurement apportées au projet de décision, au cours de son élaboration, que lorsque celles-ci ont pour effet de dénaturer le projet sur lequel ont été initialement recueillies les observations du public.
Il ressort des pièces des dossiers que l’introduction, au IV de l’article R. 221-4 du code de l’énergie, postérieurement à la consultation du public, d’une disposition nouvelle concernant le mode de calcul des obligations d’économies d’énergie pesant sur les obligés appartenant à un groupe de sociétés n’a pas dénaturé le projet de décret sur lequel ont été initialement recueillies les observations du public et, par suite, ne justifiait pas l’organisation d’une seconde consultation.
Il résulte de ce qui précède que les moyens tirés de la méconnaissance des règles relatives à la consultation du public résultant des dispositions de l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement doivent être écartés.
En ce qui concerne la consultation du Conseil supérieur de l’énergie :
Aux termes de l’article D. 142-21 du code de l’énergie : « Sans préjudice des dispositions de l'article R. 134-1, le Conseil supérieur de l'énergie est consulté sur : / (…) / 2° Les décrets et arrêtés de nature réglementaire mentionnés aux articles L. 221-1 à L. 221-9 ». Aux termes de l’article D. 142-27 du même code : « Une convocation écrite est envoyée aux membres du Conseil supérieur de l'énergie quatorze jours francs avant la date de la réunion. Le délai est réduit à six jours francs en cas d'urgence. / La convocation indique l'ordre du jour arrêté par le président sur proposition du secrétaire général. Elle est accompagnée des documents nécessaires à l'examen des affaires inscrites. »
En premier lieu, il ressort des pièces des dossiers qu’après avoir été destinataires, le 9 juillet 2025, d’une convocation en vue d’une séance le 24 juillet, accompagnée du projet de décret relatif à la sixième période des certificats d’économies d’énergie ainsi que d’un rapport de présentation et d’une note d’explicitation des calculs ayant conduit à la définition des coefficients d’obligations prévus pour le calcul des obligations d’économies d’énergie, les membres du Conseil supérieur de l’énergie ont reçu, le 17 juillet 2025, une saisine rectificative concernant ces coefficients et ont été informés du report au 22 juillet 2025 de la date limite de dépôt d’éventuels amendements portant sur ces modifications. Eu égard au caractère circonscrit de celles-ci, la circonstance que les membres du Conseil n’aient bénéficié que d’un délai de cinq jours pour déposer d’éventuels amendements sur les nouveaux coefficients retenus n’a pas été de nature à vicier la procédure de consultation.
En second lieu, il ne ressort pas des pièces des dossiers que le Conseil supérieur de l’énergie, qui, comme cela a été dit au point précédent, a notamment disposé d’un rapport de présentation du projet de décret et d’une note de présentation des calculs sous-jacents, n’aurait pas disposé des documents nécessaires à l’examen de ce texte, s’agissant au demeurant d’un dispositif périodiquement soumis à consultation du Conseil depuis 2006.
Il résulte de ce qui précède que les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions de l’article D. 142-27 du code de l’énergie ne peuvent qu’être écartés.
En ce qui concerne la consultation du Conseil national d’évaluation des normes :
Aux termes du I de l’article L. 1212-1 du code général des collectivités territoriales : « Le Conseil national d'évaluation des normes est consulté par le Gouvernement sur l'impact technique et financier, pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics, des projets de textes réglementaires créant ou modifiant des normes qui leur sont applicables. (…) ».
En premier lieu, il ressort des pièces des dossiers que si le Gouvernement n’a pas transmis, en méconnaissance des dispositions de l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement citées au point 7, la synthèse des observations et propositions du public au Conseil national d’évaluation des normes, saisi pour avis sur le projet de décret relatif à la sixième période des certificats d’économies d’énergie, avant sa séance du 11 septembre 2025, cette circonstance n’a pas été de nature à exercer une influence sur le sens de l’avis rendu par le conseil et par suite sur celui de la décision contestée, en l’absence d’observation ou de proposition du public recensée dans cette synthèse concernant spécifiquement les collectivités territoriales et leurs établissements publics, la transmission de cette synthèse ne constituant par ailleurs pas une garantie.
En second lieu, il ressort des pièces des dossiers que le Conseil national d’évaluation des normes a, contrairement à ce qui est soutenu, été destinataire le 29 juillet 2025 d’une saisine rectificative du projet de décret qui intégrait les évolutions intervenues depuis la saisine initiale, le 11 juillet 2025, en ajustant, notamment, certains seuils d’assujettissement et coefficients d'obligations.
Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance des règles de consultation du Conseil national d’évaluation des normes ne peuvent qu’être écartés.
Sur la légalité interne du décret attaqué :
D’une part, l’article 4 de la directive du Parlement européen et du Conseil du 13 septembre 2023 relative à l’efficacité énergétique et modifiant le règlement (UE) 2023/955 fixe un objectif de réduction de la consommation d'énergie des Etats membres « d'au moins 11,7 % d'ici à 2030 par rapport aux projections du scénario de référence de l’Union de 2020 ». L’article 8 de cette directive prévoit par ailleurs la mise en œuvre de nouvelles économies annuelles qui augmentent progressivement pour atteindre 1,9 % de la consommation d’énergie finale annuelle sur la période allant du 1er janvier 2028 au 31 décembre 2030. D’autre part, aux termes de l’article L. 100-4 du code de l’énergie : « I.- Pour répondre à l'urgence écologique et climatique, la politique énergétique nationale a pour objectifs : / (…) / 2° De réduire la consommation énergétique finale de 50 % en 2050 par rapport à la référence 2012, en visant les objectifs intermédiaires d'environ 7 % en 2023 et de 20 % en 2030 ».
En ce qui concerne les seuils d’assujettissement :
D’une part, en renvoyant à un décret la fixation des seuils de ventes ou mises à la consommation annuelles à partir desquels les fournisseurs d’énergies sont soumis aux obligations d’économies d’énergie, le législateur n’a pas entendu exclure que le Gouvernement puisse, progressivement, eu égard à la taille et la structure de chacun des secteurs d’énergie concernés et compte tenu du développement du marché des certificats d’économies d’énergie, attraire dans le champ du dispositif un plus grand nombre d’opérateurs aux fins qu’ils participent aussi aux objectifs d’économies d’énergie énoncés à l’article L. 100-4 du code de l’énergie cité au point 20. D’autre part, aux termes du quatrième alinéa de l’article L. 221-1 du code de l’énergie, dans sa rédaction issue de l’article 28 de la loi du 30 juin 2025 contre toutes les fraudes aux aides publiques, les seuils de ventes ou de mises à la consommation annuelles au-delà desquels les fournisseurs d’énergie sont soumis à des obligations d’économies d’énergie « sont fixés par type d'énergie, de façon à éviter des effets de contournement des obligations d'économies d'énergie ». Il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux parlementaires préalables à leur adoption, que le législateur a entendu lutter contre les effets d’aubaine et rétablir l’équilibre entre les fournisseurs d’énergie au regard des obligations d’économies d’énergie, à raison de l’augmentation significative du nombre d’opérateurs dont les ventes ou les mises à la consommation annuelles sont inférieures aux seuils d’assujettissement, notamment du fait de la création de filiales.
En application des dispositions de l’article R. 221-3 du code de l’énergie, dans sa rédaction issue du II de l’article 1er du décret attaqué, le niveau des seuils de volumes mis à la consommation au-delà desquels les fournisseurs de fioul domestique, d’une part, et les fournisseurs de carburants autres que le gaz de pétrole liquéfié, d’autre part, sont soumis aux obligations d’économies d’énergie est abaissé de, respectivement, 1 000 m3 et 7 000 m3 à 500 m3 à compter du 1er janvier 2026.
En premier lieu, il résulte des pièces des dossiers qu’eu égard, d’une part, à la maturité du marché des certificats d’économies d’énergie justifiant d’attraire un plus grand nombre d’opérateurs dans le dispositif pour contribuer aux objectifs d’économies d’énergie, sans faire peser sur eux une charge opérationnelle et administrative excessive eu égard notamment à la possibilité de recourir à des délégataires, à des mandataires ou à des groupements d’obligés, de réaliser des opérations bonifiées ou de contribuer financièrement à des programmes ouvrant droit à délivrance de certificats et, d’autre part, au développement significatif de la filialisation à laquelle recourt un nombre croissant de fournisseurs de fioul domestique et de carburants autres que le gaz de pétrole liquéfié, ayant pour effet la mise à la consommation de volumes inférieurs aux seuils d’assujettissement fixés au titre de la cinquième période, l’abaissement à 500 m3 des seuils d’assujettissement prévu par les dispositions contestées n’est pas entaché d’erreur de droit ni d’erreur manifeste d’appréciation.
En deuxième lieu, il ressort des pièces des dossiers que les seuils d’assujettissement ont été fixés par type d'énergie, en tenant compte de la taille et de la structure de chaque marché concerné, de façon à éviter des effets de contournement des obligations d'économies d'énergie ainsi que le prévoient les dispositions du quatrième alinéa de l’article L. 221-1 du code de l’énergie citées au point 21. La différence de traitement qui en résulte entre fournisseurs selon le type d’énergie qu’ils mettent à la consommation est en rapport direct avec l’objet de la réglementation relative aux obligations d’économies d’énergie et ne peut être regardée, par suite, comme contraire au principe d’égalité devant la loi.
En troisième lieu, eu égard à ce qu’il a été dit au point 23, le moyen tiré de ce que les petits fournisseurs de fioul domestique et de carburants autres que le gaz de pétrole liquéfié, désormais attraits dans le dispositif des certificats d’économies d’énergie en raison de l’abaissement des seuils d’assujettissement, subiraient une charge opérationnelle et administrative excessive par rapport à celle supportée par les opérateurs de plus grande taille, en méconnaissance du principe d’égalité devant les charges publiques, ne peut qu’être écarté. Il en est de même, pour le même motif, du moyen tiré de ce que cet abaissement des seuils porterait une atteinte excessive à la liberté d’entreprendre et à la liberté du commerce et de l’industrie.
En ce qui concerne les coefficients d’obligations et les franchises :
S’agissant des coefficients d’obligations :
L’article R. 221-4 du code de l’énergie prévoit que chaque personne mentionnée à l'article R. 221-3 est soumise à une obligation d'économies d'énergie, exprimée en kilowattheures d'énergie finale cumulée actualisés (ou « kWh cumac »), qui est la somme des obligations pour chaque énergie, calculées en multipliant les volumes de ventes ou de mises à la consommation, le cas échéant retraités d’une franchise, par des coefficients d’obligation, fixés par type d’énergie. Les dispositions contestées des a des 1° et 2° du IV de l’article R. 221-4 du code de l’énergie, issues du décret attaqué, portent, pour le calcul des obligations d’économies d’énergie, les coefficients appliqués aux volumes de fioul domestique mis à la consommation de 5 197 à 11 078 kWh cumac par m3 et ceux appliqués aux volumes de carburants autres que le gaz de pétrole liquéfié mis à la consommation de 5 040 à 8 718 kWh cumac par m3.
En premier lieu, il ne ressort pas des pièces des dossiers qu’en retenant comme sous-jacent, pour calculer les coefficients d’obligations fixés aux a des 1° et 2° du IV de l’article R. 221-4 du code de l’énergie au titre de la sixième période du dispositif des certificats d'économies d’énergie, lequel constitue, en France, le principal outil pour assurer le respect des objectifs européens et nationaux d’économies d’énergie à horizon 2030 exposés au point 20, un volume total d’obligations d’économies d’énergie de 5 250 TWh cumac, soit 1 050 TWh cumac par an, correspondant à une hausse de vingt-sept pour cent par rapport à celui de la période précédente, le pouvoir réglementaire, qui a pris en compte les gisements d’économies d’énergie mobilisables et qui avait précédemment soumis à consultation publique, en juillet 2023, un projet de doublement de ce volume, aurait entaché sa décision d’erreur de droit ou d’erreur manifeste d’appréciation.
En deuxième lieu, en se fondant, pour estimer, pour les besoins du calcul des coefficients d’obligations, la part de chaque énergie dans la consommation totale au titre de la sixième période, non pas sur la répartition constatée au titre des années 2021 à 2023 comme envisagé initialement, mais sur les projections, non sérieusement contestées, de consommation par type d’énergie aux horizons 2025 et 2030 issues de la deuxième stratégie nationale bas-carbone (SNBC 2) afin de fixer les obligations d’économies d’énergie, par type d’énergie, en cohérence avec l’évolution du mix énergétique souhaitée par les pouvoirs publics, le pouvoir réglementaire n’a pas commis d’erreur de droit ni d’erreur manifeste d’appréciation.
En troisième lieu, il ressort des pièces des dossiers que le rehaussement des coefficients d’obligations prévus aux a des 1° et 2° du IV de l’article R. 221-4 du code de l’énergie, qui, ainsi qu’il a été dit, résulte notamment de l’augmentation du volume global des obligations d’économies d’énergie sur la sixième période ainsi que de l’évolution souhaitée du mix énergétique sur cette période, n’est pas entaché d’erreur manifeste d’appréciation et ne porte pas atteinte au principe d’égalité devant la loi, ni à la liberté d’entreprendre et à la liberté du commerce et de l’industrie.
S’agissant des franchises :
Jusqu’à l’entrée en vigueur du décret attaqué, les volumes pris en compte pour le calcul des obligations d’économies d’énergie dans le cadre du dispositif des certificats d’économies d’énergie correspondaient aux volumes mis en vente ou à la consommation au sens du 1° de l’article R. 221-2 du code de l’énergie, excédant les seuils d’assujettissement fixés à l’article R. 221-3 du même code, regardés, pour la détermination de ces volumes, comme une franchise. Les dispositions des b des 1° et 2° du IV de l’article R. 221-4 du code de l’énergie, issues du décret attaqué, n’autorisent désormais, au titre de la sixième période, s’agissant des fournisseurs mettant à la consommation du fioul domestique ou des carburants autres que le gaz de pétrole liquéfié, la déduction de la franchise au sein d’un groupe de sociétés que pour une seule société de ce groupe.
Il ressort des pièces des dossiers qu’en limitant, par ces dispositions, lesquelles ne méconnaissent pas les objectifs de clarté et d’intelligibilité de la norme, le bénéfice de la déduction de la franchise à une seule société au sein d’un groupe, le pouvoir réglementaire a entendu lutter contre l’effet d’aubaine résultant, au regard de cet avantage, de la filialisation constatée sur les marchés du fioul domestique et des carburants autres que le gaz de pétrole liquéfié. Dès lors, la différence de traitement qui résulte de ces dispositions entre les fournisseurs indépendants et les fournisseurs membres d’un groupe, qui est en rapport direct avec l’objet de la norme qui l’établit, répond à une raison d’intérêt général et n’apparaît pas manifestement disproportionnée au regard des motifs qui la justifient. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant la loi doit être écarté. Par ailleurs, les dispositions contestées s’appliquant notamment aux groupes dont seule la société tête de groupe est soumise aux obligations d’économies d’énergie, le moyen tiré de ce que ces groupes seraient traités moins favorablement que les groupes ayant des filiales assujetties manque en fait.
En ce qui concerne les bonifications et programmes :
En premier lieu, les bonifications, mises en œuvre sur le fondement de l’article L. 221-8 du code de l’énergie, permettent au pouvoir règlementaire de pondérer le nombre de certificats d’économies d’énergie alloué au titre de certaines opérations d’économies d’énergie afin d’encourager leur développement dans des secteurs regardés comme prioritaires au regard des objectifs de politique publique poursuivis. Le deuxième alinéa de l’article R. 221-18 du même code, dans sa rédaction issue du 2° du XI de l’article 1er du décret attaqué, dispose que : « les pondérations sont fixées de façon à permettre le respect des objectifs de l'article 8 de la directive 2023/1791 (…) », le plafond qui limitait les bonifications à vingt-cinq pour cent du volume total des certificats d’économies d’énergie délivrés au titre de la cinquième période ayant été supprimé. Contrairement à ce qui est soutenu, la suppression, par le pouvoir réglementaire, de ce plafond pour la sixième période ne méconnaît aucune disposition législative ni aucune disposition du droit de l’Union européenne.
En deuxième lieu, la contribution à des programmes favorisant le développement des conditions nécessaires à la réalisation d’économies d’énergie permet, en application de l'article L. 221-7 du code de l’énergie, la délivrance de certificats d’économies d’énergie. Contrairement à ce qui est soutenu, l’article R. 221-24 du code de l’énergie, dans sa rédaction issue du XII de l’article 1er du décret attaqué, a pu, sans méconnaître aucune disposition législative ni aucune disposition du droit de l’Union européenne, porter le plafond des certificats d'économies d'énergie délivrés dans le cadre de ces programmes de 357 milliards de kWh cumac au titre de la cinquième période à 500 milliards de kWh cumac au titre de la sixième période.
En troisième lieu, la contribution des certificats d’économies d’énergie au respect des objectifs nationaux et européens s’appréciant en comptabilisant ces certificats sans tenir compte des bonifications et programmes qui ne correspondent pas à des économies d’énergie réelles, le moyen tiré de ce que le volume total d’obligations d’économies d’énergie retenu au titre de la sixième période supposerait, pour être atteint, une part importante de bonifications et de programmes, non corrélée avec la réalisation d’économies d’énergie réelles, et méconnaîtrait par suite ces objectifs ne peut qu’être écarté.
En dernier lieu, si le dispositif des certificats d’économies d’énergie, créé par le législateur et mis en œuvre par le pouvoir réglementaire, est imputable à l’Etat, il n’existe pas de lien suffisamment direct entre la faculté de négocier ces certificats, y compris ceux délivrés au titre des bonifications et programmes, et une renonciation par l’Etat à une ressource existante ou potentielle. Il en résulte que ce dispositif n’institue pas un avantage accordé directement ou indirectement au moyen de ressources d’Etat et, dès lors, ne constitue pas une aide d’Etat au sens des stipulations de l’article 107, paragraphe 1 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Par suite, le moyen tiré de ce que les dispositions attaquées, en tant qu’elles permettraient l’octroi d’un volume important de certificats d’économies d’énergie au titre des bonifications et programmes, méconnaitraient les stipulations de l’article 108, paragraphe 3 de ce traité, faute d’avoir été notifiées à la Commission européenne, doit être écarté.
Il résulte de tout ce qui précède qu’aucun des moyens soulevés n’étant fondé, il y a lieu de rejeter les trois requêtes.
Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à ce titre à la charge de l’Etat qui n’est pas, dans les présentes instances, la partie perdante.
D E C I D E :
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Article 1er : Les interventions de l’union des importateurs indépendants pétroliers sont admises.
Article 2 : Les requêtes de la société Fidepe et autres, de la société Fioul 83 et autres et du syndicat FF3C, entreprise d’énergie des territoires sont rejetées.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à la société Fidepe, première requérante dénommée sous le numéro 510621, à la société Fioul 83, première requérante dénommée sous le numéro 511168, au syndicat FF3C, entreprises d’énergies des territoires, au Premier ministre, au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique et à l’union des importateurs indépendants pétroliers.
Délibéré à l'issue de la séance du 10 juillet 2026 où siégeaient : M. Pierre Collin, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Bertrand Dacosta, Mme Anne Egerszegi, présidents de chambre ; M. Nicolas Polge, M. Vincent Daumas, M. Olivier Yeznikian, Mme Rozen Noguellou, conseillers d'Etat ; M. Olivier Guiard, maître des requêtes et M. Louis d’Humières, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteur.
Rendu le 22 juillet 2026.
Le président :
Signé : M. Pierre Collin
Le rapporteur :
Signé : M. Louis d’Humières
La secrétaire :
Signé : Mme Nathalie Planchette
La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :