Conseil d'État
N° 506868
ECLI:FR:CECHR:2026:506868.20261001
Inédit au recueil Lebon
2ème et 7ème chambres réunies
M. Pierre Collin, président
Mme Chloé Szafran, rapporteure
Mme Dorothée Pradines, rapporteure publique
SCP LYON-CAEN, THIRIEZ, avocats
Lecture du jeudi 1 octobre 2026
Vu les procédures suivantes :
1° Sous le n° 506868, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un nouveau mémoire, enregistrés les 4 août et 4 novembre 2025 et le 29 mai 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’Union syndicale de l’aviation civile-CGT (USAC-CGT) demande au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2025-491 du 2 juin 2025 pris pour l’application de l’article L. 114-4 du code général de la fonction publique ;
2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que le décret qu’elle attaque est entaché :
- d’irrégularité, faute d’avoir été soumis pour avis au Conseil d’Etat ;
- d’irrégularité, faute d’avoir été contresigné par les ministres de l’intérieur, des armées et des affaires étrangères, alors qu’ils seront nécessairement chargés de son exécution ;
- de méconnaissance du septième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 et de l’article L. 114-4 du code général de la fonction publique et, à tout le moins, d’erreur d’appréciation, en étendant les restrictions apportées au droit de grève et en allant au-delà de ce qui est nécessaire à la garantie des principes posés par la loi.
Par un mémoire en défense, enregistré le 31 mars 2026, le ministre des transports conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge du syndicat requérant au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Par une intervention et un nouveau mémoire, enregistrés les 10 février et 6 mai 2026, le Syndicat national des contrôleurs du trafic aérien demande que le Conseil d’Etat rejette la requête. Il soutient que son intervention est recevable et que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
2° Sous le n° 506913, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et quatre nouveaux mémoires, enregistrés les 4 août et 30 octobre 2025 et les 30 mars, 18 mai, 4 juin et 12 août 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, les sociétés Aer Lingus, British Airways PLC, Easyjet, Iberia Lineas Aereas de Espana, Compania Operadora de Corto y Medio Radio Iberia Express, Ryanair, Vueling Airlines et Wizz Air demandent au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2025-491 du 2 juin 2025 pris pour l’application de l’article L. 114-4 du code général de la fonction publique ;
2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros à verser à chacune d’entre elles au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Les sociétés Aer Lingus et autres soutiennent que le décret qu’elles attaquent est entaché :
- d’irrégularité, faute d’avoir été contresigné par le ministre des armées et le ministre chargé des comptes publics, alors qu’ils seront nécessairement chargés de son exécution ;
- d’un vice de forme faute de procéder à une nouvelle consultation du comité social d’administration de réseau de la direction générale de l’aviation civile, rendue nécessaire par l’évolution des circonstances de droit et de fait entre la date à laquelle l’avis a été rendu et celle à laquelle le décret contesté a été pris ;
- de méconnaissance de l’objectif à valeur constitutionnelle de clarté et d’intelligibilité des normes, faute de définir les notions de « position de contrôle » et d’« unités de contrôle d’espace simultanément ouvrables » ;
- de méconnaissance du principe constitutionnel de continuité du service public en raison de l’atteinte excessive qu’il porte aux ordres publics aériens français et européen ;
- de méconnaissance de l’exigence de continuité du service découlant règlement (UE) 2024/2803 du 23 octobre 2024, du règlement (UE) 2018/1139 du 4 juillet 2018 et du règlement d’exécution (UE) 2017/373 du 1er mars 2017 ;
- de méconnaissance du principe de mutabilité des règlements en cas de changement des circonstances de fait ou de droit ainsi que de l’exigence d’adaptabilité prévue par l’article L. 114-4 du code général de la fonction publique, faute de renvoyer à un arrêté ministériel les dispositions contenues dans l’annexe 1, ainsi que la section des travaux publics du Conseil d’Etat, saisie pour avis, l’avait d’ailleurs préconisé ;
- de méconnaissance du même article L. 114-4 du code général de la fonction publique, qui impose d’assurer en toute circonstance le droit de survol du territoire français ;
- de violation du principe d’égalité devant le service public en raison de l’approche par secteur géographique retenue ;
- de violation de l’article L. 114-4 du code général de la fonction publique et d’erreur manifeste d’appréciation en raison du caractère insuffisant des nombres d’unités de contrôle d’espace simultanément ouvrables.
Par un mémoire en défense, enregistré le 31 mars 2026, le ministre des transports conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 5 000 euros soit mise à la charge des sociétés requérantes au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Par une intervention et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 10 février, 6 mai et 27 août 2026, le Syndicat national des contrôleurs du trafic aérien demande que le Conseil d’Etat rejette la requête et à qu’une somme de 5 000 euros soit mise à la charge des sociétés requérantes au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que son intervention est recevable et que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule ;
- le règlement d’exécution (UE) 2017/373 de la commission du 1er mars 2017 ;
- le règlement (UE) 2018/1139 du Parlement européen et du Conseil du 4 juillet 2018 ;
- le règlement (UE) 2024/2803 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2024 ;
- le code général de la fonction publique ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Szafran, maîtresse des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de Mme Pradines, rapporteure publique,
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SARL Thouvenin, Coudray, Grevy, avocat de l’USAC-CGT, à la SCP Lyon-Caen-Thiriez, avocat du ministre des transports ainsi qu’à la SCP Celice-Texidor-Perier, avocat du Syndicat national des contrôleurs du trafic aérien ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 9 septembre 2026, présentée par l’USAC-CGT ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l’article L. 114-4 du code général de la fonction publique : « En cas de cessation concertée du travail dans les services de la navigation aérienne, doivent être assurés en toute circonstance : 1° La continuité de l’action gouvernementale et l’exécution des missions de la défense nationale ; / 2° La préservation des intérêts ou besoins vitaux de la France et le respect de ses engagements internationaux, notamment le droit de survol du territoire ; / 3° Les missions nécessaires à la sauvegarde des personnes et des biens ; / 4° Le maintien de liaisons destinées à éviter l’isolement de la Corse et des collectivités ultra-marines ; / 5° La sauvegarde des installations et du matériel de ces services. » L’article L. 114-5 du même code donne compétence au ministre chargé de l’aviation civile pour désigner par arrêté les agents indispensables à l’exécution des missions définies à l’article L. 114-4. Son article L. 114-5-1 impose à tout agent ayant l’intention de participer à une grève pour laquelle un préavis a été déposé d’en informer l’autorité administrative au plus tard à midi l’avant-veille de chaque journée de grève, et prévoit que cette autorité met en place, sur cette base, le tour de service applicable pour assurer les missions définies à l’article L. 114-4. Un décret du 2 juin 2025, pris sur le fondement de l’article L. 9 du code général de la fonction publique pour l’application de son article L. 114-4, modifie l’article R. 114-1 de ce code, qui fixe la liste des services regardés comme nécessaires à l’exécution des missions définies par l’article L. 114-4 en cas de cessation concertée du travail dans les services de la navigation aérienne. Son annexe définit, pour chacun de ces services, la capacité devant demeurer offerte, laquelle varie selon la plage horaire et la saison et est exprimée en unités de contrôle d’espace simultanément ouvrables, en nombre de positions de contrôle ou en nombre de positions de travail. L’Union syndicale de l’aviation civile (USAC)-CGT, d’une part, la société Aer Lingus et autres, d’autre part, demandent l’annulation pour excès de pouvoir de ce décret par deux requêtes qu’il y a lieu de joindre pour statuer par une seule décision.
Sur les interventions :
2. Le Syndicat national des contrôleurs du trafic aérien justifie d’un intérêt au maintien du décret attaqué. Ses interventions en défense sont, par suite, recevables.
Sur la légalité externe :
3. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que, contrairement à ce qu’allègue l’USAC-CGT, le décret attaqué a été pris après avis du Conseil d’Etat, ainsi que le prévoit le premier alinéa de l’article L. 9 du code général de la fonction publique.
4. En deuxième lieu, aux termes de l’article 22 de la Constitution : « Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution. » S’agissant d’un décret réglementaire, les ministres chargés de son exécution sont ceux qui ont compétence pour signer ou contresigner les mesures réglementaires ou individuelles que comporte nécessairement l’exécution du décret. Le décret attaqué, signé par le Premier ministre et contresigné par le ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation, le ministre de l’action publique, de la fonction publique et de la simplification et le ministre chargé des transports, n’appelle pas de mesure d’exécution que le ministre de l’intérieur, le ministre des armées, le ministre chargé des comptes publics ou le ministre des affaires étrangères serait compétent pour signer ou contresigner. Par suite, le moyen tiré du défaut de contreseing de ces ministres doit être écarté.
5. En troisième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier qu’une nouvelle consultation du comité d’administration de réseau de la direction générale de l’aviation civile aurait été rendue nécessaire en raison d’un changement des circonstances de fait ou de droit intervenu entre la date à laquelle il a été rendu et celle à laquelle le décret contesté a été pris.
Sur la légalité interne :
En ce qui concerne la conciliation opérée par le décret attaqué entre le droit de grève et le principe de continuité du service public et le respect de l’article L. 114-4 du code général de la fonction publique :
6. Si le principe de continuité du service public a le caractère d’un principe de valeur constitutionnelle, il en va de même du droit de grève et il appartient au législateur et, dans le respect des dispositions édictées par ce dernier, au pouvoir réglementaire et à l’autorité administrative chargée d’un service public d’opérer la conciliation nécessaire entre la défense des intérêts professionnels, dont la grève est un moyen, et la sauvegarde de l’intérêt général, auquel la grève peut être de nature à porter atteinte, en apportant des limitations au droit de grève en vue d’assurer la continuité du service public, dans la mesure de ce qu’imposent les nécessités de l’ordre public et les besoins essentiels du pays.
7. D’une part, l’USAC-CGT soutient que c’est en méconnaissance de la protection attachée au droit de grève que l’annexe du décret attaqué fait peser une obligation de service minimum sur un ensemble d’aérodromes représentant environ 90% du trafic aérien des aéronefs civils en service normal et qu’elle prévoit, dans certains centres en route de la navigation aérienne, l’ouverture simultanée de plusieurs unités de contrôle. Il ressort toutefois des pièces du dossier que cette annexe ne mentionne, sur le territoire métropolitain, que 18 des 72 aérodromes contrôlés et que ces aérodromes ne sont astreints en cas de grève qu’à un service réduit, correspondant à la mobilisation d’une fraction inférieure à 30% de l’effectif de référence inscrit au tableau de service. Les capacités des centres en route de la navigation aérienne variant, y compris en service normal, en fonction de la surface qu’ils couvrent et du trafic qu’ils contrôlent, l’application de cette fraction peut conduire à l’ouverture simultanée de plusieurs unités de contrôle dans certains d’entre eux. Par ailleurs, si l’USAC-CGT fait valoir que certains aérodromes soumis au service minimum sont géographiquement proches les uns des autres, il ressort des pièces du dossier qu’ils présentent des caractéristiques différentes au regard des fonctions qu’ils assurent, des territoires qu’ils desservent ou des flux qu’ils reçoivent, et que le maintien en service de certains d’entre eux est justifié par l’accomplissement des missions, rappelées au point 1, prévues par les 3° et 4° de l’article L. 114-4 du code général de la fonction publique. Enfin, la critique par l’USAC-CGT de l’intégration au régime de service minimum des services de Notice to air men, ou « Notam », n’est pas assortie des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé.
8. D’autre part, si la société Aer Lingus et autres soutiennent que le décret qu’elles attaquent n’aurait pas pour effet de limiter suffisamment les perturbations résultant des mouvements de grève au sein des services de contrôle de la navigation aérienne et méconnaitrait, de ce fait, les obligations résultant du droit interne et du droit de l’Union européenne, le principe de continuité du service public dont elles se prévalent doit, ainsi qu’il a été dit au point 6, être concilié avec le droit de grève eu égard aux nécessités de l’ordre public et aux besoins essentiels du pays et il n’implique pas, par lui-même et de façon générale, qu’un service normal doive être assuré en cas de grève. En l’espèce, les sociétés requérantes, qui se bornent essentiellement à faire valoir que la réduction du trafic aérien en cas de grève engendre des difficultés d’organisation pour les compagnies aériennes, notamment en matière de survol du territoire français, n’apportent pas d’éléments de nature à faire apparaître que les capacités minimales résultant du décret qu’elles attaquent seraient insusceptibles d’assurer la conciliation nécessaire entre le droit de grève et la continuité du service public. Si les sociétés Aer Lingus et autres relèvent, par ailleurs, que les grèves survenues à l’été 2025 ont entraîné des retards ou des annulations de vols à la fois en France et dans les pays voisins et que la capacité de service prévue par le décret qu’elles attaquent est nettement inférieure à la capacité maximale observée par l’organisme international « Eurocontrol », elles n’apportent toutefois aucun élément de nature à faire apparaître que le nombre d’unités de contrôle d’espace simultanément ouvrables prévu par l’annexe du décret qu’elles attaquent serait insuffisant pour permettre, en cas de grève, le bon accomplissement des missions énoncées à l’article L. 114-4 du code général de la fonction publique. De même, il ne saurait résulter de la seule circonstance qu’un rapport de la Cour des comptes de juillet 2026 recommande la mise en place d’un service minimum correspondant à 65 % du service normal que le décret attaqué serait entaché d’erreur d’appréciation. Enfin, si les sociétés requérantes soutiennent que ce décret ne permettrait pas de garantir, en toutes circonstances, le droit de survol du territoire français, en méconnaissance du 2° du même article L. 114-4, il résulte des termes mêmes de cet article que le droit de survol qu’il mentionne est celui nécessaire à la préservation des intérêts et besoins vitaux de la France et au respect de ses engagements internationaux et que, contrairement à ce qui est soutenu, ces dispositions n’ont pour effet ni de créer un droit inconditionnel du survol du territoire national au bénéfice des compagnies aériennes, ni d’imposer au pouvoir réglementaire de retenir un mode particulier de calcul des capacités minimales ouvertes en cas de grève ou de prévoir des capacités spécifiques offertes aux survols.
9. Il résulte de ce qui a été dit aux points 7 et 8, et sans qu’il soit besoin d’ordonner une mesure d’instruction, que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le décret attaqué échouerait à assurer la nécessaire conciliation entre le droit de grève et le principe de continuité du service public, et qu’il ferait une inexacte application de l’article L. 114-4 du code général de la fonction publique.
En ce qui concerne les autres moyens de légalité interne :
10. La société Aer Lingus et autres soutiennent que le décret qu’elles attaquent méconnaîtrait l’objectif à valeur constitutionnelle d’intelligibilité des normes faute de définir les notions d’« unité de contrôle d’espace simultanément ouvrables » et de « position de contrôle ». Il ressort toutefois des pièces du dossier que ces notions, pour techniques qu’elles soient, sont usuelles dans le domaine de la navigation aérienne et sont largement utilisées dans les normes y afférentes. Par suite, le moyen doit être écarté.
11. La société Aer Lingus et autres font valoir que le décret qu’elles attaquent méconnaitrait l’exigence de continuité qui résulterait selon elles du règlement (UE) 2024/2803 du 23 octobre 2024, du règlement (UE) 2018/1139 du 4 juillet 2018 et du règlement d’exécution (UE) 2017/373 du 1er mars 2017. Ces textes n’ont toutefois ni pour objet, ni pour effet d’imposer un service normal en cas de cessation concertée du travail ou, plus largement, d’obliger les Etats membres à fournir un certain niveau de service de navigation aérienne en toute hypothèse, de sorte que le moyen tiré de leur méconnaissance par le décret attaqué ne peut qu’être écarté.
12. La société Aer Lingus et autres soutiennent que le décret dont elles demandent l’annulation, en ce qu’il définit lui-même dans son annexe la capacité devant demeurer ouverte dans chacun des services qu’il mentionne et eu égard à la difficulté à modifier un décret en Conseil d’Etat, serait contraire à un principe de « mutabilité » des règlements en cas de changement des circonstances de fait ou de droit ainsi qu’à une exigence d’adaptabilité qui résulterait de l’article L. 114-4 du code général de la fonction publique. Toutefois et en tout état de cause, la circonstance que les dispositions qu’elles contestent soient contenues dans un décret en Conseil d’Etat plutôt que dans un arrêté est sans incidence sur leur légalité et n’est, au demeurant, pas de nature à faire obstacle à ce qu’elles puissent être modifiées si nécessaire.
13. Les sociétés requérantes soutiennent enfin qu’en fixant pour chaque centre en route de la navigation aérienne un nombre variable d’unités de contrôle d’espace simultanément ouvrables, le décret contesté n’assurerait pas un niveau de service identique pour l’ensemble des passagers et que, ce faisant, il porterait atteinte au principe d’égalité des usagers devant le service public. Toutefois, alors que ce principe n’impose pas au pouvoir réglementaire de régler de façon identique des situations différentes, il ressort des pièces du dossier que les capacités minimales retenues pour chaque centre découlent des caractéristiques et de l’intensité du trafic contrôlé, de sorte que le moyen ne peut qu’être écarté.
14. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de l’USAC-CGT, d’une part, et des sociétés Aer Lingus et autres, d’autre part, tendant à l’annulation pour excès de pouvoir du décret qu’elles attaquent doivent être rejetées.
Sur les frais exposés et non compris dans les dépens :
15. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge des sociétés Aer Lingus et autres et de l’USAC-CGT les sommes respectives de 500 euros chacune et de 3 000 euros à verser à l’Etat au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Les dispositions de ce même article font en revanche obstacle à ce qu’une somme soit versée par les sociétés Aer Lingus et autres au Syndicat national des contrôleurs du trafic aérien, qui n’est pas partie à l’instance.
D E C I D E :
--------------
Article 1er : L’intervention du Syndicat national des contrôleurs du trafic aérien est admise.
Article 2 : Les requêtes de l’USAC-CGT et des sociétés Aer Lingus sont rejetées.
Article 3 : Les sociétés Aer Lingus, British Airways PLC, Easyjet, Iberia Lineas Aereas de Espana, Compania Operadora de Corto y Medio Radio Iberia Express, Ryanair, Vueling Airlines et Wizz Air verseront, chacune, à l’Etat la somme de 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : L’USAC-CGT versera à l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : Les conclusions du Syndicat national des contrôleurs du trafic aérien présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 6 : La présente décision sera notifiée à l’Union syndicale de l’aviation civile-CGT, à la société Aer Lingus, première requérante dénommée dans la requête n° 506913, au ministre des transports et au Syndicat national des contrôleurs du trafic aérien.
Délibéré à l’issue de la séance du 2 septembre 2026 où siégeaient : M. Pierre Collin, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Alain Seban, M. Olivier Japiot, présidents de chambre ; M. Gilles Pellissier, M. Jean-Yves Ollier, M. Frédéric Gueudar Delahaye, M. Pascal Trouilly, conseillers d’Etat, M. Jérôme Goldenberg, conseiller d’Etat en service extraordinaire et Mme Chloé Szafran, maîtresse des requêtes en service extraordinaire-rapporteure.
Rendu le 1er octobre 2026.
Le président :
Signé : M. Pierre Collin
La rapporteure :
Signé : Mme Chloé Szafran
La secrétaire :
Signé : Mme Neriman Durmus
La République mande et ordonne au ministre des transports en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :
N° 506868
ECLI:FR:CECHR:2026:506868.20261001
Inédit au recueil Lebon
2ème et 7ème chambres réunies
M. Pierre Collin, président
Mme Chloé Szafran, rapporteure
Mme Dorothée Pradines, rapporteure publique
SCP LYON-CAEN, THIRIEZ, avocats
Lecture du jeudi 1 octobre 2026
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu les procédures suivantes :
1° Sous le n° 506868, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un nouveau mémoire, enregistrés les 4 août et 4 novembre 2025 et le 29 mai 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’Union syndicale de l’aviation civile-CGT (USAC-CGT) demande au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2025-491 du 2 juin 2025 pris pour l’application de l’article L. 114-4 du code général de la fonction publique ;
2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que le décret qu’elle attaque est entaché :
- d’irrégularité, faute d’avoir été soumis pour avis au Conseil d’Etat ;
- d’irrégularité, faute d’avoir été contresigné par les ministres de l’intérieur, des armées et des affaires étrangères, alors qu’ils seront nécessairement chargés de son exécution ;
- de méconnaissance du septième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 et de l’article L. 114-4 du code général de la fonction publique et, à tout le moins, d’erreur d’appréciation, en étendant les restrictions apportées au droit de grève et en allant au-delà de ce qui est nécessaire à la garantie des principes posés par la loi.
Par un mémoire en défense, enregistré le 31 mars 2026, le ministre des transports conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge du syndicat requérant au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Par une intervention et un nouveau mémoire, enregistrés les 10 février et 6 mai 2026, le Syndicat national des contrôleurs du trafic aérien demande que le Conseil d’Etat rejette la requête. Il soutient que son intervention est recevable et que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
2° Sous le n° 506913, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et quatre nouveaux mémoires, enregistrés les 4 août et 30 octobre 2025 et les 30 mars, 18 mai, 4 juin et 12 août 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, les sociétés Aer Lingus, British Airways PLC, Easyjet, Iberia Lineas Aereas de Espana, Compania Operadora de Corto y Medio Radio Iberia Express, Ryanair, Vueling Airlines et Wizz Air demandent au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2025-491 du 2 juin 2025 pris pour l’application de l’article L. 114-4 du code général de la fonction publique ;
2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros à verser à chacune d’entre elles au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Les sociétés Aer Lingus et autres soutiennent que le décret qu’elles attaquent est entaché :
- d’irrégularité, faute d’avoir été contresigné par le ministre des armées et le ministre chargé des comptes publics, alors qu’ils seront nécessairement chargés de son exécution ;
- d’un vice de forme faute de procéder à une nouvelle consultation du comité social d’administration de réseau de la direction générale de l’aviation civile, rendue nécessaire par l’évolution des circonstances de droit et de fait entre la date à laquelle l’avis a été rendu et celle à laquelle le décret contesté a été pris ;
- de méconnaissance de l’objectif à valeur constitutionnelle de clarté et d’intelligibilité des normes, faute de définir les notions de « position de contrôle » et d’« unités de contrôle d’espace simultanément ouvrables » ;
- de méconnaissance du principe constitutionnel de continuité du service public en raison de l’atteinte excessive qu’il porte aux ordres publics aériens français et européen ;
- de méconnaissance de l’exigence de continuité du service découlant règlement (UE) 2024/2803 du 23 octobre 2024, du règlement (UE) 2018/1139 du 4 juillet 2018 et du règlement d’exécution (UE) 2017/373 du 1er mars 2017 ;
- de méconnaissance du principe de mutabilité des règlements en cas de changement des circonstances de fait ou de droit ainsi que de l’exigence d’adaptabilité prévue par l’article L. 114-4 du code général de la fonction publique, faute de renvoyer à un arrêté ministériel les dispositions contenues dans l’annexe 1, ainsi que la section des travaux publics du Conseil d’Etat, saisie pour avis, l’avait d’ailleurs préconisé ;
- de méconnaissance du même article L. 114-4 du code général de la fonction publique, qui impose d’assurer en toute circonstance le droit de survol du territoire français ;
- de violation du principe d’égalité devant le service public en raison de l’approche par secteur géographique retenue ;
- de violation de l’article L. 114-4 du code général de la fonction publique et d’erreur manifeste d’appréciation en raison du caractère insuffisant des nombres d’unités de contrôle d’espace simultanément ouvrables.
Par un mémoire en défense, enregistré le 31 mars 2026, le ministre des transports conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 5 000 euros soit mise à la charge des sociétés requérantes au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Par une intervention et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 10 février, 6 mai et 27 août 2026, le Syndicat national des contrôleurs du trafic aérien demande que le Conseil d’Etat rejette la requête et à qu’une somme de 5 000 euros soit mise à la charge des sociétés requérantes au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que son intervention est recevable et que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule ;
- le règlement d’exécution (UE) 2017/373 de la commission du 1er mars 2017 ;
- le règlement (UE) 2018/1139 du Parlement européen et du Conseil du 4 juillet 2018 ;
- le règlement (UE) 2024/2803 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2024 ;
- le code général de la fonction publique ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Szafran, maîtresse des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de Mme Pradines, rapporteure publique,
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SARL Thouvenin, Coudray, Grevy, avocat de l’USAC-CGT, à la SCP Lyon-Caen-Thiriez, avocat du ministre des transports ainsi qu’à la SCP Celice-Texidor-Perier, avocat du Syndicat national des contrôleurs du trafic aérien ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 9 septembre 2026, présentée par l’USAC-CGT ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l’article L. 114-4 du code général de la fonction publique : « En cas de cessation concertée du travail dans les services de la navigation aérienne, doivent être assurés en toute circonstance : 1° La continuité de l’action gouvernementale et l’exécution des missions de la défense nationale ; / 2° La préservation des intérêts ou besoins vitaux de la France et le respect de ses engagements internationaux, notamment le droit de survol du territoire ; / 3° Les missions nécessaires à la sauvegarde des personnes et des biens ; / 4° Le maintien de liaisons destinées à éviter l’isolement de la Corse et des collectivités ultra-marines ; / 5° La sauvegarde des installations et du matériel de ces services. » L’article L. 114-5 du même code donne compétence au ministre chargé de l’aviation civile pour désigner par arrêté les agents indispensables à l’exécution des missions définies à l’article L. 114-4. Son article L. 114-5-1 impose à tout agent ayant l’intention de participer à une grève pour laquelle un préavis a été déposé d’en informer l’autorité administrative au plus tard à midi l’avant-veille de chaque journée de grève, et prévoit que cette autorité met en place, sur cette base, le tour de service applicable pour assurer les missions définies à l’article L. 114-4. Un décret du 2 juin 2025, pris sur le fondement de l’article L. 9 du code général de la fonction publique pour l’application de son article L. 114-4, modifie l’article R. 114-1 de ce code, qui fixe la liste des services regardés comme nécessaires à l’exécution des missions définies par l’article L. 114-4 en cas de cessation concertée du travail dans les services de la navigation aérienne. Son annexe définit, pour chacun de ces services, la capacité devant demeurer offerte, laquelle varie selon la plage horaire et la saison et est exprimée en unités de contrôle d’espace simultanément ouvrables, en nombre de positions de contrôle ou en nombre de positions de travail. L’Union syndicale de l’aviation civile (USAC)-CGT, d’une part, la société Aer Lingus et autres, d’autre part, demandent l’annulation pour excès de pouvoir de ce décret par deux requêtes qu’il y a lieu de joindre pour statuer par une seule décision.
Sur les interventions :
2. Le Syndicat national des contrôleurs du trafic aérien justifie d’un intérêt au maintien du décret attaqué. Ses interventions en défense sont, par suite, recevables.
Sur la légalité externe :
3. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que, contrairement à ce qu’allègue l’USAC-CGT, le décret attaqué a été pris après avis du Conseil d’Etat, ainsi que le prévoit le premier alinéa de l’article L. 9 du code général de la fonction publique.
4. En deuxième lieu, aux termes de l’article 22 de la Constitution : « Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution. » S’agissant d’un décret réglementaire, les ministres chargés de son exécution sont ceux qui ont compétence pour signer ou contresigner les mesures réglementaires ou individuelles que comporte nécessairement l’exécution du décret. Le décret attaqué, signé par le Premier ministre et contresigné par le ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation, le ministre de l’action publique, de la fonction publique et de la simplification et le ministre chargé des transports, n’appelle pas de mesure d’exécution que le ministre de l’intérieur, le ministre des armées, le ministre chargé des comptes publics ou le ministre des affaires étrangères serait compétent pour signer ou contresigner. Par suite, le moyen tiré du défaut de contreseing de ces ministres doit être écarté.
5. En troisième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier qu’une nouvelle consultation du comité d’administration de réseau de la direction générale de l’aviation civile aurait été rendue nécessaire en raison d’un changement des circonstances de fait ou de droit intervenu entre la date à laquelle il a été rendu et celle à laquelle le décret contesté a été pris.
Sur la légalité interne :
En ce qui concerne la conciliation opérée par le décret attaqué entre le droit de grève et le principe de continuité du service public et le respect de l’article L. 114-4 du code général de la fonction publique :
6. Si le principe de continuité du service public a le caractère d’un principe de valeur constitutionnelle, il en va de même du droit de grève et il appartient au législateur et, dans le respect des dispositions édictées par ce dernier, au pouvoir réglementaire et à l’autorité administrative chargée d’un service public d’opérer la conciliation nécessaire entre la défense des intérêts professionnels, dont la grève est un moyen, et la sauvegarde de l’intérêt général, auquel la grève peut être de nature à porter atteinte, en apportant des limitations au droit de grève en vue d’assurer la continuité du service public, dans la mesure de ce qu’imposent les nécessités de l’ordre public et les besoins essentiels du pays.
7. D’une part, l’USAC-CGT soutient que c’est en méconnaissance de la protection attachée au droit de grève que l’annexe du décret attaqué fait peser une obligation de service minimum sur un ensemble d’aérodromes représentant environ 90% du trafic aérien des aéronefs civils en service normal et qu’elle prévoit, dans certains centres en route de la navigation aérienne, l’ouverture simultanée de plusieurs unités de contrôle. Il ressort toutefois des pièces du dossier que cette annexe ne mentionne, sur le territoire métropolitain, que 18 des 72 aérodromes contrôlés et que ces aérodromes ne sont astreints en cas de grève qu’à un service réduit, correspondant à la mobilisation d’une fraction inférieure à 30% de l’effectif de référence inscrit au tableau de service. Les capacités des centres en route de la navigation aérienne variant, y compris en service normal, en fonction de la surface qu’ils couvrent et du trafic qu’ils contrôlent, l’application de cette fraction peut conduire à l’ouverture simultanée de plusieurs unités de contrôle dans certains d’entre eux. Par ailleurs, si l’USAC-CGT fait valoir que certains aérodromes soumis au service minimum sont géographiquement proches les uns des autres, il ressort des pièces du dossier qu’ils présentent des caractéristiques différentes au regard des fonctions qu’ils assurent, des territoires qu’ils desservent ou des flux qu’ils reçoivent, et que le maintien en service de certains d’entre eux est justifié par l’accomplissement des missions, rappelées au point 1, prévues par les 3° et 4° de l’article L. 114-4 du code général de la fonction publique. Enfin, la critique par l’USAC-CGT de l’intégration au régime de service minimum des services de Notice to air men, ou « Notam », n’est pas assortie des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé.
8. D’autre part, si la société Aer Lingus et autres soutiennent que le décret qu’elles attaquent n’aurait pas pour effet de limiter suffisamment les perturbations résultant des mouvements de grève au sein des services de contrôle de la navigation aérienne et méconnaitrait, de ce fait, les obligations résultant du droit interne et du droit de l’Union européenne, le principe de continuité du service public dont elles se prévalent doit, ainsi qu’il a été dit au point 6, être concilié avec le droit de grève eu égard aux nécessités de l’ordre public et aux besoins essentiels du pays et il n’implique pas, par lui-même et de façon générale, qu’un service normal doive être assuré en cas de grève. En l’espèce, les sociétés requérantes, qui se bornent essentiellement à faire valoir que la réduction du trafic aérien en cas de grève engendre des difficultés d’organisation pour les compagnies aériennes, notamment en matière de survol du territoire français, n’apportent pas d’éléments de nature à faire apparaître que les capacités minimales résultant du décret qu’elles attaquent seraient insusceptibles d’assurer la conciliation nécessaire entre le droit de grève et la continuité du service public. Si les sociétés Aer Lingus et autres relèvent, par ailleurs, que les grèves survenues à l’été 2025 ont entraîné des retards ou des annulations de vols à la fois en France et dans les pays voisins et que la capacité de service prévue par le décret qu’elles attaquent est nettement inférieure à la capacité maximale observée par l’organisme international « Eurocontrol », elles n’apportent toutefois aucun élément de nature à faire apparaître que le nombre d’unités de contrôle d’espace simultanément ouvrables prévu par l’annexe du décret qu’elles attaquent serait insuffisant pour permettre, en cas de grève, le bon accomplissement des missions énoncées à l’article L. 114-4 du code général de la fonction publique. De même, il ne saurait résulter de la seule circonstance qu’un rapport de la Cour des comptes de juillet 2026 recommande la mise en place d’un service minimum correspondant à 65 % du service normal que le décret attaqué serait entaché d’erreur d’appréciation. Enfin, si les sociétés requérantes soutiennent que ce décret ne permettrait pas de garantir, en toutes circonstances, le droit de survol du territoire français, en méconnaissance du 2° du même article L. 114-4, il résulte des termes mêmes de cet article que le droit de survol qu’il mentionne est celui nécessaire à la préservation des intérêts et besoins vitaux de la France et au respect de ses engagements internationaux et que, contrairement à ce qui est soutenu, ces dispositions n’ont pour effet ni de créer un droit inconditionnel du survol du territoire national au bénéfice des compagnies aériennes, ni d’imposer au pouvoir réglementaire de retenir un mode particulier de calcul des capacités minimales ouvertes en cas de grève ou de prévoir des capacités spécifiques offertes aux survols.
9. Il résulte de ce qui a été dit aux points 7 et 8, et sans qu’il soit besoin d’ordonner une mesure d’instruction, que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le décret attaqué échouerait à assurer la nécessaire conciliation entre le droit de grève et le principe de continuité du service public, et qu’il ferait une inexacte application de l’article L. 114-4 du code général de la fonction publique.
En ce qui concerne les autres moyens de légalité interne :
10. La société Aer Lingus et autres soutiennent que le décret qu’elles attaquent méconnaîtrait l’objectif à valeur constitutionnelle d’intelligibilité des normes faute de définir les notions d’« unité de contrôle d’espace simultanément ouvrables » et de « position de contrôle ». Il ressort toutefois des pièces du dossier que ces notions, pour techniques qu’elles soient, sont usuelles dans le domaine de la navigation aérienne et sont largement utilisées dans les normes y afférentes. Par suite, le moyen doit être écarté.
11. La société Aer Lingus et autres font valoir que le décret qu’elles attaquent méconnaitrait l’exigence de continuité qui résulterait selon elles du règlement (UE) 2024/2803 du 23 octobre 2024, du règlement (UE) 2018/1139 du 4 juillet 2018 et du règlement d’exécution (UE) 2017/373 du 1er mars 2017. Ces textes n’ont toutefois ni pour objet, ni pour effet d’imposer un service normal en cas de cessation concertée du travail ou, plus largement, d’obliger les Etats membres à fournir un certain niveau de service de navigation aérienne en toute hypothèse, de sorte que le moyen tiré de leur méconnaissance par le décret attaqué ne peut qu’être écarté.
12. La société Aer Lingus et autres soutiennent que le décret dont elles demandent l’annulation, en ce qu’il définit lui-même dans son annexe la capacité devant demeurer ouverte dans chacun des services qu’il mentionne et eu égard à la difficulté à modifier un décret en Conseil d’Etat, serait contraire à un principe de « mutabilité » des règlements en cas de changement des circonstances de fait ou de droit ainsi qu’à une exigence d’adaptabilité qui résulterait de l’article L. 114-4 du code général de la fonction publique. Toutefois et en tout état de cause, la circonstance que les dispositions qu’elles contestent soient contenues dans un décret en Conseil d’Etat plutôt que dans un arrêté est sans incidence sur leur légalité et n’est, au demeurant, pas de nature à faire obstacle à ce qu’elles puissent être modifiées si nécessaire.
13. Les sociétés requérantes soutiennent enfin qu’en fixant pour chaque centre en route de la navigation aérienne un nombre variable d’unités de contrôle d’espace simultanément ouvrables, le décret contesté n’assurerait pas un niveau de service identique pour l’ensemble des passagers et que, ce faisant, il porterait atteinte au principe d’égalité des usagers devant le service public. Toutefois, alors que ce principe n’impose pas au pouvoir réglementaire de régler de façon identique des situations différentes, il ressort des pièces du dossier que les capacités minimales retenues pour chaque centre découlent des caractéristiques et de l’intensité du trafic contrôlé, de sorte que le moyen ne peut qu’être écarté.
14. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de l’USAC-CGT, d’une part, et des sociétés Aer Lingus et autres, d’autre part, tendant à l’annulation pour excès de pouvoir du décret qu’elles attaquent doivent être rejetées.
Sur les frais exposés et non compris dans les dépens :
15. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge des sociétés Aer Lingus et autres et de l’USAC-CGT les sommes respectives de 500 euros chacune et de 3 000 euros à verser à l’Etat au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Les dispositions de ce même article font en revanche obstacle à ce qu’une somme soit versée par les sociétés Aer Lingus et autres au Syndicat national des contrôleurs du trafic aérien, qui n’est pas partie à l’instance.
D E C I D E :
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Article 1er : L’intervention du Syndicat national des contrôleurs du trafic aérien est admise.
Article 2 : Les requêtes de l’USAC-CGT et des sociétés Aer Lingus sont rejetées.
Article 3 : Les sociétés Aer Lingus, British Airways PLC, Easyjet, Iberia Lineas Aereas de Espana, Compania Operadora de Corto y Medio Radio Iberia Express, Ryanair, Vueling Airlines et Wizz Air verseront, chacune, à l’Etat la somme de 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : L’USAC-CGT versera à l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : Les conclusions du Syndicat national des contrôleurs du trafic aérien présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 6 : La présente décision sera notifiée à l’Union syndicale de l’aviation civile-CGT, à la société Aer Lingus, première requérante dénommée dans la requête n° 506913, au ministre des transports et au Syndicat national des contrôleurs du trafic aérien.
Délibéré à l’issue de la séance du 2 septembre 2026 où siégeaient : M. Pierre Collin, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Alain Seban, M. Olivier Japiot, présidents de chambre ; M. Gilles Pellissier, M. Jean-Yves Ollier, M. Frédéric Gueudar Delahaye, M. Pascal Trouilly, conseillers d’Etat, M. Jérôme Goldenberg, conseiller d’Etat en service extraordinaire et Mme Chloé Szafran, maîtresse des requêtes en service extraordinaire-rapporteure.
Rendu le 1er octobre 2026.
Le président :
Signé : M. Pierre Collin
La rapporteure :
Signé : Mme Chloé Szafran
La secrétaire :
Signé : Mme Neriman Durmus
La République mande et ordonne au ministre des transports en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :