Conseil d'État
N° 496912
ECLI:FR:CECHS:2026:496912.20260730
Inédit au recueil Lebon
6ème chambre jugeant seule
Mme Isabelle de Silva, présidente
M. David Gaudillère, rapporteur
M. Nicolas Agnoux, rapporteur public
SARL MATUCHANSKY, POUPOT, VALDELIEVRE, RAMEIX, avocats
Lecture du jeudi 30 juillet 2026
Vu la procédure suivante :
La société Gougaud Constructions a demandé au tribunal administratif de Nantes d’annuler l’arrêté du 10 janvier 2018 par lequel la préfète de la Loire-Atlantique l’a mise en demeure de cesser son activité de stockage de déchets dans une ancienne carrière située sur le territoire de la commune de Saint-Lyphard (Loire-Atlantique), de mettre en sécurité le site et de le remettre en état en évacuant l’ensemble des déchets.
Par un jugement n° 1802038 du 10 février 2022, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande.
Par un arrêt n° 22NT01072 du 11 juin 2024, la cour administrative d’appel de Nantes, statuant sur appel de la société Gougaud Constructions, a, d’une part, annulé ce jugement en tant qu’il rejette sa demande d’annulation de l’arrêté préfectoral en ce qu’il lui impose de remettre en état le site situé à Saint-Lyphard en évacuant l’ensemble des déchets, d’autre part, annulé l’arrêté en litige dans cette mesure, et rejette le surplus des conclusions d’appel.
Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 12 août et 13 novembre 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la ministre de la transition écologique, de l’énergie, du climat et de la prévention des risques demande au Conseil d'Etat d’annuler cet arrêt en tant qu’il a partiellement annulé le jugement n° 1802038 du 10 février 2022 du tribunal administratif de Nantes et l’arrêté de la préfète de la Loire-Atlantique du 10 janvier 2018.
La ministre soutient que l’arrêt est entaché :
- d’erreur de droit en ce que la cour s’est fondée, pour apprécier la légalité de l’arrêté de mise en demeure, sur le manque d’intérêt que pouvait représenter l’évacuation des déchets ;
- d’erreur de droit ou, à tout le moins, d’une erreur de qualification juridique, en ce que la cour a jugé que l’intérêt limité d’une telle remise en état caractérisait l’impossibilité technique d’évacuer les déchets déversés dans le fond immergé de la carrière ;
- d’erreur de droit en ce que la cour s’est fondée sur la circonstance que les opérations de déversement des déchets inertes dans la carrière n’auraient, par elles-mêmes, pas porté atteinte à l’environnement, pour en déduire que l’évacuation des déchets stockés n’étaient pas nécessaire pour placer le site dans un état tel qu’il ne puisse porter atteinte aux intérêts mentionnés à l’article L. 511-1 du code de l’environnement ;
- de contradiction de motifs, en ce qu’après avoir considéré qu’il n’était pas établi que les opérations de stockage de déchets sur le site en litige auraient porté atteinte à l’environnement, la cour fait état de la « probabilité de polluer un autre site dans les plus brefs délais », qu’entraînerait l’évacuation de ces déchets vers un tel site ;
- de dénaturation des pièces du dossier, en ce que la cour a jugé que l’évacuation de l’ensemble des déchets inertes accumulés dans la carrière vers un autre site entraînerait probablement une pollution de ce site dans les plus brefs délais ;
- de dénaturation des pièces du dossier, en ce que la cour a jugé que la société était fondée à soutenir qu’elle était dans l’impossibilité technique d’évacuer les déchets déversés dans le fond immergé de la carrière.
Par un mémoire en défense, enregistré le 3 avril 2025 et un mémoire enregistré le 30 juin 2026, la société Gougaud Constructions conclut au rejet du pourvoi et, par la voie du pourvoi incident, à l’annulation de l’arrêté attaqué et, en tout état de cause, à ce qu’une somme de 10 000 euros soit mise à la charge de l’Etat au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens du pourvoi principal ne sont pas fondés et que la cour administrative d’appel de Nantes a entaché son arrêt :
- d’erreur de droit et d’insuffisance de motivation, en jugeant que l’opération de remblaiement de la carrière anciennement exploitée sur le site ne constituait pas une opération de valorisation de déchets inertes, pour en déduire qu’il s’agissait d’une opération de stockage de déchets relevant de la nomenclature des installations classées pour la protection de l’environnement ;
- d’erreur de droit et de dénaturation des pièces du dossier, en jugeant que les dispositions de l’article N1 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Lyphard faisaient obstacle à l’enregistrement de l’activité de stockage de déchets inerte en litige ;
- d’erreur de droit, en jugeant que cette activité était incompatible avec le classement de la parcelle classée en zone naturelle, sans rechercher si elle aurait pu être régularisée par un arrêté préfectoral définissant des mesures compensatoires appropriées et en adéquation avec le schéma d’aménagement et de gestion des eaux.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l’environnement ;
- le code de l’urbanisme ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. David Gaudillère, conseiller d’Etat,
- les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SARL Matuchansky, Poupot, Valdelievre, Rameix, avocat de la société Gougaud Constructions ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la société Gougaud Constructions a acquis, le 22 février 1997, le site de l’ancienne carrière de Kerlo correspondant à la parcelle cadastrée YD 69 située au lieu-dit Les Caillies sur le territoire de la commune de Saint-Lyphard dans le département de Loire-Atlantique. A la suite d’une visite de l’inspection des installations classées intervenue le 7 avril 2017, la préfète de la Loire-Atlantique a, par un arrêté du 10 janvier 2018, mis en demeure la société requérante de cesser son activité de stockage de déchets exercée sans l’enregistrement requis sur cette parcelle, de mettre ce site en sécurité et de le remettre en état en évacuant l’ensemble des déchets entreposés sur ce terrain vers des filières autorisées. Par un jugement du 10 février 2022, le tribunal administratif de Nantes a rejeté la demande de la société Gougaud Constructions d’annuler cet arrêté. Par un arrêt du 11 juin 2024, la cour administrative d’appel de Nantes a, sur appel de la Société Gougaud Constructions, d’une part, annulé ce jugement en tant qu’il rejette sa demande d’annulation de l’arrêté préfectoral et en ce qu’il lui impose de remettre en état le site situé à Saint-Lyphard en évacuant l’ensemble des déchets, d’autre part, annulé l’arrêté attaqué dans cette mesure, et rejette le surplus des conclusions d’appel.
Sur le pourvoi incident de la société Gougaud Constructions :
2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 541-1-1 du code de l’environnement : « Au sens du présent chapitre, on entend par : / Déchet : toute substance ou tout objet, ou plus généralement tout bien meuble, dont le détenteur se défait ou dont il a l'intention ou l'obligation de se défaire ; / (…) Valorisation : toute opération dont le résultat principal est que des déchets servent à des fins utiles en substitution à d'autres substances, matières ou produits qui auraient été utilisés à une fin particulière, ou que des déchets soient préparés pour être utilisés à cette fin, y compris par le producteur de déchets (…) ». L’article 2 de l’arrêté du 12 décembre 2014 relatif aux prescriptions générales applicables aux installations du régime de l’enregistrement relevant de la rubrique n° 2760 de la nomenclature des installations classées pour la protection de l’environnement définit une installation de stockage de déchets inertes comme une « (…) installation de dépôt de déchets inertes, à l'exclusion des installations de dépôt de déchets où : / (…) / - les déchets sont valorisés en conformité avec les articles L. 541-31 et suivants du code de l'environnement ». En vertu de l’article L. 541-32 du code de l’environnement : « Toute personne valorisant des déchets pour la réalisation de travaux d'aménagement, de réhabilitation ou de construction doit être en mesure de justifier auprès des autorités compétentes de la nature des déchets utilisés et de l'utilisation de ces déchets dans un but de valorisation et non pas d'élimination. / Dans le cadre de ces travaux, l'enfouissement et le dépôt de déchets sont interdits sur les terres agricoles, à l'exception de la valorisation de déchets à des fins de travaux d'aménagement ou de la valorisation de déchets autorisés à être utilisés comme matières fertilisantes ou supports de culture. » Il résulte de ces dispositions que la qualification d’opération de valorisation de déchets doit, pour être retenue, avoir pour objectif principal de conférer aux déchets une fonction utile, en se substituant, dans une opération d’aménagement identifiée, à l’usage d’autres matériaux qui auraient dû être utilisés pour remplir la même fonction.
3. Après avoir relevé que la société Gougaud réalisait sur la parcelle en cause une activité de dépôt et de stockage de déchets inertes, et estimé, par une appréciation souveraine non arguée de dénaturation, que le déversement de ces déchets ne constituait pas une opération de valorisation au sens de l’article L. 541-32 du code de l’environnement, la cour a pu en déduire, sans erreur de droit et par un arrêt qui est suffisamment motivé, que cette activité était soumise à enregistrement au titre de la rubrique n° 2760 précitée de la nomenclature des installations classées pour la protection de l’environnement.
4. En deuxième lieu, en application du premier alinéa de l’article L. 152-1 du code de l’urbanisme, le règlement et les documents graphiques d’un plan local d’urbanisme sont opposables à l'ouverture des installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan. Il en résulte que les prescriptions de celui-ci qui déterminent les conditions d’utilisation et d’occupation des sols et les natures d’activités interdites ou limitées s’imposent aux autorisations d'exploiter délivrées au titre de la législation des installations classées.
5. La cour administrative d’appel a relevé que la parcelle en cause est située au sein d’une zone N du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Lyphard et qu’en vertu de l’article N1 du titre relatif aux dispositions applicables aux zones N du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Lyphard, toute occupation ou utilisation du sol ainsi que tout aménagement susceptible de compromettre l’existence, la qualité, l’équilibre hydraulique et biologique des zones humides reportées au plan de zonage est strictement interdite, notamment pour les remblais, sauf mesures compensatoires autorisées par le préfet de la Loire-Atlantique. En jugeant que le remblaiement effectué par la société requérante par déversement de déchets inertes n’était pas compatible avec l’affectation de la parcelle classée en zone naturelle, elle n’a ni commis d’erreur de droit, ni dénaturé les pièces du dossier qui lui était soumis.
6. Si la société soutient par ailleurs, dans son pourvoi incident, que la cour aurait commis une erreur de droit en omettant de vérifier si la parcelle était incluse dans une zone humide et si son activité de remblai aurait pu être autorisée moyennant des mesures compensatoires, ce moyen est nouveau en cassation et, par suite, inopérant.
7. Il résulte de ce qui précède que le pourvoi incident de la société Gougaud Constructions doit être rejeté.
Sur le pourvoi principal de la ministre :
En ce qui concerne le cadre juridique :
8. Aux termes de l’article L. 511-1 du code de l’environnement : « Sont soumis aux dispositions du présent titre [relatif aux installations classées pour la protection de l’environnement] les usines, ateliers, dépôts, chantiers et, d'une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, soit pour l'utilisation économe des sols naturels, agricoles ou forestiers, soit pour l'utilisation rationnelle de l'énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique ». L’article L. 511-2 du même code dispose que : « Les installations visées à l’article L. 511-1 sont définies dans la nomenclature des installations classées établie par décret en Conseil d’Etat, pris sur le rapport du ministre chargé des installations classées, après avis du Conseil supérieur de la prévention des risques technologiques. Ce décret soumet les installations à autorisation, à enregistrement ou à déclaration suivant la gravité des dangers ou des inconvénients que peut présenter leur exploitation ». Selon le 3. de la rubrique 2760 de la nomenclature des installations classées annexée à l’article R. 511-9 du code de l’environnement, est soumise à enregistrement : « Installation de stockage de déchets inertes ».
9. Aux termes de l’article L. 512-16 du même code : « Les installations [classées pour la protection de l’environnement] sont soumises aux dispositions des articles L. 211-1 (…) du code de l’environnement ». Aux termes de l’article L. 211-1 du même code : « [La] gestion équilibrée et durable de la ressource en eau (…) vise à assurer (…) 2° La protection des eaux et la lutte contre toute pollution par déversements, écoulements, rejets, dépôts directs ou indirects de matières de toute nature et plus généralement par tout fait susceptible de provoquer ou d'accroître la dégradation des eaux en modifiant leurs caractéristiques physiques, chimiques, biologiques ou bactériologiques, qu'il s'agisse des eaux superficielles, souterraines ou des eaux de la mer dans la limite des eaux territoriales (…) ».
10. Aux termes de I et II de l’article L. 171-7 du code de l’environnement, dans sa version applicable au litige : « I.- Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, lorsque des installations ou ouvrages sont exploités, (…) sans avoir fait l'objet (…) de l'enregistrement (…) requis en application du présent code (…), l'autorité administrative compétente met l'intéressé en demeure de régulariser sa situation dans un délai qu'elle détermine, et qui ne peut excéder une durée d'un an. (…) / Elle peut, par le même acte ou par un acte distinct, suspendre le fonctionnement des installations ou ouvrages (…) jusqu'à ce qu'il ait été statué sur la déclaration ou sur la demande (…) d'enregistrement (…) à moins que des motifs d'intérêt général et en particulier la préservation des intérêts protégés par le présent code ne s'y opposent. / L'autorité administrative peut, en toute hypothèse, édicter des mesures conservatoires aux frais de la personne mise en demeure. / (…) II.- S'il n'a pas été déféré à la mise en demeure à l'expiration du délai imparti, ou si la demande (…) d'enregistrement (…) est rejetée, (…) l'autorité administrative ordonne la fermeture ou la suppression des installations et ouvrages, la cessation définitive des travaux, opérations ou activités, et la remise des lieux dans un état ne portant pas préjudice aux intérêts protégés par le présent code ».
11. En premier lieu, dès lors que l’activité en cause fonctionnait sans avoir été régulièrement enregistrée, alors qu’elle était soumise à un tel enregistrement en application de la rubrique 2760 de la nomenclature des installations classées, la préfète était tenue de mettre en demeure cette société de régulariser sa situation en application des dispositions citées au point précédent et, en cas de refus d’obtempérer ou de rejet de la demande d’enregistrement, d’ordonner la cessation définitive de cette activité et la remise des lieux dans un état ne portant pas préjudice aux intérêts protégés par le code de l’environnement, et notamment la protection des eaux et la lutte contre toute pollution. Par suite, la cour a commis une erreur de droit en se fondant, pour apprécier la légalité de l’arrêté de mise en demeure en litige, sur le manque d’intérêt que pouvait présenter la remise en état du site par l’évacuation de l’ensemble des déchets immergés dans la carrière.
12. En deuxième lieu, dès lors que l’arrêté préfectoral litigieux ordonne l’évacuation de ces déchets vers des filières autorisées, et non leur simple restockage sur un site qui ne serait pas dédié à la gestion de ces déchets, la cour a dénaturé les pièces du dossier en jugeant que le transfert de ces déchets vers un autre site serait susceptible d’entraîner sa pollution dans les plus brefs délais. Par ailleurs, elle a entaché son arrêt d’une contradiction de motifs en jugeant, d’une part, qu’il n’était pas établi que le stockage de déchets sur le site aurait porté atteinte à l’environnement, et, d’autre part, que le transfert de ces déchets vers un autre site aurait été susceptible d’entraîner sa pollution dans les plus brefs délais.
13. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens du pourvoi, que la ministre est fondée à demander l’annulation de l’arrêt qu’elle attaque, en tant qu’il annule partiellement le jugement n° 1802038 du tribunal administratif de Nantes du 10 février 2022 et qu’il annule l’arrêté de la préfète de la Loire-Atlantique du 10 janvier 2018 en tant qu’il fait obligation à la société Gougaud de remettre en état le site situé à Saint-Lyphard en évacuant l’ensemble des déchets.
14. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de régler l’affaire au fond, dans la limite de la cassation prononcée au point 13, en application de l’article L. 821-2 du code de justice administrative.
15. Ainsi qu’il a été dit au point 3, l’activité de stockage de déchets inertes, qui ne constitue pas une opération de valorisation des déchets, devait être soumise à la procédure d’enregistrement au titre de la législation des installations classées pour la protection de l’environnement. Dès lors que la société Gougaud Constructions exploitait cette installation sans le titre requis, elle pouvait être regardée comme une personne « intéressée » au sens de l’article L. 171-7 du code de l’environnement, alors même que M. Gougaud était, à cette date, propriétaire de la parcelle en cause. Il suit de là, ainsi qu’il a été dit au point 11, que la préfète était tenue de mettre en demeure cette société de régulariser sa situation. Par ailleurs, les dispositions de l’article N1 du règlement du plan local d’urbanisme faisant obstacle à l’enregistrement de l’installation litigieuse, la société était tenue de remettre le site dans un état ne portant pas préjudice aux intérêts protégés par les articles L. 511-1 et L. 211-1 du code de l’environnement, et notamment la protection des eaux et la lutte contre toute pollution. Dès lors que la société Gougaud Constructions n’était pas en mesure d’établir la qualité et la teneur des déchets déposés dans le plan d’eau depuis plus de vingt ans, la préfète n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en lui imposant d’évacuer l’ensemble de ces déchets vers des filières autorisées.
16. Il résulte de tout ce qui précède que la société Gougaud Construction n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande tendant à l’annulation de l’arrêté du 10 janvier 2022 de la préfète de la Loire-Atlantique.
Sur les conclusions au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :
17. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’il soit fait droit aux conclusions présentées à ce titre par la société Gougaud Constructions tant en appel qu’en cassation.
D E C I D E :
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Article 1er : L’arrêt de la cour administrative d’appel de Nantes du 11 juin 2024 est annulé en tant qu’il annule partiellement le jugement n° 1802038 du tribunal administratif de Nantes du 10 février 2022 et l’arrêté de la préfète de la Loire-Atlantique du 10 janvier 2018 en tant qu’il fait obligation à la société Gougaud de remettre en état le site situé à Saint-Lyphard en évacuant l’ensemble des déchets.
Article 2 : Le pourvoi incident de la société Gougaud Constructions est rejeté.
Article 3 : La requête présentée par la société Gougaud Constructions devant la cour administrative d’appel de Nantes est rejetée en tant qu’elle est dirigée contre le jugement n° 1802038 du tribunal administratif de Nantes du 10 février 2022 en tant que celui-ci rejette sa demande d’annulation de l’arrêté préfectoral en ce qu’il lui impose de remettre en état le site situé à Saint-Lyphard.
Article 4 : Les conclusions présentées par la société Gougaud Constructions au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : La présente décision sera notifiée à la société Gougaud Constructions et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, et des négociations internationales sur le climat et la nature.
Délibéré à l'issue de la séance du 2 juillet 2026 où siégeaient : Mme Isabelle de Silva, présidente de chambre, présidant ; M. Christophe Pourreau, conseiller d'Etat et M. David Gaudillère, conseiller d’Etat-rapporteur.
Rendu le 30 juillet 2026.
La présidente :
Signé : Mme Isabelle de Silva
Le rapporteur :
Signé : M. David Gaudillère
La secrétaire :
Signé : Mme Magalie Café
La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :
N° 496912
ECLI:FR:CECHS:2026:496912.20260730
Inédit au recueil Lebon
6ème chambre jugeant seule
Mme Isabelle de Silva, présidente
M. David Gaudillère, rapporteur
M. Nicolas Agnoux, rapporteur public
SARL MATUCHANSKY, POUPOT, VALDELIEVRE, RAMEIX, avocats
Lecture du jeudi 30 juillet 2026
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la procédure suivante :
La société Gougaud Constructions a demandé au tribunal administratif de Nantes d’annuler l’arrêté du 10 janvier 2018 par lequel la préfète de la Loire-Atlantique l’a mise en demeure de cesser son activité de stockage de déchets dans une ancienne carrière située sur le territoire de la commune de Saint-Lyphard (Loire-Atlantique), de mettre en sécurité le site et de le remettre en état en évacuant l’ensemble des déchets.
Par un jugement n° 1802038 du 10 février 2022, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande.
Par un arrêt n° 22NT01072 du 11 juin 2024, la cour administrative d’appel de Nantes, statuant sur appel de la société Gougaud Constructions, a, d’une part, annulé ce jugement en tant qu’il rejette sa demande d’annulation de l’arrêté préfectoral en ce qu’il lui impose de remettre en état le site situé à Saint-Lyphard en évacuant l’ensemble des déchets, d’autre part, annulé l’arrêté en litige dans cette mesure, et rejette le surplus des conclusions d’appel.
Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 12 août et 13 novembre 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la ministre de la transition écologique, de l’énergie, du climat et de la prévention des risques demande au Conseil d'Etat d’annuler cet arrêt en tant qu’il a partiellement annulé le jugement n° 1802038 du 10 février 2022 du tribunal administratif de Nantes et l’arrêté de la préfète de la Loire-Atlantique du 10 janvier 2018.
La ministre soutient que l’arrêt est entaché :
- d’erreur de droit en ce que la cour s’est fondée, pour apprécier la légalité de l’arrêté de mise en demeure, sur le manque d’intérêt que pouvait représenter l’évacuation des déchets ;
- d’erreur de droit ou, à tout le moins, d’une erreur de qualification juridique, en ce que la cour a jugé que l’intérêt limité d’une telle remise en état caractérisait l’impossibilité technique d’évacuer les déchets déversés dans le fond immergé de la carrière ;
- d’erreur de droit en ce que la cour s’est fondée sur la circonstance que les opérations de déversement des déchets inertes dans la carrière n’auraient, par elles-mêmes, pas porté atteinte à l’environnement, pour en déduire que l’évacuation des déchets stockés n’étaient pas nécessaire pour placer le site dans un état tel qu’il ne puisse porter atteinte aux intérêts mentionnés à l’article L. 511-1 du code de l’environnement ;
- de contradiction de motifs, en ce qu’après avoir considéré qu’il n’était pas établi que les opérations de stockage de déchets sur le site en litige auraient porté atteinte à l’environnement, la cour fait état de la « probabilité de polluer un autre site dans les plus brefs délais », qu’entraînerait l’évacuation de ces déchets vers un tel site ;
- de dénaturation des pièces du dossier, en ce que la cour a jugé que l’évacuation de l’ensemble des déchets inertes accumulés dans la carrière vers un autre site entraînerait probablement une pollution de ce site dans les plus brefs délais ;
- de dénaturation des pièces du dossier, en ce que la cour a jugé que la société était fondée à soutenir qu’elle était dans l’impossibilité technique d’évacuer les déchets déversés dans le fond immergé de la carrière.
Par un mémoire en défense, enregistré le 3 avril 2025 et un mémoire enregistré le 30 juin 2026, la société Gougaud Constructions conclut au rejet du pourvoi et, par la voie du pourvoi incident, à l’annulation de l’arrêté attaqué et, en tout état de cause, à ce qu’une somme de 10 000 euros soit mise à la charge de l’Etat au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens du pourvoi principal ne sont pas fondés et que la cour administrative d’appel de Nantes a entaché son arrêt :
- d’erreur de droit et d’insuffisance de motivation, en jugeant que l’opération de remblaiement de la carrière anciennement exploitée sur le site ne constituait pas une opération de valorisation de déchets inertes, pour en déduire qu’il s’agissait d’une opération de stockage de déchets relevant de la nomenclature des installations classées pour la protection de l’environnement ;
- d’erreur de droit et de dénaturation des pièces du dossier, en jugeant que les dispositions de l’article N1 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Lyphard faisaient obstacle à l’enregistrement de l’activité de stockage de déchets inerte en litige ;
- d’erreur de droit, en jugeant que cette activité était incompatible avec le classement de la parcelle classée en zone naturelle, sans rechercher si elle aurait pu être régularisée par un arrêté préfectoral définissant des mesures compensatoires appropriées et en adéquation avec le schéma d’aménagement et de gestion des eaux.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l’environnement ;
- le code de l’urbanisme ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. David Gaudillère, conseiller d’Etat,
- les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SARL Matuchansky, Poupot, Valdelievre, Rameix, avocat de la société Gougaud Constructions ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la société Gougaud Constructions a acquis, le 22 février 1997, le site de l’ancienne carrière de Kerlo correspondant à la parcelle cadastrée YD 69 située au lieu-dit Les Caillies sur le territoire de la commune de Saint-Lyphard dans le département de Loire-Atlantique. A la suite d’une visite de l’inspection des installations classées intervenue le 7 avril 2017, la préfète de la Loire-Atlantique a, par un arrêté du 10 janvier 2018, mis en demeure la société requérante de cesser son activité de stockage de déchets exercée sans l’enregistrement requis sur cette parcelle, de mettre ce site en sécurité et de le remettre en état en évacuant l’ensemble des déchets entreposés sur ce terrain vers des filières autorisées. Par un jugement du 10 février 2022, le tribunal administratif de Nantes a rejeté la demande de la société Gougaud Constructions d’annuler cet arrêté. Par un arrêt du 11 juin 2024, la cour administrative d’appel de Nantes a, sur appel de la Société Gougaud Constructions, d’une part, annulé ce jugement en tant qu’il rejette sa demande d’annulation de l’arrêté préfectoral et en ce qu’il lui impose de remettre en état le site situé à Saint-Lyphard en évacuant l’ensemble des déchets, d’autre part, annulé l’arrêté attaqué dans cette mesure, et rejette le surplus des conclusions d’appel.
Sur le pourvoi incident de la société Gougaud Constructions :
2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 541-1-1 du code de l’environnement : « Au sens du présent chapitre, on entend par : / Déchet : toute substance ou tout objet, ou plus généralement tout bien meuble, dont le détenteur se défait ou dont il a l'intention ou l'obligation de se défaire ; / (…) Valorisation : toute opération dont le résultat principal est que des déchets servent à des fins utiles en substitution à d'autres substances, matières ou produits qui auraient été utilisés à une fin particulière, ou que des déchets soient préparés pour être utilisés à cette fin, y compris par le producteur de déchets (…) ». L’article 2 de l’arrêté du 12 décembre 2014 relatif aux prescriptions générales applicables aux installations du régime de l’enregistrement relevant de la rubrique n° 2760 de la nomenclature des installations classées pour la protection de l’environnement définit une installation de stockage de déchets inertes comme une « (…) installation de dépôt de déchets inertes, à l'exclusion des installations de dépôt de déchets où : / (…) / - les déchets sont valorisés en conformité avec les articles L. 541-31 et suivants du code de l'environnement ». En vertu de l’article L. 541-32 du code de l’environnement : « Toute personne valorisant des déchets pour la réalisation de travaux d'aménagement, de réhabilitation ou de construction doit être en mesure de justifier auprès des autorités compétentes de la nature des déchets utilisés et de l'utilisation de ces déchets dans un but de valorisation et non pas d'élimination. / Dans le cadre de ces travaux, l'enfouissement et le dépôt de déchets sont interdits sur les terres agricoles, à l'exception de la valorisation de déchets à des fins de travaux d'aménagement ou de la valorisation de déchets autorisés à être utilisés comme matières fertilisantes ou supports de culture. » Il résulte de ces dispositions que la qualification d’opération de valorisation de déchets doit, pour être retenue, avoir pour objectif principal de conférer aux déchets une fonction utile, en se substituant, dans une opération d’aménagement identifiée, à l’usage d’autres matériaux qui auraient dû être utilisés pour remplir la même fonction.
3. Après avoir relevé que la société Gougaud réalisait sur la parcelle en cause une activité de dépôt et de stockage de déchets inertes, et estimé, par une appréciation souveraine non arguée de dénaturation, que le déversement de ces déchets ne constituait pas une opération de valorisation au sens de l’article L. 541-32 du code de l’environnement, la cour a pu en déduire, sans erreur de droit et par un arrêt qui est suffisamment motivé, que cette activité était soumise à enregistrement au titre de la rubrique n° 2760 précitée de la nomenclature des installations classées pour la protection de l’environnement.
4. En deuxième lieu, en application du premier alinéa de l’article L. 152-1 du code de l’urbanisme, le règlement et les documents graphiques d’un plan local d’urbanisme sont opposables à l'ouverture des installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan. Il en résulte que les prescriptions de celui-ci qui déterminent les conditions d’utilisation et d’occupation des sols et les natures d’activités interdites ou limitées s’imposent aux autorisations d'exploiter délivrées au titre de la législation des installations classées.
5. La cour administrative d’appel a relevé que la parcelle en cause est située au sein d’une zone N du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Lyphard et qu’en vertu de l’article N1 du titre relatif aux dispositions applicables aux zones N du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Lyphard, toute occupation ou utilisation du sol ainsi que tout aménagement susceptible de compromettre l’existence, la qualité, l’équilibre hydraulique et biologique des zones humides reportées au plan de zonage est strictement interdite, notamment pour les remblais, sauf mesures compensatoires autorisées par le préfet de la Loire-Atlantique. En jugeant que le remblaiement effectué par la société requérante par déversement de déchets inertes n’était pas compatible avec l’affectation de la parcelle classée en zone naturelle, elle n’a ni commis d’erreur de droit, ni dénaturé les pièces du dossier qui lui était soumis.
6. Si la société soutient par ailleurs, dans son pourvoi incident, que la cour aurait commis une erreur de droit en omettant de vérifier si la parcelle était incluse dans une zone humide et si son activité de remblai aurait pu être autorisée moyennant des mesures compensatoires, ce moyen est nouveau en cassation et, par suite, inopérant.
7. Il résulte de ce qui précède que le pourvoi incident de la société Gougaud Constructions doit être rejeté.
Sur le pourvoi principal de la ministre :
En ce qui concerne le cadre juridique :
8. Aux termes de l’article L. 511-1 du code de l’environnement : « Sont soumis aux dispositions du présent titre [relatif aux installations classées pour la protection de l’environnement] les usines, ateliers, dépôts, chantiers et, d'une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, soit pour l'utilisation économe des sols naturels, agricoles ou forestiers, soit pour l'utilisation rationnelle de l'énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique ». L’article L. 511-2 du même code dispose que : « Les installations visées à l’article L. 511-1 sont définies dans la nomenclature des installations classées établie par décret en Conseil d’Etat, pris sur le rapport du ministre chargé des installations classées, après avis du Conseil supérieur de la prévention des risques technologiques. Ce décret soumet les installations à autorisation, à enregistrement ou à déclaration suivant la gravité des dangers ou des inconvénients que peut présenter leur exploitation ». Selon le 3. de la rubrique 2760 de la nomenclature des installations classées annexée à l’article R. 511-9 du code de l’environnement, est soumise à enregistrement : « Installation de stockage de déchets inertes ».
9. Aux termes de l’article L. 512-16 du même code : « Les installations [classées pour la protection de l’environnement] sont soumises aux dispositions des articles L. 211-1 (…) du code de l’environnement ». Aux termes de l’article L. 211-1 du même code : « [La] gestion équilibrée et durable de la ressource en eau (…) vise à assurer (…) 2° La protection des eaux et la lutte contre toute pollution par déversements, écoulements, rejets, dépôts directs ou indirects de matières de toute nature et plus généralement par tout fait susceptible de provoquer ou d'accroître la dégradation des eaux en modifiant leurs caractéristiques physiques, chimiques, biologiques ou bactériologiques, qu'il s'agisse des eaux superficielles, souterraines ou des eaux de la mer dans la limite des eaux territoriales (…) ».
10. Aux termes de I et II de l’article L. 171-7 du code de l’environnement, dans sa version applicable au litige : « I.- Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, lorsque des installations ou ouvrages sont exploités, (…) sans avoir fait l'objet (…) de l'enregistrement (…) requis en application du présent code (…), l'autorité administrative compétente met l'intéressé en demeure de régulariser sa situation dans un délai qu'elle détermine, et qui ne peut excéder une durée d'un an. (…) / Elle peut, par le même acte ou par un acte distinct, suspendre le fonctionnement des installations ou ouvrages (…) jusqu'à ce qu'il ait été statué sur la déclaration ou sur la demande (…) d'enregistrement (…) à moins que des motifs d'intérêt général et en particulier la préservation des intérêts protégés par le présent code ne s'y opposent. / L'autorité administrative peut, en toute hypothèse, édicter des mesures conservatoires aux frais de la personne mise en demeure. / (…) II.- S'il n'a pas été déféré à la mise en demeure à l'expiration du délai imparti, ou si la demande (…) d'enregistrement (…) est rejetée, (…) l'autorité administrative ordonne la fermeture ou la suppression des installations et ouvrages, la cessation définitive des travaux, opérations ou activités, et la remise des lieux dans un état ne portant pas préjudice aux intérêts protégés par le présent code ».
11. En premier lieu, dès lors que l’activité en cause fonctionnait sans avoir été régulièrement enregistrée, alors qu’elle était soumise à un tel enregistrement en application de la rubrique 2760 de la nomenclature des installations classées, la préfète était tenue de mettre en demeure cette société de régulariser sa situation en application des dispositions citées au point précédent et, en cas de refus d’obtempérer ou de rejet de la demande d’enregistrement, d’ordonner la cessation définitive de cette activité et la remise des lieux dans un état ne portant pas préjudice aux intérêts protégés par le code de l’environnement, et notamment la protection des eaux et la lutte contre toute pollution. Par suite, la cour a commis une erreur de droit en se fondant, pour apprécier la légalité de l’arrêté de mise en demeure en litige, sur le manque d’intérêt que pouvait présenter la remise en état du site par l’évacuation de l’ensemble des déchets immergés dans la carrière.
12. En deuxième lieu, dès lors que l’arrêté préfectoral litigieux ordonne l’évacuation de ces déchets vers des filières autorisées, et non leur simple restockage sur un site qui ne serait pas dédié à la gestion de ces déchets, la cour a dénaturé les pièces du dossier en jugeant que le transfert de ces déchets vers un autre site serait susceptible d’entraîner sa pollution dans les plus brefs délais. Par ailleurs, elle a entaché son arrêt d’une contradiction de motifs en jugeant, d’une part, qu’il n’était pas établi que le stockage de déchets sur le site aurait porté atteinte à l’environnement, et, d’autre part, que le transfert de ces déchets vers un autre site aurait été susceptible d’entraîner sa pollution dans les plus brefs délais.
13. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens du pourvoi, que la ministre est fondée à demander l’annulation de l’arrêt qu’elle attaque, en tant qu’il annule partiellement le jugement n° 1802038 du tribunal administratif de Nantes du 10 février 2022 et qu’il annule l’arrêté de la préfète de la Loire-Atlantique du 10 janvier 2018 en tant qu’il fait obligation à la société Gougaud de remettre en état le site situé à Saint-Lyphard en évacuant l’ensemble des déchets.
14. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de régler l’affaire au fond, dans la limite de la cassation prononcée au point 13, en application de l’article L. 821-2 du code de justice administrative.
15. Ainsi qu’il a été dit au point 3, l’activité de stockage de déchets inertes, qui ne constitue pas une opération de valorisation des déchets, devait être soumise à la procédure d’enregistrement au titre de la législation des installations classées pour la protection de l’environnement. Dès lors que la société Gougaud Constructions exploitait cette installation sans le titre requis, elle pouvait être regardée comme une personne « intéressée » au sens de l’article L. 171-7 du code de l’environnement, alors même que M. Gougaud était, à cette date, propriétaire de la parcelle en cause. Il suit de là, ainsi qu’il a été dit au point 11, que la préfète était tenue de mettre en demeure cette société de régulariser sa situation. Par ailleurs, les dispositions de l’article N1 du règlement du plan local d’urbanisme faisant obstacle à l’enregistrement de l’installation litigieuse, la société était tenue de remettre le site dans un état ne portant pas préjudice aux intérêts protégés par les articles L. 511-1 et L. 211-1 du code de l’environnement, et notamment la protection des eaux et la lutte contre toute pollution. Dès lors que la société Gougaud Constructions n’était pas en mesure d’établir la qualité et la teneur des déchets déposés dans le plan d’eau depuis plus de vingt ans, la préfète n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en lui imposant d’évacuer l’ensemble de ces déchets vers des filières autorisées.
16. Il résulte de tout ce qui précède que la société Gougaud Construction n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande tendant à l’annulation de l’arrêté du 10 janvier 2022 de la préfète de la Loire-Atlantique.
Sur les conclusions au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :
17. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’il soit fait droit aux conclusions présentées à ce titre par la société Gougaud Constructions tant en appel qu’en cassation.
D E C I D E :
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Article 1er : L’arrêt de la cour administrative d’appel de Nantes du 11 juin 2024 est annulé en tant qu’il annule partiellement le jugement n° 1802038 du tribunal administratif de Nantes du 10 février 2022 et l’arrêté de la préfète de la Loire-Atlantique du 10 janvier 2018 en tant qu’il fait obligation à la société Gougaud de remettre en état le site situé à Saint-Lyphard en évacuant l’ensemble des déchets.
Article 2 : Le pourvoi incident de la société Gougaud Constructions est rejeté.
Article 3 : La requête présentée par la société Gougaud Constructions devant la cour administrative d’appel de Nantes est rejetée en tant qu’elle est dirigée contre le jugement n° 1802038 du tribunal administratif de Nantes du 10 février 2022 en tant que celui-ci rejette sa demande d’annulation de l’arrêté préfectoral en ce qu’il lui impose de remettre en état le site situé à Saint-Lyphard.
Article 4 : Les conclusions présentées par la société Gougaud Constructions au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : La présente décision sera notifiée à la société Gougaud Constructions et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, et des négociations internationales sur le climat et la nature.
Délibéré à l'issue de la séance du 2 juillet 2026 où siégeaient : Mme Isabelle de Silva, présidente de chambre, présidant ; M. Christophe Pourreau, conseiller d'Etat et M. David Gaudillère, conseiller d’Etat-rapporteur.
Rendu le 30 juillet 2026.
La présidente :
Signé : Mme Isabelle de Silva
Le rapporteur :
Signé : M. David Gaudillère
La secrétaire :
Signé : Mme Magalie Café
La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :