Conseil d'État
N° 516312
ECLI:FR:CECHR:2026:516312.20260724
Inédit au recueil Lebon
1ère et 4ème chambres réunies
M. Denis Piveteau, président
M. Jean-Luc Matt, rapporteur
M. Mathieu Le Coq, rapporteur public
SCP LE GUERER, BOUNIOL-BROCHIER, LASSALLE-BYHET, avocats
Lecture du vendredi 24 juillet 2026
Vu la procédure suivante :
Par deux mémoires, enregistrés les 2 juin et 3 juillet 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la Fédération nationale de la mutualité française (FNMF) et la Fédération française de l’assurance demandent au Conseil d’Etat, en application de l’article 23-5 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 et à l’appui de leur requête tendant à l’annulation pour excès de pouvoir du courrier du 3 avril 2026 du directeur de la sécurité sociale relatif à l’application de l’article 13 de la loi n° 2025-1403 du 30 décembre 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2026, de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de la dernière phrase du premier alinéa du I de cet article.
Elles soutiennent que la question soulevée est recevable, dès lors que le recours à l’appui duquel elle est présentée l’est et que les dispositions législatives contestées sont applicables au litige, n’ont pas déjà été déclarées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel et portent atteinte à la liberté d’entreprendre et à la liberté contractuelle garanties par l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, ainsi qu’au droit au maintien de l’économie des contrats légalement conclus garanti par les articles 4 et 16 de la même Déclaration, et méconnaissent l’article 34 de la Constitution en tant qu’elles affectent directement ces droits et libertés.
Par un mémoire, enregistré le 29 juin 2026, la ministre de la santé, des familles de l’autonomie et des personnes handicapées soutient que les conditions posées par l’article 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 ne sont pas remplies et, en particulier, que la question n’est pas recevable, dès lors que le recours à l’appui duquel elle est présentée ne l’est pas, et ne présente pas un caractère sérieux.
Le premier mémoire a été communiqué au Premier ministre et au ministre de l’action et des comptes publics, qui n’ont pas produit de mémoire.
Par une intervention, enregistrée le 29 juin 2026, le Mouvement des entreprises de France demande que le Conseil d’Etat renvoie au Conseil constitutionnel la question soulevée. Il se réfère aux moyens exposés dans le mémoire présenté par la FNMF et autre.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule et son article 61-1 ;
- l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;
- le code de la sécurité sociale ;
- la loi n° 2025-1403 du 30 décembre 2025 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Jean-Luc Matt, conseiller d’Etat ;
- les conclusions de M. Mathieu Le Coq, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Le Guerer, Bouniol-Brochier, Lassalle-Byhet, avocat de la Fédération nationale de la mutualité française et autre et du Mouvement des entreprises de France ;
Considérant ce qui suit :
Sur l’intervention :
1. Le Mouvement des entreprises de France ne justifie pas, en l’état du dossier, en se bornant à invoquer la défense de la liberté d’entreprendre figurant dans ses statuts, d’un intérêt lui donnant qualité pour intervenir au soutien de la question prioritaire de constitutionnalité. Ainsi, cette intervention ne peut être admise.
Sur la fin de non-recevoir opposée par la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées :
2. La ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées soutient qu’il n’y a pas lieu de renvoyer la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par les fédérations requérantes au motif qu’elle est présentée à l’appui d’un recours pour excès de pouvoir lui-même irrecevable car dirigé contre un acte ne faisant pas grief. Toutefois, le Conseil d’Etat n’est pas tenu, lorsqu’à l’appui d’une requête est soulevée devant lui une question prioritaire de constitutionnalité, sur laquelle il lui incombe de se prononcer dans un délai de trois mois, de statuer au préalable sur la recevabilité de cette requête. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées peut être écartée.
Sur la question prioritaire de constitutionnalité :
3. Aux termes du premier alinéa de l’article 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : « Le moyen tiré de ce qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé (…) à l’occasion d’une instance devant le Conseil d’Etat (…) ». Il résulte de cet article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu’elle n’ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux.
4. Aux termes du I de l’article 13 de la loi du 30 décembre 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2026 : « Il est institué, au titre de l’année 2026, une contribution due par les organismes mentionnés au I de l’article L. 862-4 du code de la sécurité sociale. Cette contribution est assise sur l’ensemble des sommes stipulées en 2026 au profit des organismes mentionnés au premier alinéa du présent article au titre des cotisations d’assurance maladie complémentaire, selon les modalités définies au I et au dernier alinéa du II bis de l’article L. 862-4 du code de la sécurité sociale. Pour l’année 2026, le montant de ces cotisations ne peut être augmenté par rapport à celui applicable pour l’année 2025 ». En vertu du I de l’article L. 862-4 du code de la sécurité sociale : « Il est perçu une taxe de solidarité additionnelle aux cotisations d’assurance maladie complémentaire versées pour les personnes physiques résidentes en France, à l’exclusion des réassurances. / La taxe est assise sur le montant des sommes stipulées au profit d’une mutuelle régie par le code de la mutualité, d’une institution de prévoyance régie par le livre IX du présent code ou par le livre VII du code rural et de la pêche maritime, d’une entreprise régie par le code des assurances ou un organisme d’assurance maladie complémentaire étranger non établi en France mais admis à y opérer en libre prestation de service. Les sommes stipulées au profit de ces organismes s’entendent également de tous accessoires dont ceux-ci bénéficient, directement ou indirectement, du fait de l’assuré. (…) »
5. La dernière phrase du I de l’article 13 de la loi du 30 décembre 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2026 est applicable au litige par lequel les fédérations requérantes demandent au Conseil d’Etat l’annulation pour excès de pouvoir du courrier du 3 avril 2026 du directeur de la sécurité sociale relatif aux modalités de calcul de la contribution mise à la charge des organismes complémentaires d’assurance maladie au titre des contrats d’assurance complémentaire santé. Ces dispositions n’ont pas déjà été déclarées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel. Le moyen tiré de ce qu’elles portent atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution, notamment à la liberté d’entreprendre, à la liberté contractuelle et au droit au maintien de l’économie des contrats légalement conclus, soulève une question présentant un caractère sérieux. Ainsi, il y a lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité invoquée.
D E C I D E :
--------------
Article 1er : L’intervention du Mouvement des entreprises de France au soutien de la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la Fédération nationale de la mutualité française n’est pas admise.
Article 2 : La question de la conformité à la Constitution de la dernière phrase du premier alinéa du I de l’article 13 de la loi n° 2025-1403 du 30 décembre 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2026 est renvoyée au Conseil constitutionnel.
Article 3 : Il est sursis à statuer sur la requête de la Fédération nationale de la mutualité française et autre jusqu’à ce que le Conseil constitutionnel ait tranché la question de constitutionnalité ainsi soulevée.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à la Fédération nationale de la mutualité française, première dénommée, pour les deux requérantes, à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées et au Mouvement des entreprises de France.
Copie en sera adressée au Premier ministre et au ministre de l’action et des comptes publics.
Délibéré à l'issue de la séance du 8 juillet 2026, où siégeaient : M. Denis Piveteau, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Gaëlle Dumortier, Mme Anne Courrèges, présidentes de chambre ; M. Jean-Luc Nevache, M. Raphaël Chambon, M. Julien Boucher, conseillers d’Etat et M. Jean-Luc Matt, conseiller d’Etat-rapporteur.
Rendu le 24 juillet 2026.
Le président :
Signé : M. Denis Piveteau
Le rapporteur :
Signé : M. Jean-Luc Matt
La secrétaire :
Signé : Mme Anna Bahnini
La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :
N° 516312
ECLI:FR:CECHR:2026:516312.20260724
Inédit au recueil Lebon
1ère et 4ème chambres réunies
M. Denis Piveteau, président
M. Jean-Luc Matt, rapporteur
M. Mathieu Le Coq, rapporteur public
SCP LE GUERER, BOUNIOL-BROCHIER, LASSALLE-BYHET, avocats
Lecture du vendredi 24 juillet 2026
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la procédure suivante :
Par deux mémoires, enregistrés les 2 juin et 3 juillet 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la Fédération nationale de la mutualité française (FNMF) et la Fédération française de l’assurance demandent au Conseil d’Etat, en application de l’article 23-5 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 et à l’appui de leur requête tendant à l’annulation pour excès de pouvoir du courrier du 3 avril 2026 du directeur de la sécurité sociale relatif à l’application de l’article 13 de la loi n° 2025-1403 du 30 décembre 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2026, de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de la dernière phrase du premier alinéa du I de cet article.
Elles soutiennent que la question soulevée est recevable, dès lors que le recours à l’appui duquel elle est présentée l’est et que les dispositions législatives contestées sont applicables au litige, n’ont pas déjà été déclarées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel et portent atteinte à la liberté d’entreprendre et à la liberté contractuelle garanties par l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, ainsi qu’au droit au maintien de l’économie des contrats légalement conclus garanti par les articles 4 et 16 de la même Déclaration, et méconnaissent l’article 34 de la Constitution en tant qu’elles affectent directement ces droits et libertés.
Par un mémoire, enregistré le 29 juin 2026, la ministre de la santé, des familles de l’autonomie et des personnes handicapées soutient que les conditions posées par l’article 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 ne sont pas remplies et, en particulier, que la question n’est pas recevable, dès lors que le recours à l’appui duquel elle est présentée ne l’est pas, et ne présente pas un caractère sérieux.
Le premier mémoire a été communiqué au Premier ministre et au ministre de l’action et des comptes publics, qui n’ont pas produit de mémoire.
Par une intervention, enregistrée le 29 juin 2026, le Mouvement des entreprises de France demande que le Conseil d’Etat renvoie au Conseil constitutionnel la question soulevée. Il se réfère aux moyens exposés dans le mémoire présenté par la FNMF et autre.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule et son article 61-1 ;
- l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;
- le code de la sécurité sociale ;
- la loi n° 2025-1403 du 30 décembre 2025 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Jean-Luc Matt, conseiller d’Etat ;
- les conclusions de M. Mathieu Le Coq, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Le Guerer, Bouniol-Brochier, Lassalle-Byhet, avocat de la Fédération nationale de la mutualité française et autre et du Mouvement des entreprises de France ;
Considérant ce qui suit :
Sur l’intervention :
1. Le Mouvement des entreprises de France ne justifie pas, en l’état du dossier, en se bornant à invoquer la défense de la liberté d’entreprendre figurant dans ses statuts, d’un intérêt lui donnant qualité pour intervenir au soutien de la question prioritaire de constitutionnalité. Ainsi, cette intervention ne peut être admise.
Sur la fin de non-recevoir opposée par la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées :
2. La ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées soutient qu’il n’y a pas lieu de renvoyer la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par les fédérations requérantes au motif qu’elle est présentée à l’appui d’un recours pour excès de pouvoir lui-même irrecevable car dirigé contre un acte ne faisant pas grief. Toutefois, le Conseil d’Etat n’est pas tenu, lorsqu’à l’appui d’une requête est soulevée devant lui une question prioritaire de constitutionnalité, sur laquelle il lui incombe de se prononcer dans un délai de trois mois, de statuer au préalable sur la recevabilité de cette requête. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées peut être écartée.
Sur la question prioritaire de constitutionnalité :
3. Aux termes du premier alinéa de l’article 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : « Le moyen tiré de ce qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé (…) à l’occasion d’une instance devant le Conseil d’Etat (…) ». Il résulte de cet article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu’elle n’ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux.
4. Aux termes du I de l’article 13 de la loi du 30 décembre 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2026 : « Il est institué, au titre de l’année 2026, une contribution due par les organismes mentionnés au I de l’article L. 862-4 du code de la sécurité sociale. Cette contribution est assise sur l’ensemble des sommes stipulées en 2026 au profit des organismes mentionnés au premier alinéa du présent article au titre des cotisations d’assurance maladie complémentaire, selon les modalités définies au I et au dernier alinéa du II bis de l’article L. 862-4 du code de la sécurité sociale. Pour l’année 2026, le montant de ces cotisations ne peut être augmenté par rapport à celui applicable pour l’année 2025 ». En vertu du I de l’article L. 862-4 du code de la sécurité sociale : « Il est perçu une taxe de solidarité additionnelle aux cotisations d’assurance maladie complémentaire versées pour les personnes physiques résidentes en France, à l’exclusion des réassurances. / La taxe est assise sur le montant des sommes stipulées au profit d’une mutuelle régie par le code de la mutualité, d’une institution de prévoyance régie par le livre IX du présent code ou par le livre VII du code rural et de la pêche maritime, d’une entreprise régie par le code des assurances ou un organisme d’assurance maladie complémentaire étranger non établi en France mais admis à y opérer en libre prestation de service. Les sommes stipulées au profit de ces organismes s’entendent également de tous accessoires dont ceux-ci bénéficient, directement ou indirectement, du fait de l’assuré. (…) »
5. La dernière phrase du I de l’article 13 de la loi du 30 décembre 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2026 est applicable au litige par lequel les fédérations requérantes demandent au Conseil d’Etat l’annulation pour excès de pouvoir du courrier du 3 avril 2026 du directeur de la sécurité sociale relatif aux modalités de calcul de la contribution mise à la charge des organismes complémentaires d’assurance maladie au titre des contrats d’assurance complémentaire santé. Ces dispositions n’ont pas déjà été déclarées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel. Le moyen tiré de ce qu’elles portent atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution, notamment à la liberté d’entreprendre, à la liberté contractuelle et au droit au maintien de l’économie des contrats légalement conclus, soulève une question présentant un caractère sérieux. Ainsi, il y a lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité invoquée.
D E C I D E :
--------------
Article 1er : L’intervention du Mouvement des entreprises de France au soutien de la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la Fédération nationale de la mutualité française n’est pas admise.
Article 2 : La question de la conformité à la Constitution de la dernière phrase du premier alinéa du I de l’article 13 de la loi n° 2025-1403 du 30 décembre 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2026 est renvoyée au Conseil constitutionnel.
Article 3 : Il est sursis à statuer sur la requête de la Fédération nationale de la mutualité française et autre jusqu’à ce que le Conseil constitutionnel ait tranché la question de constitutionnalité ainsi soulevée.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à la Fédération nationale de la mutualité française, première dénommée, pour les deux requérantes, à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées et au Mouvement des entreprises de France.
Copie en sera adressée au Premier ministre et au ministre de l’action et des comptes publics.
Délibéré à l'issue de la séance du 8 juillet 2026, où siégeaient : M. Denis Piveteau, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Gaëlle Dumortier, Mme Anne Courrèges, présidentes de chambre ; M. Jean-Luc Nevache, M. Raphaël Chambon, M. Julien Boucher, conseillers d’Etat et M. Jean-Luc Matt, conseiller d’Etat-rapporteur.
Rendu le 24 juillet 2026.
Le président :
Signé : M. Denis Piveteau
Le rapporteur :
Signé : M. Jean-Luc Matt
La secrétaire :
Signé : Mme Anna Bahnini
La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :