Conseil d'État
N° 505772
ECLI:FR:CECHS:2026:505772.20260730
Inédit au recueil Lebon
6ème chambre jugeant seule
Mme Isabelle de Silva, présidente
M. Gaspard Montbeyre, rapporteur
M. Nicolas Agnoux, rapporteur public
LE MAILLOUX;DE FROMENT, avocats
Lecture du jeudi 30 juillet 2026
Vu les procédures suivantes :
1° Sous le n° 505772, par une requête et deux mémoires en réplique, enregistrés les 3 juillet 2025 et les 28 avril et 22 juin 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’État, le Syndicat français des capacitaires d’animaux de cirque et de spectacle demande au Conseil d’État, dans le dernier état de ses écritures :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par le Premier ministre sur sa demande, adressée le 2 mai 2025, tendant à l’abrogation du décret n° 2025-396 du 30 avril 2025 relatif à l’accompagnement financier des établissements itinérants de présentation au public d'animaux d’espèces non domestiques ; à titre subsidiaire d’annuler partiellement cette décision ;
2°) d’enjoindre au Premier ministre de procéder à l’abrogation du décret du 30 avril 2025, le cas échéant sous astreinte ;
3°) à titre subsidiaire, de surseoir à statuer et de transmettre à la Cour de justice de l’Union européenne une question préjudicielle portant sur l’interprétation des dispositions du règlement (UE) n° 2023/2831 du 13 décembre 2023 relatif à l’application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne aux aides de minimis ;
4°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- le pouvoir réglementaire était incompétent pour adopter les dispositions de l’article 5 du décret du 30 avril 2025 relatif à l’accompagnement financier des établissements itinérants de présentation au public d'animaux d’espèces non domestiques faute de disposer de base légale pour déroger aux dispositions du décret du 6 juin 2001 relatif à la transparence financière des aides octroyées par les personnes publiques ;
- le décret du 30 avril 2025 a été adopté au terme d’une procédure irrégulière, en méconnaissance de l’article 7 de la Charte de l’environnement et de la directive 2011/92/UE du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement, faute d’avoir fait l’objet d’une consultation du public et d’une évaluation environnementale ;
- le décret du 30 avril 2025 méconnaît les stipulations des articles 107 et 108 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, faute de notification préalable à la Commission européenne ;
- le décret du 30 avril 2025 méconnaît le principe d’égalité et est entaché d’erreur manifeste d’appréciation en ce qu’il exclut de son champ d’application les établissements itinérants présentant exclusivement des oiseaux du bénéfice des aides financières qu’il prévoit ;
- le décret du 30 avril 2025 méconnaît le principe de proportionnalité faute d’évaluation préalable permettant de justifier que le montant des aides financières qu’il prévoit est adapté aux objectifs poursuivis et aux besoins de leurs destinataires ;
- le décret du 30 avril 2025 méconnaît le règlement (UE) 2016/679 du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données faute d’analyse d’impact préalable ;
- le décret du 30 avril 2025 méconnaît la convention pour la sauvegarde du patrimoine culturel immatériel et l’article L. 1 du code du patrimoine faute de comporter des mesures de sauvegarde culturelle.
Par un mémoire en défense, enregistré le 27 février 2026, la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, et des négociations internationales sur le climat et la nature conclut eu rejet de la requête. Elle soutient que les moyens soulevés par le syndicat requérant ne sont pas fondés.
2° Sous le n° 509581, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 7 novembre 2025 et 17 juin 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’État, la Fédération des cirques de tradition et de propriétaires d’animaux de spectacle demande au Conseil d’État :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par le Premier ministre sur sa demande, reçue le 7 juillet 2025, tendant à l’abrogation du décret n° 2025-396 du 30 avril 2025 relatif à l’accompagnement financier des établissements itinérants de présentation au public d'animaux d’espèces non domestiques ;
2°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le décret du 30 avril 2025 méconnaît le droit de propriété garanti par l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen et l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales en ce qu’il ne prévoit pas une réparation intégrale des préjudices subis par les professionnels concernés par les interdictions instaurées par l’article L. 413-10 du code de l’environnement ;
- le décret du 30 avril 2025 méconnaît le principe d’égalité en ce qu’il exclut de son champ d’application les établissements itinérants présentant exclusivement des oiseaux du bénéfice des aides financières qu’il prévoit ;
- le décret du 30 avril 2025 est entaché d’incompétence négative faute de définir la notion d’établissement itinérant au sens de l’article L. 413-10 du code de l’environnement ;
- le décret du 30 avril 2025 est entaché d’erreur de droit en ce qu’il qualifie les mesures d’accompagnement financier qu’il instaure d’aides d’Etat au sens des stipulations des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ;
- l’article 22 du décret du 30 avril 2025 est entaché d’erreur d’appréciation en ce qu’il prévoit un plafonnement des aides qu’il instaure par établissement et non par capacitaire ;
- le 7° de l’article 13 du décret du 30 avril 2025, en ce qu’il conditionne la mesure d’aide à la reconversion professionnelle à la production d’une preuve de cette reconversion, est dépourvu de base légale ;
- le décret du 30 avril 2025 est entaché d’erreur d’appréciation faute de prévoir un dispositif d’aide à la prise en charge des coûts des contentieux que doivent engager les professionnels ;
- le décret attaqué du 30 avril 2025 est entaché d’erreur d’appréciation faute de prévoir un dispositif d’accompagnement des professionnels dans la constitution des dossiers de demandes d’aides ;
- le décret du 30 avril 2025 est entaché d’erreur d’appréciation en ce que le budget réservé pour financer les mesures d’accompagnement qu’il instaure est insuffisant.
Par un mémoire en défense, enregistré le 23 avril 2026, la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, et des négociations internationales sur le climat et la nature conclut eu rejet de la requête. Elle soutient que les moyens soulevés par la fédération requérante ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule et la Charte de l’environnement ;
- le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;
- la convention pour la sauvegarde du patrimoine culturel immatériel, adoptée le par la 32ème Conférence générale de l’UNESCO le 17 octobre 2003 ;
- le règlement (UE) 2015/1588 du Conseil du 13 juillet 2015 ;
- le règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 ;
- le règlement (UE) n° 2023/2831 de la Commission du 13 décembre 2023 ;
- la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 ;
- le code de l’environnement ;
- le code du patrimoine ;
- la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;
- la loi n° 2021-1539 du 30 novembre 2021 ;
- le décret n° 2001-495 du 6 juin 2001 ;
- la décision n° 505772 du 2 octobre 2025 par laquelle par laquelle le Conseil d’Etat, statuant au contentieux n’a pas renvoyé au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par le Syndicat français des capacitaires d’animaux de cirque et de spectacle ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Gaspard Montbeyre, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ;
Considérant ce qui suit :
1. Le chapitre III « Fin de la captivité d’espèces sauvages utilisées à des fins commerciales » de la loi du 30 novembre 2021 visant à lutter contre la maltraitance animale et conforter le lien entre les animaux et les hommes a inséré plusieurs dispositions au sein du chapitre III du titre Ier du livre IV du code de l’environnement, notamment une section 3, intitulée « Dispositions relatives aux animaux d’espèces non domestiques détenus en captivité à des fins de divertissement », comprenant les articles L. 413-9 à L. 413-14. Parmi ces dispositions, l’article L. 413-10, d’une part, interdit d’acquérir, de commercialiser et de faire se reproduire des animaux appartenant aux espèces non domestiques en vue de les présenter au public dans des établissements itinérants, cette interdiction entrant en vigueur dans un délai de deux ans à compter de la promulgation de la loi du 30 novembre 2021 mentionnée ci-dessus, soit à compter de décembre 2023, et, d’autre part, interdit, dans les établissements itinérants, la détention et le transport d’espèces d'animaux non domestiques ainsi que les spectacles les incluant, cette interdiction entrant en vigueur dans un délai de sept ans à compter de la promulgation de cette même loi, soit à compter de décembre 2028.
2. Il ressort des pièces des dossiers qu’afin d’accompagner la reconversion des cirques itinérants et des personnels affectés par les dispositions de la loi du 30 novembre 2021 et de soutenir les mesures permettant d’assurer le devenir des animaux sauvages concernés, le Gouvernement a annoncé le déploiement d’un plan d’aide de 35 millions d’euros. Notamment aux fins de mise en œuvre de ce plan, le décret du 30 avril 2025 relatif à l’accompagnement financier des établissements itinérants de présentation au public d’animaux d’espèces non domestiques a prévu la mise en place de cinq mesures financières et précisé les conditions d’éligibilité et la procédure à remplir pour en bénéficier.
3. Par des lettres en date du 2 mai et du 2 juillet 2025, le Syndicat français des capacitaires d’animaux de cirque et de spectacle et la Fédération des cirques de tradition et des propriétaires d’animaux de spectacle, respectivement, ont demandé au Premier ministre d’abroger ce décret. Sous le n° 505772 et le n° 509581, ils demandent, respectivement, l’annulation pour excès de pouvoir des décisions implicites de rejet nées du silence gardé par le Premier ministre sur ces demandes.
4. Les requêtes du Syndicat français des capacitaires d’animaux de cirque et de spectacle et de la Fédération des cirques de tradition et des propriétaires d’animaux de spectacle sont dirigées contre des décisions de refus d’abroger le même décret. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision.
Sur les moyens dirigés contre le décret du 30 avril 2025 dans son entier :
5. Aux termes de l’article L. 413-10 du code de l’environnement, tel qu’issu de l’article 46 de la loi du 30 novembre 2021 précitée : « I.- Il est interdit d'acquérir, de commercialiser et de faire se reproduire des animaux appartenant aux espèces non domestiques en vue de les présenter au public dans des établissements itinérants. Cette interdiction entre en vigueur à l'expiration d'un délai de deux ans à compter de la promulgation de la loi n° 2021-1539 du 30 novembre 2021 visant à lutter contre la maltraitance animale et conforter le lien entre les animaux et les hommes. / II.- Sont interdits, dans les établissements itinérants, la détention, le transport et les spectacles incluant des espèces d'animaux non domestiques. Cette interdiction entre en vigueur à l'expiration d'un délai de sept ans à compter de la promulgation de la loi n° 2021-1539 du 30 novembre 2021 précitée. / (…) ».
6. Aux termes de l’article 1er du décret du 30 avril 2025 faisant l’objet des demandes d’abrogation des requérants : « I. - Un plan d'accompagnement financier est mis en place afin de soutenir dans la reconversion de leur activité les établissements itinérants de présentation au public d'animaux d'espèces non domestiques et leur personnel, du fait de l'application des dispositions de la loi n° 2021-1539 du 30 novembre 2021 visant à lutter contre la maltraitance animale et conforter le lien entre les animaux et les hommes. / II. - Le plan d'accompagnement est constitué notamment des cinq mesures financières suivantes : / 1° Une aide à la transition économique des entreprises, ci-après désignée « mesure 1 » ; / 2° Une aide à la reconversion professionnelle des personnes détentrices d'un certificat de capacité de présentation au public d'animaux d'espèces non domestiques au sein d'un établissement itinérant de présentation au public d'animaux non domestiques, ci-après désignée « mesure 2 » ; / 3° Une aide à la mise au repos des animaux non domestiques détenus en établissement itinérant de présentation au public d'animaux d'espèces non domestiques, ci-après désignée « mesure 3 » ; / 4° Une aide à l'entretien et au nourrissage des animaux non domestiques détenus en établissement itinérant de présentation au public d'animaux d'espèces non domestiques, dans l'attente de leur placement en structure fixe, ci-après désignée « mesure 4 » ; / 5° Une aide à la stérilisation des fauves détenus en établissement itinérant de présentation au public d'animaux d'espèces non domestiques, ci-après désignée « mesure 5 » ». Les articles 2 à 6 du décret précisent les établissements éligibles et désignent les autorités compétentes pour instruire les demandes et assurer la gestion administrative et financières de ces aides. Ses articles 7 à 11 définissent l’objet de chacune des cinq aides ainsi que leurs conditions d’éligibilité spécifiques. Ses articles 12 à 16 déterminent la procédure d’instruction applicable à chacune des mesures, notamment les informations ou pièces devant accompagner les demandes. Ses articles 17 à 21 fixent le montant de chacune des cinq aides soit par établissement, soit par capacitaire, soit par animal ou nombre d’animaux concernés. Ses articles 22 et 23 sont notamment relatifs au plafonnement du montant total des aides accordées à chaque établissement et aux éventuels recouvrements en cas de trop-perçu ou de dépassement du plafond prévu.
7. En premier lieu, d’une part, il résulte des dispositions du décret du 30 avril 2025 citées au point précédent que celui-ci a pour objet de mettre en place un plan d'accompagnement financier afin de soutenir dans la reconversion de leur activité les établissements itinérants de présentation au public d'animaux d'espèces non domestiques et leur personnel, du fait de l'application des dispositions de la loi du 30 novembre 2021 précitée et, en particulier, des interdictions prévues par l’article L. 413-10 du code de l’environnement, créé par son article 46, cité au point 5.
8. D’autre part, en vertu de l’article 17 du décret du 30 avril 2025, le montant de la mesure 1 « aide à la transition économique des entreprises » est égale à 100 000 euros par établissement. Son article 18 prévoit que le montant de la mesure 2 « aide à la reconversion professionnelle des capacitaires » est fixé selon des barèmes forfaitaires à 100 000 euros par capacitaire, si celui-ci détient un ou plusieurs certificats de capacité de présentation au public d’animaux non domestiques dans le cadre de spectacles itinérants pour une à quatre espèces différentes, et à 150 000 euros, s’il détient un ou plusieurs certificats pour cinq espèces différentes au minimum. Son article 19 fixe le montant de la mesure 3 « aide à la mise au repos des animaux non domestiques » selon un barème forfaitaire, allant d’un maximum de 50 000 euros par spécimen d’éléphant à un minimum de 1 000 euros pour tout autre spécimen d’espèce non-domestique que celles expressément mentionnées dans cet article. Son article 20 fixe le montant de la mesure 4 « aide à l’entretien et au nourrissage » à 600 euros par mois pour tout spécimen détenu de loup, ours, otarie, tigre, panthère, lion, lynx, guépard, puma, jaguar, hyène, éléphant, hippopotame et à 60 euros par mois pour tout spécimen détenu d’une autre espèce non domestique. Enfin, son article 21 fixe le montant de la mesure 5 « aide à la stérilisation » à 2 000 euros par animal.
9. Il résulte des dispositions du décret du 30 avril 2025 que celui-ci n’a ni pour objet, ni pour effet d’organiser un régime d’indemnisation sur le fondement de la responsabilité de l’Etat du fait des lois compte tenu de l’intervention de la loi du 30 novembre 2021 précitée. Par suite, le Syndicat français des capacitaires d’animaux de cirque et de spectacle ne peut utilement soutenir que les montants des aides prévues par le décret dont il a demandé l’abrogation méconnaîtraient le principe de proportionnalité faute pour le pouvoir réglementaire de s’être fondé sur une étude préalable approfondie permettant de démontrer qu’ils répondent aux besoins réels des établissements et professionnels concernés. Au demeurant, le syndicat requérant n’établit pas que ces montants, qui sont déterminés en fonction de critères objectifs et qui, pour les mesures 3 et 4, tiennent compte de la charge variable que représente un animal non domestique en fonction de ses besoins physiologiques et des infrastructures nécessaires à sa garde, seraient impropres à contribuer la réalisation de l’objectif poursuivi ou qu’ils seraient manifestement inadaptés au regard de ce qui est nécessaire pour qu’il soit atteint.
10. En deuxième lieu, les dispositions du décret du 30 avril 2025 n’ont ni pour objet, ni pour effet d’affecter les conditions d’indemnisation d’éventuels préjudices spéciaux résultant de la loi. Par suite, la fédération requérante ne peut utilement soutenir que ces dispositions méconnaîtraient le droit de propriété garanti par l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen et l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, faute de prévoir une réparation intégrale des préjudices subis par ces professionnels.
11. En troisième lieu, aux termes de l’article 6 du décret attaqué : « Les mesures 1, 3, 4 et 5 sont à destination des établissements itinérants de présentation au public d'animaux d'espèces non domestiques remplissant les conditions suivantes, ci-après désignés « établissements éligibles » : / 1° L'établissement est soumis aux dispositions de l'arrêté du 18 mars 2011 fixant les conditions de détention et d'utilisation des animaux vivants d'espèces non domestiques dans les établissements de spectacles itinérants ; / 2° L'établissement n'est pas un établissement itinérant présentant au public exclusivement des oiseaux. ».
12. Il résulte de ces dispositions que les établissements itinérants éligibles aux mesures financières instaurées par le décret du 30 avril 2025 sont définis, notamment, par référence à l’arrêté du 18 mars 2011 fixant les conditions de détention et d'utilisation des animaux vivants d'espèces non domestiques dans les établissements de spectacles itinérants. Aux termes de l’article 1er de cet arrêté, dont la légalité n’est par ailleurs pas contestée : « est qualifié d'itinérant tout spectacle réalisé dans des lieux différents ou requérant le déplacement des animaux en dehors du lieu où ils sont habituellement hébergés ». Par suite, la Fédération des cirques de tradition et des propriétaires d’animaux de spectacle n’est pas fondée à soutenir que le décret attaqué serait entaché d’incompétence négative faute de définir de façon suffisamment précise la notion d’établissement itinérant au sens de l’article L. 413-10 du code de l’environnement.
13. En quatrième lieu, aux termes du paragraphe 1 de l’article 107 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne : « sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions ». Aux termes du paragraphe 3 de l’article 108 du même traité : « la Commission est informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides. Si elle estime qu’un projet n’est pas compatible avec le marché intérieur, aux termes de l’article 107, elle ouvre sans délai la procédure prévue au paragraphe précédent. L’État membre intéressé ne peut mettre à exécution les mesures projetées, avant que cette procédure ait abouti à une décision finale ». Aux termes du paragraphe 4 du même article : « La Commission peut adopter des règlements concernant les catégories d'aides d'État que le Conseil a déterminées, conformément à l'article 109, comme pouvant être dispensées de la procédure prévue au paragraphe 3 du présent article ».
14. Par ailleurs, aux termes du paragraphe 1 de l’article 2 du règlement (UE) 2015/1588 du Conseil du 13 juillet 2015 sur l'application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne à certaines catégories d'aides d'État horizontales : « 1. La Commission peut, par voie de règlements adoptés en conformité avec la procédure définie à l'article 8 du présent règlement, décider qu'eu égard au développement et au fonctionnement du marché intérieur, certaines aides ne remplissent pas tous les critères de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE et qu'elles sont donc exemptées de la procédure de notification prévue à l'article 108, paragraphe 3, du TFUE pour autant que les aides accordées à une même entreprise sur une période donnée ne dépassent pas un montant fixe déterminé ».
15. Enfin, l’article 3 intitulé, « Aides de minimis », du règlement (UE) 2023/283 du 13 décembre 2023 relatif à l’application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne aux aides de minimis dispose notamment que : « 1. Sont considérées comme ne remplissant pas tous les critères de l’article 107, paragraphe 1, du traité et comme n’étant pas soumises, de ce fait, à l’obligation de notification prévue à l’article 108, paragraphe 3, du traité, les mesures d’aide qui satisfont à l’ensemble des conditions énoncées dans le présent règlement. / 2. Le montant total des aides de minimis octroyées par État membre à une entreprise unique ne peut excéder 300 000 EUR sur une période de trois ans. (…) ».
16. Ainsi qu’il a été dit aux points 9 et 10, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, les dispositions du décret du 30 avril 2025 n’ont ni pour objet, ni pour effet d’organiser un régime d’indemnisation sur le fondement de la responsabilité de l’Etat du fait des lois compte tenu de l’intervention de la loi du 30 novembre 2021 précitée. Par suite, la fédération requérante ne peut utilement soutenir que les mesures financières prévues par le décret ne relèveraient pas, pour ce seul motif, des dispositions des articles 107 et 108 du traité pour le fonctionnement de l’Union européenne et en conséquence du seuil de minimis de 300 000 euros fixé par l’article 3 du règlement (UE) 2023/283 du 13 décembre 2023, qui dispense l’Etat membre de notification.
17. En cinquième lieu, contrairement à ce que soutient le syndicat requérant, les dispositions du décret du 30 avril 2025 n’ont ni pour objet, ni pour effet d’organiser la disparition de certaines activités pratiquées par les établissements de cirque et de spectacle itinérants mais se bornent à mettre en place des mesures d’accompagnement financier au bénéfice des entreprises et des professionnels susceptibles d’être affectés par les interdictions fixées par la loi du 30 novembre 2021, et en particulier par l’article L. 413-10 du code de l’environnement dans sa rédaction issue de cette loi. Par suite, il ne peut utilement soutenir que ces dispositions méconnaîtraient la convention pour la sauvegarde du patrimoine culturel immatériel, adoptée le 17 octobre 2003, et l’article L. 1 du code du patrimoine, faute de comporter des mesures de sauvegarde culturelle destinées à recueillir, conserver et transmettre des pratiques destinées à disparaître.
18. Enfin, si dans le cadre d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision refusant d’abroger un acte réglementaire, la légalité des règles fixées par l’acte réglementaire, la compétence de son auteur et l’existence d’un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n’en va pas de même des conditions d’édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l’acte réglementaire lui-même et introduit avant l’expiration du délai de recours contentieux.
19. Par suite, le syndicat requérant ne peut utilement invoquer, à l’appui de ses conclusions tendant à l’annulation pour excès de pouvoir du refus d’abroger les dispositions réglementaires litigieuses, les moyens tirés de ce que le décret du 30 avril 2025 aurait été adopté au terme d’une procédure irrégulière en méconnaissance des dispositions de l’article 7 de la Charte de l’environnement, de la directive 2011/92/UE du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement, des articles 107 et 108 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et du règlement (UE) 2016/679 du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, faute d’avoir fait l’objet respectivement d’une consultation du public, d’une évaluation environnementale, de notification préalable à la Commission européenne et d’analyse d’impact.
Sur le moyen dirigé contre l’article 5 du décret :
20. Aux termes de l’article 10 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations : « (…) / « L'autorité administrative ou l'organisme chargé de la gestion d'un service public industriel et commercial mentionné au premier alinéa de l'article 9-1 qui attribue une subvention doit, lorsque cette subvention dépasse un seuil défini par décret, conclure une convention avec l'organisme de droit privé qui en bénéficie, définissant l'objet, le montant, les modalités de versement, les conditions d'utilisation et les modalités de contrôle et d'évaluation de la subvention attribuée ainsi que les conditions dans lesquelles l'organisme, s'il est à but non lucratif, peut conserver tout ou partie d'une subvention n'ayant pas été intégralement consommée. (…) ». Aux termes de l’article 1er du décret du 6 juin 2001 pris pour l’application de cet article et relatif à la transparence financière des aides octroyées : « L'obligation de conclure une convention, prévue par le troisième alinéa de l'article 10 de la loi du 12 avril 2000 susvisée, s'applique aux subventions dont le montant annuel dépasse la somme de 23 000 euros ».
21. L’article 5 du décret attaqué dispose que : « Par dérogation à l'article 1er du décret n° 2001-495 du 6 juin 2001 susvisé, le montant au-delà duquel s'applique l'obligation de conclure une convention attributive d'aide est fixé à 300 000 euros conformément aux dispositions du règlement (UE) n° 2023/2831 de la Commission du 13 décembre 2023 susvisé ».
22. Il résulte des dispositions citées au point 20, que le législateur a renvoyé à un décret la fixation du seuil au-delà duquel l’attribution d’une subvention par une autorité administrative doit donner lieu à la conclusion d’une convention comportant un certain nombre de mentions obligatoires. Si le décret du 6 juin 2001 cité ci-dessus a fixé ce seuil à 23 000 euros, contrairement à ce que soutient le Syndicat français des capacitaires d’animaux de cirque et de spectacle, le pouvoir réglementaire était compétent pour adopter dans les mêmes formes les dispositions de l’article 5 du décret du 30 avril 2025 ayant pour objet de prévoir une dérogation à ce seuil pour les aides financières instaurées.
Sur les moyens dirigés contre l’article 6 du décret :
23. Le principe d’égalité ne s’oppose pas à ce que l’autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu’elle déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général pourvu que, dans l’un comme l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la norme qui l’établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier.
24. Aux termes des dispositions du I de l’article 1er du décret du 30 avril 2025 citées au point 6, celui-ci a pour objet « de soutenir dans la reconversion de leur activité les établissements itinérants de présentation au public d'animaux d'espèces non domestiques et leur personnel, du fait de l'application des dispositions de la loi du 30 novembre 2021 ». Les dispositions de son article 6, citées au point 11, excluent du bénéfice des mesures financières 1, 3, 4 et 5 destinées aux établissements itinérants de présentation au public d’animaux d’espèces non-domestiques prévues par les dispositions du II de son article 1er, cité au point 6, les établissements itinérants présentant exclusivement des oiseaux.
25. Il résulte des dispositions législatives citées au point 5, éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 30 novembre 2021, que celles-ci ne sont pas applicables aux voleries mobiles. Par suite, le moyen tiré de ce que les dispositions du 2° de l’article 6 du décret méconnaîtraient le principe d’égalité ou seraient entachées d’erreur manifeste en ce qu’elles excluent du bénéfice des mesures financières 1, 3, 4 et 5 les établissements itinérants présentant au public exclusivement des oiseaux ne peut qu’être écarté.
Sur le moyen dirigé contre l’article 13 du décret attaqué :
26. Aux termes de l’article 8 du décret du 30 avril 2025 : « I. - La mesure 2 est une aide visant à accompagner et encourager la reconversion et la formation des capacitaires à de nouveaux spectacles, de nouveaux projets professionnels ou de nouveaux métiers. / II. - Cette aide bénéficie aux personnes physiques remplissant les conditions suivantes, ci-après désignées « capacitaires » : / 1° Avoir été titulaire depuis au moins deux ans à la date du 2 décembre 2021 d'un certificat de capacité de présentation au public d'animaux non domestiques dans le cadre de spectacles itinérants mentionné à l'article L. 413-2 du code de l'environnement ; / 2° Exercer une activité soumise à la détention de l'un des certificats de capacité mentionnés au 1° à la date du 2 décembre 2021 au sein d'un établissement éligible ; / 3° Ne plus être titulaire du certificat mentionné au 1° et ne pas avoir sollicité la délivrance d'un tel certificat à la date du dépôt de la demande d'aide ; / 4° Ne pas solliciter la délivrance d'un nouveau certificat de capacité mentionné au 1° après le dépôt de la demande d'aide ». L’article 13 du décret prévoit par ailleurs que parmi les informations ou pièces qui doivent accompagner la demande du capacitaire figure : « 7° Une preuve justifiant d'une reconversion professionnelle en cours à la date du dépôt de la demande, hors activité de présentation au public d'animaux d'espèces non domestiques au sein d'établissements itinérants, par un contrat de travail ou de formation, une attestation d'inscription à France Travail datant de moins de deux mois ou la communication d'un numéro SIREN attestant de l'exercice d'une activité commerciale, artisanale, agricole ou libérale par le capacitaire ; ».
27. Il résulte de ces dispositions que la mesure financière 2 prévue par le décret en litige a pour objet d’accompagner et encourager la reconversion et la formation des professionnels détenteurs d’un certificat de capacité pour l’entretien des animaux. Ainsi qu’il a été dit au point 9, le décret litigieux n’a ni pour objet, ni pour effet de déterminer l’éventuelle indemnisation des préjudices dont ces professionnels seraient susceptibles de demander réparation sur le fondement de la responsabilité de l’Etat du fait des lois. Par suite, la fédération requérante ne peut utilement soutenir que les dispositions du 7° de l’article 13 du décret en litige seraient entachées d’erreur manifeste d’appréciation en ce qu’elles prévoient que le professionnel demandeur de cette aide devrait fournir une preuve de la réalité de sa démarche de reconversion.
Sur les autres moyens :
28. Les autres moyens soulevés par la Fédération des cirques de tradition et des propriétaires d’animaux de spectacle ne sont, en tout état de cause, pas assortis des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé.
29. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il y ait lieu de saisir la Cour de justice de l’Union européenne d’une question préjudicielle en l’absence de difficulté sérieuse d’interprétation du droit de l’Union européenne découlant des moyens soulevés, que le Syndicat français des capacitaires d’animaux de cirque et de spectacle et la Fédération des cirques de tradition et des propriétaires d’animaux de spectacle syndicat requérant ne sont pas fondés à demander l’annulation des décisions implicites de rejet nées du silence gardé par le Premier ministre sur leurs demandes tendant à l’abrogation du décret du 30 avril 2025 précité qu’ils attaquent. Par suite, les conclusions à fin d’injonction ainsi que les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative par les requérants ne peuvent qu’être rejetées.
D E C I D E :
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Article 1er : Les requêtes du Syndicat français des capacitaires d’animaux de cirque et de spectacle et de la Fédération des cirques de tradition et des propriétaires d’animaux de spectacle sont rejetées.
Article 2 : La présente décision sera notifiée au Syndicat français des capacitaires d’animaux de cirque et de spectacle, à la Fédération des cirques de tradition et des propriétaires d’animaux de spectacle, au Premier ministre et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature.
Délibéré à l'issue de la séance du 2 juillet 2026 où siégeaient : Mme Isabelle de Silva, présidente de chambre, présidant ; M. Christophe Pourreau, conseiller d'Etat et M. Gaspard Montbeyre, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteur.
Rendu le 30 juillet 2026.
La présidente :
Signé : Mme Isabelle de Silva
Le rapporteur :
Signé : M. Gaspard Montbeyre
La secrétaire :
Signé : Mme Magalie Café
La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :
N° 505772
ECLI:FR:CECHS:2026:505772.20260730
Inédit au recueil Lebon
6ème chambre jugeant seule
Mme Isabelle de Silva, présidente
M. Gaspard Montbeyre, rapporteur
M. Nicolas Agnoux, rapporteur public
LE MAILLOUX;DE FROMENT, avocats
Lecture du jeudi 30 juillet 2026
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu les procédures suivantes :
1° Sous le n° 505772, par une requête et deux mémoires en réplique, enregistrés les 3 juillet 2025 et les 28 avril et 22 juin 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’État, le Syndicat français des capacitaires d’animaux de cirque et de spectacle demande au Conseil d’État, dans le dernier état de ses écritures :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par le Premier ministre sur sa demande, adressée le 2 mai 2025, tendant à l’abrogation du décret n° 2025-396 du 30 avril 2025 relatif à l’accompagnement financier des établissements itinérants de présentation au public d'animaux d’espèces non domestiques ; à titre subsidiaire d’annuler partiellement cette décision ;
2°) d’enjoindre au Premier ministre de procéder à l’abrogation du décret du 30 avril 2025, le cas échéant sous astreinte ;
3°) à titre subsidiaire, de surseoir à statuer et de transmettre à la Cour de justice de l’Union européenne une question préjudicielle portant sur l’interprétation des dispositions du règlement (UE) n° 2023/2831 du 13 décembre 2023 relatif à l’application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne aux aides de minimis ;
4°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- le pouvoir réglementaire était incompétent pour adopter les dispositions de l’article 5 du décret du 30 avril 2025 relatif à l’accompagnement financier des établissements itinérants de présentation au public d'animaux d’espèces non domestiques faute de disposer de base légale pour déroger aux dispositions du décret du 6 juin 2001 relatif à la transparence financière des aides octroyées par les personnes publiques ;
- le décret du 30 avril 2025 a été adopté au terme d’une procédure irrégulière, en méconnaissance de l’article 7 de la Charte de l’environnement et de la directive 2011/92/UE du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement, faute d’avoir fait l’objet d’une consultation du public et d’une évaluation environnementale ;
- le décret du 30 avril 2025 méconnaît les stipulations des articles 107 et 108 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, faute de notification préalable à la Commission européenne ;
- le décret du 30 avril 2025 méconnaît le principe d’égalité et est entaché d’erreur manifeste d’appréciation en ce qu’il exclut de son champ d’application les établissements itinérants présentant exclusivement des oiseaux du bénéfice des aides financières qu’il prévoit ;
- le décret du 30 avril 2025 méconnaît le principe de proportionnalité faute d’évaluation préalable permettant de justifier que le montant des aides financières qu’il prévoit est adapté aux objectifs poursuivis et aux besoins de leurs destinataires ;
- le décret du 30 avril 2025 méconnaît le règlement (UE) 2016/679 du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données faute d’analyse d’impact préalable ;
- le décret du 30 avril 2025 méconnaît la convention pour la sauvegarde du patrimoine culturel immatériel et l’article L. 1 du code du patrimoine faute de comporter des mesures de sauvegarde culturelle.
Par un mémoire en défense, enregistré le 27 février 2026, la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, et des négociations internationales sur le climat et la nature conclut eu rejet de la requête. Elle soutient que les moyens soulevés par le syndicat requérant ne sont pas fondés.
2° Sous le n° 509581, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 7 novembre 2025 et 17 juin 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’État, la Fédération des cirques de tradition et de propriétaires d’animaux de spectacle demande au Conseil d’État :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par le Premier ministre sur sa demande, reçue le 7 juillet 2025, tendant à l’abrogation du décret n° 2025-396 du 30 avril 2025 relatif à l’accompagnement financier des établissements itinérants de présentation au public d'animaux d’espèces non domestiques ;
2°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le décret du 30 avril 2025 méconnaît le droit de propriété garanti par l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen et l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales en ce qu’il ne prévoit pas une réparation intégrale des préjudices subis par les professionnels concernés par les interdictions instaurées par l’article L. 413-10 du code de l’environnement ;
- le décret du 30 avril 2025 méconnaît le principe d’égalité en ce qu’il exclut de son champ d’application les établissements itinérants présentant exclusivement des oiseaux du bénéfice des aides financières qu’il prévoit ;
- le décret du 30 avril 2025 est entaché d’incompétence négative faute de définir la notion d’établissement itinérant au sens de l’article L. 413-10 du code de l’environnement ;
- le décret du 30 avril 2025 est entaché d’erreur de droit en ce qu’il qualifie les mesures d’accompagnement financier qu’il instaure d’aides d’Etat au sens des stipulations des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ;
- l’article 22 du décret du 30 avril 2025 est entaché d’erreur d’appréciation en ce qu’il prévoit un plafonnement des aides qu’il instaure par établissement et non par capacitaire ;
- le 7° de l’article 13 du décret du 30 avril 2025, en ce qu’il conditionne la mesure d’aide à la reconversion professionnelle à la production d’une preuve de cette reconversion, est dépourvu de base légale ;
- le décret du 30 avril 2025 est entaché d’erreur d’appréciation faute de prévoir un dispositif d’aide à la prise en charge des coûts des contentieux que doivent engager les professionnels ;
- le décret attaqué du 30 avril 2025 est entaché d’erreur d’appréciation faute de prévoir un dispositif d’accompagnement des professionnels dans la constitution des dossiers de demandes d’aides ;
- le décret du 30 avril 2025 est entaché d’erreur d’appréciation en ce que le budget réservé pour financer les mesures d’accompagnement qu’il instaure est insuffisant.
Par un mémoire en défense, enregistré le 23 avril 2026, la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, et des négociations internationales sur le climat et la nature conclut eu rejet de la requête. Elle soutient que les moyens soulevés par la fédération requérante ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule et la Charte de l’environnement ;
- le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;
- la convention pour la sauvegarde du patrimoine culturel immatériel, adoptée le par la 32ème Conférence générale de l’UNESCO le 17 octobre 2003 ;
- le règlement (UE) 2015/1588 du Conseil du 13 juillet 2015 ;
- le règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 ;
- le règlement (UE) n° 2023/2831 de la Commission du 13 décembre 2023 ;
- la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 ;
- le code de l’environnement ;
- le code du patrimoine ;
- la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;
- la loi n° 2021-1539 du 30 novembre 2021 ;
- le décret n° 2001-495 du 6 juin 2001 ;
- la décision n° 505772 du 2 octobre 2025 par laquelle par laquelle le Conseil d’Etat, statuant au contentieux n’a pas renvoyé au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par le Syndicat français des capacitaires d’animaux de cirque et de spectacle ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Gaspard Montbeyre, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ;
Considérant ce qui suit :
1. Le chapitre III « Fin de la captivité d’espèces sauvages utilisées à des fins commerciales » de la loi du 30 novembre 2021 visant à lutter contre la maltraitance animale et conforter le lien entre les animaux et les hommes a inséré plusieurs dispositions au sein du chapitre III du titre Ier du livre IV du code de l’environnement, notamment une section 3, intitulée « Dispositions relatives aux animaux d’espèces non domestiques détenus en captivité à des fins de divertissement », comprenant les articles L. 413-9 à L. 413-14. Parmi ces dispositions, l’article L. 413-10, d’une part, interdit d’acquérir, de commercialiser et de faire se reproduire des animaux appartenant aux espèces non domestiques en vue de les présenter au public dans des établissements itinérants, cette interdiction entrant en vigueur dans un délai de deux ans à compter de la promulgation de la loi du 30 novembre 2021 mentionnée ci-dessus, soit à compter de décembre 2023, et, d’autre part, interdit, dans les établissements itinérants, la détention et le transport d’espèces d'animaux non domestiques ainsi que les spectacles les incluant, cette interdiction entrant en vigueur dans un délai de sept ans à compter de la promulgation de cette même loi, soit à compter de décembre 2028.
2. Il ressort des pièces des dossiers qu’afin d’accompagner la reconversion des cirques itinérants et des personnels affectés par les dispositions de la loi du 30 novembre 2021 et de soutenir les mesures permettant d’assurer le devenir des animaux sauvages concernés, le Gouvernement a annoncé le déploiement d’un plan d’aide de 35 millions d’euros. Notamment aux fins de mise en œuvre de ce plan, le décret du 30 avril 2025 relatif à l’accompagnement financier des établissements itinérants de présentation au public d’animaux d’espèces non domestiques a prévu la mise en place de cinq mesures financières et précisé les conditions d’éligibilité et la procédure à remplir pour en bénéficier.
3. Par des lettres en date du 2 mai et du 2 juillet 2025, le Syndicat français des capacitaires d’animaux de cirque et de spectacle et la Fédération des cirques de tradition et des propriétaires d’animaux de spectacle, respectivement, ont demandé au Premier ministre d’abroger ce décret. Sous le n° 505772 et le n° 509581, ils demandent, respectivement, l’annulation pour excès de pouvoir des décisions implicites de rejet nées du silence gardé par le Premier ministre sur ces demandes.
4. Les requêtes du Syndicat français des capacitaires d’animaux de cirque et de spectacle et de la Fédération des cirques de tradition et des propriétaires d’animaux de spectacle sont dirigées contre des décisions de refus d’abroger le même décret. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision.
Sur les moyens dirigés contre le décret du 30 avril 2025 dans son entier :
5. Aux termes de l’article L. 413-10 du code de l’environnement, tel qu’issu de l’article 46 de la loi du 30 novembre 2021 précitée : « I.- Il est interdit d'acquérir, de commercialiser et de faire se reproduire des animaux appartenant aux espèces non domestiques en vue de les présenter au public dans des établissements itinérants. Cette interdiction entre en vigueur à l'expiration d'un délai de deux ans à compter de la promulgation de la loi n° 2021-1539 du 30 novembre 2021 visant à lutter contre la maltraitance animale et conforter le lien entre les animaux et les hommes. / II.- Sont interdits, dans les établissements itinérants, la détention, le transport et les spectacles incluant des espèces d'animaux non domestiques. Cette interdiction entre en vigueur à l'expiration d'un délai de sept ans à compter de la promulgation de la loi n° 2021-1539 du 30 novembre 2021 précitée. / (…) ».
6. Aux termes de l’article 1er du décret du 30 avril 2025 faisant l’objet des demandes d’abrogation des requérants : « I. - Un plan d'accompagnement financier est mis en place afin de soutenir dans la reconversion de leur activité les établissements itinérants de présentation au public d'animaux d'espèces non domestiques et leur personnel, du fait de l'application des dispositions de la loi n° 2021-1539 du 30 novembre 2021 visant à lutter contre la maltraitance animale et conforter le lien entre les animaux et les hommes. / II. - Le plan d'accompagnement est constitué notamment des cinq mesures financières suivantes : / 1° Une aide à la transition économique des entreprises, ci-après désignée « mesure 1 » ; / 2° Une aide à la reconversion professionnelle des personnes détentrices d'un certificat de capacité de présentation au public d'animaux d'espèces non domestiques au sein d'un établissement itinérant de présentation au public d'animaux non domestiques, ci-après désignée « mesure 2 » ; / 3° Une aide à la mise au repos des animaux non domestiques détenus en établissement itinérant de présentation au public d'animaux d'espèces non domestiques, ci-après désignée « mesure 3 » ; / 4° Une aide à l'entretien et au nourrissage des animaux non domestiques détenus en établissement itinérant de présentation au public d'animaux d'espèces non domestiques, dans l'attente de leur placement en structure fixe, ci-après désignée « mesure 4 » ; / 5° Une aide à la stérilisation des fauves détenus en établissement itinérant de présentation au public d'animaux d'espèces non domestiques, ci-après désignée « mesure 5 » ». Les articles 2 à 6 du décret précisent les établissements éligibles et désignent les autorités compétentes pour instruire les demandes et assurer la gestion administrative et financières de ces aides. Ses articles 7 à 11 définissent l’objet de chacune des cinq aides ainsi que leurs conditions d’éligibilité spécifiques. Ses articles 12 à 16 déterminent la procédure d’instruction applicable à chacune des mesures, notamment les informations ou pièces devant accompagner les demandes. Ses articles 17 à 21 fixent le montant de chacune des cinq aides soit par établissement, soit par capacitaire, soit par animal ou nombre d’animaux concernés. Ses articles 22 et 23 sont notamment relatifs au plafonnement du montant total des aides accordées à chaque établissement et aux éventuels recouvrements en cas de trop-perçu ou de dépassement du plafond prévu.
7. En premier lieu, d’une part, il résulte des dispositions du décret du 30 avril 2025 citées au point précédent que celui-ci a pour objet de mettre en place un plan d'accompagnement financier afin de soutenir dans la reconversion de leur activité les établissements itinérants de présentation au public d'animaux d'espèces non domestiques et leur personnel, du fait de l'application des dispositions de la loi du 30 novembre 2021 précitée et, en particulier, des interdictions prévues par l’article L. 413-10 du code de l’environnement, créé par son article 46, cité au point 5.
8. D’autre part, en vertu de l’article 17 du décret du 30 avril 2025, le montant de la mesure 1 « aide à la transition économique des entreprises » est égale à 100 000 euros par établissement. Son article 18 prévoit que le montant de la mesure 2 « aide à la reconversion professionnelle des capacitaires » est fixé selon des barèmes forfaitaires à 100 000 euros par capacitaire, si celui-ci détient un ou plusieurs certificats de capacité de présentation au public d’animaux non domestiques dans le cadre de spectacles itinérants pour une à quatre espèces différentes, et à 150 000 euros, s’il détient un ou plusieurs certificats pour cinq espèces différentes au minimum. Son article 19 fixe le montant de la mesure 3 « aide à la mise au repos des animaux non domestiques » selon un barème forfaitaire, allant d’un maximum de 50 000 euros par spécimen d’éléphant à un minimum de 1 000 euros pour tout autre spécimen d’espèce non-domestique que celles expressément mentionnées dans cet article. Son article 20 fixe le montant de la mesure 4 « aide à l’entretien et au nourrissage » à 600 euros par mois pour tout spécimen détenu de loup, ours, otarie, tigre, panthère, lion, lynx, guépard, puma, jaguar, hyène, éléphant, hippopotame et à 60 euros par mois pour tout spécimen détenu d’une autre espèce non domestique. Enfin, son article 21 fixe le montant de la mesure 5 « aide à la stérilisation » à 2 000 euros par animal.
9. Il résulte des dispositions du décret du 30 avril 2025 que celui-ci n’a ni pour objet, ni pour effet d’organiser un régime d’indemnisation sur le fondement de la responsabilité de l’Etat du fait des lois compte tenu de l’intervention de la loi du 30 novembre 2021 précitée. Par suite, le Syndicat français des capacitaires d’animaux de cirque et de spectacle ne peut utilement soutenir que les montants des aides prévues par le décret dont il a demandé l’abrogation méconnaîtraient le principe de proportionnalité faute pour le pouvoir réglementaire de s’être fondé sur une étude préalable approfondie permettant de démontrer qu’ils répondent aux besoins réels des établissements et professionnels concernés. Au demeurant, le syndicat requérant n’établit pas que ces montants, qui sont déterminés en fonction de critères objectifs et qui, pour les mesures 3 et 4, tiennent compte de la charge variable que représente un animal non domestique en fonction de ses besoins physiologiques et des infrastructures nécessaires à sa garde, seraient impropres à contribuer la réalisation de l’objectif poursuivi ou qu’ils seraient manifestement inadaptés au regard de ce qui est nécessaire pour qu’il soit atteint.
10. En deuxième lieu, les dispositions du décret du 30 avril 2025 n’ont ni pour objet, ni pour effet d’affecter les conditions d’indemnisation d’éventuels préjudices spéciaux résultant de la loi. Par suite, la fédération requérante ne peut utilement soutenir que ces dispositions méconnaîtraient le droit de propriété garanti par l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen et l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, faute de prévoir une réparation intégrale des préjudices subis par ces professionnels.
11. En troisième lieu, aux termes de l’article 6 du décret attaqué : « Les mesures 1, 3, 4 et 5 sont à destination des établissements itinérants de présentation au public d'animaux d'espèces non domestiques remplissant les conditions suivantes, ci-après désignés « établissements éligibles » : / 1° L'établissement est soumis aux dispositions de l'arrêté du 18 mars 2011 fixant les conditions de détention et d'utilisation des animaux vivants d'espèces non domestiques dans les établissements de spectacles itinérants ; / 2° L'établissement n'est pas un établissement itinérant présentant au public exclusivement des oiseaux. ».
12. Il résulte de ces dispositions que les établissements itinérants éligibles aux mesures financières instaurées par le décret du 30 avril 2025 sont définis, notamment, par référence à l’arrêté du 18 mars 2011 fixant les conditions de détention et d'utilisation des animaux vivants d'espèces non domestiques dans les établissements de spectacles itinérants. Aux termes de l’article 1er de cet arrêté, dont la légalité n’est par ailleurs pas contestée : « est qualifié d'itinérant tout spectacle réalisé dans des lieux différents ou requérant le déplacement des animaux en dehors du lieu où ils sont habituellement hébergés ». Par suite, la Fédération des cirques de tradition et des propriétaires d’animaux de spectacle n’est pas fondée à soutenir que le décret attaqué serait entaché d’incompétence négative faute de définir de façon suffisamment précise la notion d’établissement itinérant au sens de l’article L. 413-10 du code de l’environnement.
13. En quatrième lieu, aux termes du paragraphe 1 de l’article 107 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne : « sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions ». Aux termes du paragraphe 3 de l’article 108 du même traité : « la Commission est informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides. Si elle estime qu’un projet n’est pas compatible avec le marché intérieur, aux termes de l’article 107, elle ouvre sans délai la procédure prévue au paragraphe précédent. L’État membre intéressé ne peut mettre à exécution les mesures projetées, avant que cette procédure ait abouti à une décision finale ». Aux termes du paragraphe 4 du même article : « La Commission peut adopter des règlements concernant les catégories d'aides d'État que le Conseil a déterminées, conformément à l'article 109, comme pouvant être dispensées de la procédure prévue au paragraphe 3 du présent article ».
14. Par ailleurs, aux termes du paragraphe 1 de l’article 2 du règlement (UE) 2015/1588 du Conseil du 13 juillet 2015 sur l'application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne à certaines catégories d'aides d'État horizontales : « 1. La Commission peut, par voie de règlements adoptés en conformité avec la procédure définie à l'article 8 du présent règlement, décider qu'eu égard au développement et au fonctionnement du marché intérieur, certaines aides ne remplissent pas tous les critères de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE et qu'elles sont donc exemptées de la procédure de notification prévue à l'article 108, paragraphe 3, du TFUE pour autant que les aides accordées à une même entreprise sur une période donnée ne dépassent pas un montant fixe déterminé ».
15. Enfin, l’article 3 intitulé, « Aides de minimis », du règlement (UE) 2023/283 du 13 décembre 2023 relatif à l’application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne aux aides de minimis dispose notamment que : « 1. Sont considérées comme ne remplissant pas tous les critères de l’article 107, paragraphe 1, du traité et comme n’étant pas soumises, de ce fait, à l’obligation de notification prévue à l’article 108, paragraphe 3, du traité, les mesures d’aide qui satisfont à l’ensemble des conditions énoncées dans le présent règlement. / 2. Le montant total des aides de minimis octroyées par État membre à une entreprise unique ne peut excéder 300 000 EUR sur une période de trois ans. (…) ».
16. Ainsi qu’il a été dit aux points 9 et 10, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, les dispositions du décret du 30 avril 2025 n’ont ni pour objet, ni pour effet d’organiser un régime d’indemnisation sur le fondement de la responsabilité de l’Etat du fait des lois compte tenu de l’intervention de la loi du 30 novembre 2021 précitée. Par suite, la fédération requérante ne peut utilement soutenir que les mesures financières prévues par le décret ne relèveraient pas, pour ce seul motif, des dispositions des articles 107 et 108 du traité pour le fonctionnement de l’Union européenne et en conséquence du seuil de minimis de 300 000 euros fixé par l’article 3 du règlement (UE) 2023/283 du 13 décembre 2023, qui dispense l’Etat membre de notification.
17. En cinquième lieu, contrairement à ce que soutient le syndicat requérant, les dispositions du décret du 30 avril 2025 n’ont ni pour objet, ni pour effet d’organiser la disparition de certaines activités pratiquées par les établissements de cirque et de spectacle itinérants mais se bornent à mettre en place des mesures d’accompagnement financier au bénéfice des entreprises et des professionnels susceptibles d’être affectés par les interdictions fixées par la loi du 30 novembre 2021, et en particulier par l’article L. 413-10 du code de l’environnement dans sa rédaction issue de cette loi. Par suite, il ne peut utilement soutenir que ces dispositions méconnaîtraient la convention pour la sauvegarde du patrimoine culturel immatériel, adoptée le 17 octobre 2003, et l’article L. 1 du code du patrimoine, faute de comporter des mesures de sauvegarde culturelle destinées à recueillir, conserver et transmettre des pratiques destinées à disparaître.
18. Enfin, si dans le cadre d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision refusant d’abroger un acte réglementaire, la légalité des règles fixées par l’acte réglementaire, la compétence de son auteur et l’existence d’un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n’en va pas de même des conditions d’édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l’acte réglementaire lui-même et introduit avant l’expiration du délai de recours contentieux.
19. Par suite, le syndicat requérant ne peut utilement invoquer, à l’appui de ses conclusions tendant à l’annulation pour excès de pouvoir du refus d’abroger les dispositions réglementaires litigieuses, les moyens tirés de ce que le décret du 30 avril 2025 aurait été adopté au terme d’une procédure irrégulière en méconnaissance des dispositions de l’article 7 de la Charte de l’environnement, de la directive 2011/92/UE du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement, des articles 107 et 108 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et du règlement (UE) 2016/679 du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, faute d’avoir fait l’objet respectivement d’une consultation du public, d’une évaluation environnementale, de notification préalable à la Commission européenne et d’analyse d’impact.
Sur le moyen dirigé contre l’article 5 du décret :
20. Aux termes de l’article 10 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations : « (…) / « L'autorité administrative ou l'organisme chargé de la gestion d'un service public industriel et commercial mentionné au premier alinéa de l'article 9-1 qui attribue une subvention doit, lorsque cette subvention dépasse un seuil défini par décret, conclure une convention avec l'organisme de droit privé qui en bénéficie, définissant l'objet, le montant, les modalités de versement, les conditions d'utilisation et les modalités de contrôle et d'évaluation de la subvention attribuée ainsi que les conditions dans lesquelles l'organisme, s'il est à but non lucratif, peut conserver tout ou partie d'une subvention n'ayant pas été intégralement consommée. (…) ». Aux termes de l’article 1er du décret du 6 juin 2001 pris pour l’application de cet article et relatif à la transparence financière des aides octroyées : « L'obligation de conclure une convention, prévue par le troisième alinéa de l'article 10 de la loi du 12 avril 2000 susvisée, s'applique aux subventions dont le montant annuel dépasse la somme de 23 000 euros ».
21. L’article 5 du décret attaqué dispose que : « Par dérogation à l'article 1er du décret n° 2001-495 du 6 juin 2001 susvisé, le montant au-delà duquel s'applique l'obligation de conclure une convention attributive d'aide est fixé à 300 000 euros conformément aux dispositions du règlement (UE) n° 2023/2831 de la Commission du 13 décembre 2023 susvisé ».
22. Il résulte des dispositions citées au point 20, que le législateur a renvoyé à un décret la fixation du seuil au-delà duquel l’attribution d’une subvention par une autorité administrative doit donner lieu à la conclusion d’une convention comportant un certain nombre de mentions obligatoires. Si le décret du 6 juin 2001 cité ci-dessus a fixé ce seuil à 23 000 euros, contrairement à ce que soutient le Syndicat français des capacitaires d’animaux de cirque et de spectacle, le pouvoir réglementaire était compétent pour adopter dans les mêmes formes les dispositions de l’article 5 du décret du 30 avril 2025 ayant pour objet de prévoir une dérogation à ce seuil pour les aides financières instaurées.
Sur les moyens dirigés contre l’article 6 du décret :
23. Le principe d’égalité ne s’oppose pas à ce que l’autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu’elle déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général pourvu que, dans l’un comme l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la norme qui l’établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier.
24. Aux termes des dispositions du I de l’article 1er du décret du 30 avril 2025 citées au point 6, celui-ci a pour objet « de soutenir dans la reconversion de leur activité les établissements itinérants de présentation au public d'animaux d'espèces non domestiques et leur personnel, du fait de l'application des dispositions de la loi du 30 novembre 2021 ». Les dispositions de son article 6, citées au point 11, excluent du bénéfice des mesures financières 1, 3, 4 et 5 destinées aux établissements itinérants de présentation au public d’animaux d’espèces non-domestiques prévues par les dispositions du II de son article 1er, cité au point 6, les établissements itinérants présentant exclusivement des oiseaux.
25. Il résulte des dispositions législatives citées au point 5, éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 30 novembre 2021, que celles-ci ne sont pas applicables aux voleries mobiles. Par suite, le moyen tiré de ce que les dispositions du 2° de l’article 6 du décret méconnaîtraient le principe d’égalité ou seraient entachées d’erreur manifeste en ce qu’elles excluent du bénéfice des mesures financières 1, 3, 4 et 5 les établissements itinérants présentant au public exclusivement des oiseaux ne peut qu’être écarté.
Sur le moyen dirigé contre l’article 13 du décret attaqué :
26. Aux termes de l’article 8 du décret du 30 avril 2025 : « I. - La mesure 2 est une aide visant à accompagner et encourager la reconversion et la formation des capacitaires à de nouveaux spectacles, de nouveaux projets professionnels ou de nouveaux métiers. / II. - Cette aide bénéficie aux personnes physiques remplissant les conditions suivantes, ci-après désignées « capacitaires » : / 1° Avoir été titulaire depuis au moins deux ans à la date du 2 décembre 2021 d'un certificat de capacité de présentation au public d'animaux non domestiques dans le cadre de spectacles itinérants mentionné à l'article L. 413-2 du code de l'environnement ; / 2° Exercer une activité soumise à la détention de l'un des certificats de capacité mentionnés au 1° à la date du 2 décembre 2021 au sein d'un établissement éligible ; / 3° Ne plus être titulaire du certificat mentionné au 1° et ne pas avoir sollicité la délivrance d'un tel certificat à la date du dépôt de la demande d'aide ; / 4° Ne pas solliciter la délivrance d'un nouveau certificat de capacité mentionné au 1° après le dépôt de la demande d'aide ». L’article 13 du décret prévoit par ailleurs que parmi les informations ou pièces qui doivent accompagner la demande du capacitaire figure : « 7° Une preuve justifiant d'une reconversion professionnelle en cours à la date du dépôt de la demande, hors activité de présentation au public d'animaux d'espèces non domestiques au sein d'établissements itinérants, par un contrat de travail ou de formation, une attestation d'inscription à France Travail datant de moins de deux mois ou la communication d'un numéro SIREN attestant de l'exercice d'une activité commerciale, artisanale, agricole ou libérale par le capacitaire ; ».
27. Il résulte de ces dispositions que la mesure financière 2 prévue par le décret en litige a pour objet d’accompagner et encourager la reconversion et la formation des professionnels détenteurs d’un certificat de capacité pour l’entretien des animaux. Ainsi qu’il a été dit au point 9, le décret litigieux n’a ni pour objet, ni pour effet de déterminer l’éventuelle indemnisation des préjudices dont ces professionnels seraient susceptibles de demander réparation sur le fondement de la responsabilité de l’Etat du fait des lois. Par suite, la fédération requérante ne peut utilement soutenir que les dispositions du 7° de l’article 13 du décret en litige seraient entachées d’erreur manifeste d’appréciation en ce qu’elles prévoient que le professionnel demandeur de cette aide devrait fournir une preuve de la réalité de sa démarche de reconversion.
Sur les autres moyens :
28. Les autres moyens soulevés par la Fédération des cirques de tradition et des propriétaires d’animaux de spectacle ne sont, en tout état de cause, pas assortis des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé.
29. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il y ait lieu de saisir la Cour de justice de l’Union européenne d’une question préjudicielle en l’absence de difficulté sérieuse d’interprétation du droit de l’Union européenne découlant des moyens soulevés, que le Syndicat français des capacitaires d’animaux de cirque et de spectacle et la Fédération des cirques de tradition et des propriétaires d’animaux de spectacle syndicat requérant ne sont pas fondés à demander l’annulation des décisions implicites de rejet nées du silence gardé par le Premier ministre sur leurs demandes tendant à l’abrogation du décret du 30 avril 2025 précité qu’ils attaquent. Par suite, les conclusions à fin d’injonction ainsi que les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative par les requérants ne peuvent qu’être rejetées.
D E C I D E :
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Article 1er : Les requêtes du Syndicat français des capacitaires d’animaux de cirque et de spectacle et de la Fédération des cirques de tradition et des propriétaires d’animaux de spectacle sont rejetées.
Article 2 : La présente décision sera notifiée au Syndicat français des capacitaires d’animaux de cirque et de spectacle, à la Fédération des cirques de tradition et des propriétaires d’animaux de spectacle, au Premier ministre et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature.
Délibéré à l'issue de la séance du 2 juillet 2026 où siégeaient : Mme Isabelle de Silva, présidente de chambre, présidant ; M. Christophe Pourreau, conseiller d'Etat et M. Gaspard Montbeyre, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteur.
Rendu le 30 juillet 2026.
La présidente :
Signé : Mme Isabelle de Silva
Le rapporteur :
Signé : M. Gaspard Montbeyre
La secrétaire :
Signé : Mme Magalie Café
La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :