Conseil d'État
N° 519225
ECLI:FR:CEORD:2026:519225.20260830
Inédit au recueil Lebon
Juge des référés
LENDOM, avocats
Lecture du dimanche 30 août 2026
Vu la procédure suivante :
L’association Infirmiers sans frontières a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Nice, sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, de suspendre l’exécution du récépissé, daté du 28 août 2026, de la déclaration de manifestation sur la voie publique, prévue à Nice le dimanche 30 août 2026, en tant que, par ce récépissé, le préfet des Alpes-Maritimes a imposé à cette manifestation de se tenir place Garibaldi de 20h00 à 22h00, et d’enjoindre à cette autorité, à titre principal, d’autoriser cette manifestation place Masséna de 20h00 à 23h59 ou, à titre subsidiaire, à 23h00, ou, à titre infiniment subsidiaire, place Garibaldi jusqu’à 23h00. Par une ordonnance du 30 août 2026, ce juge des référés a rejeté sa demande.
Par une requête, enregistrée le 30 août 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’association Infirmiers sans frontières demande au juge des référés du Conseil d’Etat, statuant sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative :
1°) d’annuler cette ordonnance ;
2°) statuant en référé, de faire droit à sa demande ;
3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la condition d’urgence est satisfaite dès lors que la manifestation en cause doit se tenir le soir même à 20h00 ;
- le juge des référés du tribunal administratif de Nice a méconnu les règles de dévolution de la charge de la preuve en faisant peser sur elle la charge d’établir l’atteinte que lui causait la décision du préfet des Alpes-Maritimes sans rechercher si celle-ci était adaptée, nécessaire et proportionnée ;
- il a méconnu son office en s’abstenant d’exercer le contrôle de proportionnalité qui lui incombait ;
- il a méconnu le caractère contradictoire de la procédure en se fondant sur des motifs relevés d’office ;
- il a omis de statuer sur les conclusions présentées à titre infiniment subsidiaire tendant à ce que le rassemblement puisse se tenir place Garibaldi jusqu'à 23h00 ;
- il a dénaturé les pièces du dossier en ce qui concerne le temps d’installation du dispositif matériel et les modalités d’organisation du rassemblement en cause ;
- il a entaché son ordonnance d’une contradiction de motifs en ce qui concerne le nombre de participants ;
- les restrictions apportées à l’organisation du rassemblement portent une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté de manifester ;
- le changement de lieu imposé par l'autorité administrative constitue en lui-même une ingérence dans l'exercice de la liberté de réunion ;
- la réduction de la durée du rassemblement à deux heures, temps de montage et de démontage compris, réduit le temps utile durant lequel l’association peut s’adresser au public à une heure seulement ;
- elle s’était engagée dès le 26 août à interrompre toute sonorisation à 22h30 ;
- en imposant, par la voie d'un récépissé, un lieu et un horaire différents de ceux déclarés, l'administration a transformé un régime de déclaration en un régime d'autorisation, constitutif par lui-même d’une atteinte à la liberté de manifester ;
- la double restriction à la tenue du rassemblement, prise en l'absence de toute démonstration de nécessité et sans défense de l’administration devant le juge, porte une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté de manifester et au droit d'expression collective des idées et des opinions.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de la sécurité intérieure ;
- le code de justice administrative ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l’article L. 521-2 du code de justice administrative : « Saisi d’une demande en ce sens justifiée par l’urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. (…) ». En vertu de l’article L. 522-3 du même code, le juge des référés peut, par une ordonnance motivée, rejeter une requête sans instruction ni audience lorsque la condition d’urgence n’est pas remplie ou lorsqu’il apparaît manifeste, au vu de la demande, que celle-ci ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative, qu’elle est irrecevable ou qu’elle est mal fondée.
2. Aux termes de l'article L. 211-1 du code de la sécurité intérieure : « Sont soumis à l'obligation d'une déclaration préalable tous cortèges, défilés et rassemblements de personnes, et, d'une façon générale, toutes manifestations sur la voie publique. / (…) ». Aux termes de l’article L. 211-2 du même code : « La déclaration est faite (…) trois jours francs au moins et quinze jours francs au plus avant la date de la manifestation (…). Elle est faite au représentant de l'Etat dans le département en ce qui concerne les communes où est instituée la police d'Etat./ La déclaration fait connaître les noms, prénoms et domiciles des organisateurs et est signée par au moins l'un d'entre eux ; elle indique le but de la manifestation, le lieu, la date et l'heure du rassemblement des groupements invités à y prendre part et, s'il y a lieu, l'itinéraire projeté./ L'autorité qui reçoit la déclaration en délivre immédiatement un récépissé ». Aux termes de l'article L. 211-4 de ce code : « Si l'autorité investie des pouvoirs de police estime que la manifestation projetée est de nature à troubler l'ordre public, elle l'interdit par un arrêté qu'elle notifie immédiatement aux signataires de la déclaration au domicile élu. / (…) ».
3. Le respect de la liberté de manifestation et de la liberté d’expression, qui ont le caractère de libertés fondamentales au sens des dispositions de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, doit être concilié avec l’exigence constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public. Il appartient à l’autorité investie du pouvoir de police, lorsqu’elle est saisie de la déclaration préalable prévue à l’article L. 211-1 du code de la sécurité intérieure ou en présence d’informations relatives à un ou des appels à manifester, d’apprécier le risque de troubles à l’ordre public et, sous le contrôle du juge administratif, de prendre les mesures de nature à prévenir de tels troubles, au nombre desquelles figure, le cas échéant, l’interdiction de la manifestation, si une telle mesure présente un caractère adapté, nécessaire et proportionné aux circonstances, en tenant compte des moyens humains, matériels et juridiques dont elle dispose. Une mesure d’interdiction, qui ne peut être prise qu’en dernier recours, peut être motivée par le risque de troubles matériels à l’ordre public, en particulier de violences contre les personnes et de dégradations des biens, et par la nécessité de prévenir la commission suffisamment certaine et imminente d’infractions pénales susceptibles de mettre en cause la sauvegarde de l’ordre public même en l’absence de troubles matériels.
4. L’association Infirmiers sans frontières, qui a pour objet d’aider sanitairement et apporter une assistance sanitaire à des populations vulnérables dans des contextes d’urgences ou de difficultés d’accès aux soins, relève appel de l’ordonnance du 30 août 2026 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Nice a rejeté, sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, sa demande tendant à suspendre l’exécution du récépissé, daté du 28 août 2026, de la déclaration de manifestation sur la voie publique, prévue à Nice le dimanche 30 août 2026, en tant que, par ce récépissé, le préfet des Alpes-Maritimes a imposé que le rassemblement statique qu’elle avait prévu d’organiser place Masséna de 20h00 à 23h59 se tienne place Garibaldi de 20h00 à 22h00, d’enjoindre à cette autorité d’autoriser ce rassemblement place Masséna de 20h00 à 23h59 comme prévu initialement ou, à titre subsidiaire, jusqu’à 23h00, ou, à titre infiniment subsidiaire, place Garibaldi jusqu’à 23h00.
5. Il ressort des énonciations de l’ordonnance attaquée, rendue après audience publique, qu’après avoir relevé que les restrictions de durée et de lieu du rassemblement prévu par l’association Infirmiers sans frontières, décidées par le préfet des Alpes-Maritimes, étaient fondées sur des motifs liés à la sécurité et au maintien de l’ordre publics tenant à la disponibilité de la place Masséna, à la situation internationale tendue à l’origine d’altercations et de violences physiques ou verbales constatées lors de manifestations organisées sur cette place, à la mobilisation des forces de sécurité intérieure nécessitée par d’autres événements organisés sur la voie publique, notamment à Nice et a fortiori le week-end en période estivale et à la prévention des risques de nuisances notamment sonores en soirée, le juge des référés du tribunal administratif de Nice a estimé que l’association requérante n’exposait pas dans quelle mesure ces restrictions étaient susceptibles d’avoir des incidences significatives sur sa liberté de manifester. A cet égard, il a relevé la fréquentation également importante de la place Garibaldi, située à environ 500 mètres de la place Masséna, et écarté l’argumentation tirée de ce que le temps utile d’échange avec le public se réduisait à seulement une heure utile compte tenu du délai allégué de 30 minutes de montage et démontage du dispositif matériel du rassemblement, aux motifs que celui-ci consistait seulement en deux tables légères d’une longueur totale inférieure à deux mètres et que les 9 participants déclarés pouvaient contribuer à son installation comme à son démontage. Au vu de ces éléments, le juge des référés a jugé qu’eu égard au motif reposant sur la tranquillité publique, à l’horaire prévu initialement à compter de 20h00 seulement, ainsi qu’à la baisse de la fréquentation attendue des lieux en fin de soirée limitant le nombre de passants pouvant être abordés par l’association, les restrictions contestées, quand bien même elles avaient été édictées dans le récépissé du 28 août 2026 et non dans l’arrêté prévu par l’article L. 211-4 du code de la sécurité intérieure cité au point 2, et sans qu’ait d’incidence l’erreur matérielle sur le nombre de participants au rassemblement figurant sur ce récépissé, ne pouvaient être regardées comme portant une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté de manifester de l’association.
6. L’association requérante n’apporte, à l’appui de sa requête d’appel, aucun élément nouveau de nature à remettre en cause l’appréciation, exempte de dénaturation, à laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Nice s’est livré pour rejeter, sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, par une décision suffisamment motivée et non entachée d’irrégularité, la demande dont il était saisi.
7. Il y a lieu, par suite, de rejeter la requête de l’association Infirmiers sans frontières, y compris les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, selon la procédure prévue à l’article L. 522-3 du même code.
O R D O N N E :
------------------
Article 1er : La requête de l’association Infirmiers sans frontières est rejetée.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à l’association Infirmiers sans frontières et au ministre de l’intérieur.
Fait à Paris, le 30 août 2026
Signé : Anne Egerszegi
Pour expédition conforme,
La secrétaire,
Fehmida Ghulam
N° 519225
ECLI:FR:CEORD:2026:519225.20260830
Inédit au recueil Lebon
Juge des référés
LENDOM, avocats
Lecture du dimanche 30 août 2026
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la procédure suivante :
L’association Infirmiers sans frontières a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Nice, sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, de suspendre l’exécution du récépissé, daté du 28 août 2026, de la déclaration de manifestation sur la voie publique, prévue à Nice le dimanche 30 août 2026, en tant que, par ce récépissé, le préfet des Alpes-Maritimes a imposé à cette manifestation de se tenir place Garibaldi de 20h00 à 22h00, et d’enjoindre à cette autorité, à titre principal, d’autoriser cette manifestation place Masséna de 20h00 à 23h59 ou, à titre subsidiaire, à 23h00, ou, à titre infiniment subsidiaire, place Garibaldi jusqu’à 23h00. Par une ordonnance du 30 août 2026, ce juge des référés a rejeté sa demande.
Par une requête, enregistrée le 30 août 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’association Infirmiers sans frontières demande au juge des référés du Conseil d’Etat, statuant sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative :
1°) d’annuler cette ordonnance ;
2°) statuant en référé, de faire droit à sa demande ;
3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la condition d’urgence est satisfaite dès lors que la manifestation en cause doit se tenir le soir même à 20h00 ;
- le juge des référés du tribunal administratif de Nice a méconnu les règles de dévolution de la charge de la preuve en faisant peser sur elle la charge d’établir l’atteinte que lui causait la décision du préfet des Alpes-Maritimes sans rechercher si celle-ci était adaptée, nécessaire et proportionnée ;
- il a méconnu son office en s’abstenant d’exercer le contrôle de proportionnalité qui lui incombait ;
- il a méconnu le caractère contradictoire de la procédure en se fondant sur des motifs relevés d’office ;
- il a omis de statuer sur les conclusions présentées à titre infiniment subsidiaire tendant à ce que le rassemblement puisse se tenir place Garibaldi jusqu'à 23h00 ;
- il a dénaturé les pièces du dossier en ce qui concerne le temps d’installation du dispositif matériel et les modalités d’organisation du rassemblement en cause ;
- il a entaché son ordonnance d’une contradiction de motifs en ce qui concerne le nombre de participants ;
- les restrictions apportées à l’organisation du rassemblement portent une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté de manifester ;
- le changement de lieu imposé par l'autorité administrative constitue en lui-même une ingérence dans l'exercice de la liberté de réunion ;
- la réduction de la durée du rassemblement à deux heures, temps de montage et de démontage compris, réduit le temps utile durant lequel l’association peut s’adresser au public à une heure seulement ;
- elle s’était engagée dès le 26 août à interrompre toute sonorisation à 22h30 ;
- en imposant, par la voie d'un récépissé, un lieu et un horaire différents de ceux déclarés, l'administration a transformé un régime de déclaration en un régime d'autorisation, constitutif par lui-même d’une atteinte à la liberté de manifester ;
- la double restriction à la tenue du rassemblement, prise en l'absence de toute démonstration de nécessité et sans défense de l’administration devant le juge, porte une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté de manifester et au droit d'expression collective des idées et des opinions.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de la sécurité intérieure ;
- le code de justice administrative ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l’article L. 521-2 du code de justice administrative : « Saisi d’une demande en ce sens justifiée par l’urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. (…) ». En vertu de l’article L. 522-3 du même code, le juge des référés peut, par une ordonnance motivée, rejeter une requête sans instruction ni audience lorsque la condition d’urgence n’est pas remplie ou lorsqu’il apparaît manifeste, au vu de la demande, que celle-ci ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative, qu’elle est irrecevable ou qu’elle est mal fondée.
2. Aux termes de l'article L. 211-1 du code de la sécurité intérieure : « Sont soumis à l'obligation d'une déclaration préalable tous cortèges, défilés et rassemblements de personnes, et, d'une façon générale, toutes manifestations sur la voie publique. / (…) ». Aux termes de l’article L. 211-2 du même code : « La déclaration est faite (…) trois jours francs au moins et quinze jours francs au plus avant la date de la manifestation (…). Elle est faite au représentant de l'Etat dans le département en ce qui concerne les communes où est instituée la police d'Etat./ La déclaration fait connaître les noms, prénoms et domiciles des organisateurs et est signée par au moins l'un d'entre eux ; elle indique le but de la manifestation, le lieu, la date et l'heure du rassemblement des groupements invités à y prendre part et, s'il y a lieu, l'itinéraire projeté./ L'autorité qui reçoit la déclaration en délivre immédiatement un récépissé ». Aux termes de l'article L. 211-4 de ce code : « Si l'autorité investie des pouvoirs de police estime que la manifestation projetée est de nature à troubler l'ordre public, elle l'interdit par un arrêté qu'elle notifie immédiatement aux signataires de la déclaration au domicile élu. / (…) ».
3. Le respect de la liberté de manifestation et de la liberté d’expression, qui ont le caractère de libertés fondamentales au sens des dispositions de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, doit être concilié avec l’exigence constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public. Il appartient à l’autorité investie du pouvoir de police, lorsqu’elle est saisie de la déclaration préalable prévue à l’article L. 211-1 du code de la sécurité intérieure ou en présence d’informations relatives à un ou des appels à manifester, d’apprécier le risque de troubles à l’ordre public et, sous le contrôle du juge administratif, de prendre les mesures de nature à prévenir de tels troubles, au nombre desquelles figure, le cas échéant, l’interdiction de la manifestation, si une telle mesure présente un caractère adapté, nécessaire et proportionné aux circonstances, en tenant compte des moyens humains, matériels et juridiques dont elle dispose. Une mesure d’interdiction, qui ne peut être prise qu’en dernier recours, peut être motivée par le risque de troubles matériels à l’ordre public, en particulier de violences contre les personnes et de dégradations des biens, et par la nécessité de prévenir la commission suffisamment certaine et imminente d’infractions pénales susceptibles de mettre en cause la sauvegarde de l’ordre public même en l’absence de troubles matériels.
4. L’association Infirmiers sans frontières, qui a pour objet d’aider sanitairement et apporter une assistance sanitaire à des populations vulnérables dans des contextes d’urgences ou de difficultés d’accès aux soins, relève appel de l’ordonnance du 30 août 2026 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Nice a rejeté, sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, sa demande tendant à suspendre l’exécution du récépissé, daté du 28 août 2026, de la déclaration de manifestation sur la voie publique, prévue à Nice le dimanche 30 août 2026, en tant que, par ce récépissé, le préfet des Alpes-Maritimes a imposé que le rassemblement statique qu’elle avait prévu d’organiser place Masséna de 20h00 à 23h59 se tienne place Garibaldi de 20h00 à 22h00, d’enjoindre à cette autorité d’autoriser ce rassemblement place Masséna de 20h00 à 23h59 comme prévu initialement ou, à titre subsidiaire, jusqu’à 23h00, ou, à titre infiniment subsidiaire, place Garibaldi jusqu’à 23h00.
5. Il ressort des énonciations de l’ordonnance attaquée, rendue après audience publique, qu’après avoir relevé que les restrictions de durée et de lieu du rassemblement prévu par l’association Infirmiers sans frontières, décidées par le préfet des Alpes-Maritimes, étaient fondées sur des motifs liés à la sécurité et au maintien de l’ordre publics tenant à la disponibilité de la place Masséna, à la situation internationale tendue à l’origine d’altercations et de violences physiques ou verbales constatées lors de manifestations organisées sur cette place, à la mobilisation des forces de sécurité intérieure nécessitée par d’autres événements organisés sur la voie publique, notamment à Nice et a fortiori le week-end en période estivale et à la prévention des risques de nuisances notamment sonores en soirée, le juge des référés du tribunal administratif de Nice a estimé que l’association requérante n’exposait pas dans quelle mesure ces restrictions étaient susceptibles d’avoir des incidences significatives sur sa liberté de manifester. A cet égard, il a relevé la fréquentation également importante de la place Garibaldi, située à environ 500 mètres de la place Masséna, et écarté l’argumentation tirée de ce que le temps utile d’échange avec le public se réduisait à seulement une heure utile compte tenu du délai allégué de 30 minutes de montage et démontage du dispositif matériel du rassemblement, aux motifs que celui-ci consistait seulement en deux tables légères d’une longueur totale inférieure à deux mètres et que les 9 participants déclarés pouvaient contribuer à son installation comme à son démontage. Au vu de ces éléments, le juge des référés a jugé qu’eu égard au motif reposant sur la tranquillité publique, à l’horaire prévu initialement à compter de 20h00 seulement, ainsi qu’à la baisse de la fréquentation attendue des lieux en fin de soirée limitant le nombre de passants pouvant être abordés par l’association, les restrictions contestées, quand bien même elles avaient été édictées dans le récépissé du 28 août 2026 et non dans l’arrêté prévu par l’article L. 211-4 du code de la sécurité intérieure cité au point 2, et sans qu’ait d’incidence l’erreur matérielle sur le nombre de participants au rassemblement figurant sur ce récépissé, ne pouvaient être regardées comme portant une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté de manifester de l’association.
6. L’association requérante n’apporte, à l’appui de sa requête d’appel, aucun élément nouveau de nature à remettre en cause l’appréciation, exempte de dénaturation, à laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Nice s’est livré pour rejeter, sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, par une décision suffisamment motivée et non entachée d’irrégularité, la demande dont il était saisi.
7. Il y a lieu, par suite, de rejeter la requête de l’association Infirmiers sans frontières, y compris les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, selon la procédure prévue à l’article L. 522-3 du même code.
O R D O N N E :
------------------
Article 1er : La requête de l’association Infirmiers sans frontières est rejetée.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à l’association Infirmiers sans frontières et au ministre de l’intérieur.
Fait à Paris, le 30 août 2026
Signé : Anne Egerszegi
Pour expédition conforme,
La secrétaire,
Fehmida Ghulam