Conseil d'État
N° 502373
ECLI:FR:CECHS:2026:502373.20261002
Inédit au recueil Lebon
8ème chambre jugeant seule
Mme Emilie Bokdam-Tognetti, présidente
M. Emile Blondet, rapporteur
M. Charles-Emmanuel Airy, rapporteur public
SARL LE PRADO – GILBERT, avocats
Lecture du vendredi 2 octobre 2026
Vu la procédure suivante :
Par une requête et cinq mémoires en réplique, enregistrés les 13 mars 2025, 24 juillet 2025, 4 septembre 2025, 6 octobre 2025, 3 juillet 2026 et 24 juillet 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la société Compagnie des Bateaux-Mouches demande au Conseil d’Etat :
1°) de faire produire l’avis du Conseil d’Etat relatif au décret n° 2025-50 du 15 janvier 2025 portant diverses dispositions relatives au transport fluvial et à la navigation intérieure, l’avis du Conseil d’Etat relatif au décret n° 91-797 du 20 aout 1991 relatif aux recettes instituées au profit de Voies navigables de France (VNF) ainsi que le contrat d’objectifs et de performance 2020-2029 conclu entre l’Etat et cet établissement ;
2°) d’ordonner avant dire-droit, sur le fondement de l’article R. 621-1 du code de justice administrative, une expertise sur les données économiques et financières relatives à la répartition des sommes perçues entre les différentes missions de VNF et de recueillir, sur le fondement de l’article R. 626-2 du même code, un avis technique afin de déterminer l’emploi des sommes recouvrées dans les missions de VNF ;
3°) d’annuler pour excès de pouvoir l’article 28 du décret n° 2025-50 du 15 janvier 2025 portant diverses dispositions relatives au transport fluvial et à la navigation intérieure ;
4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que le décret du 15 janvier 2025 :
- est irrégulier dès lors que le Conseil d’Etat n’a pas été consulté ;
- est entaché d’incompétence négative car trop imprécis et entraîne, en raison de cette imprécision, une inégalité des usagers devant les charges publiques ;
- est entaché d’erreur de droit et d’erreur d’appréciation dès lors qu’en ne prenant pas en compte les coûts inhérents à l’activité de transporteur fluvial, la redevance instaurée ne tient pas compte de l’utilité retirée du service rendu ;
- méconnaît le droit d’usage minimum du domaine public ;
- instaure une imposition de toute nature et non une redevance pour service rendu dès lors notamment que ce prélèvement prend en compte deux fois, à travers le nombre de passagers, le critère de l’activité économique, qu’il finance des missions d’intérêt général de VNF sans lien avec l’activité de transport fluvial, qu’il permet une augmentation des péages alors que le réseau fluvial est en mauvais état, qu’il a pour véritable objet de financer des services qui auraient déjà dû être financés et de payer la dette de l’établissement et qu’il ne tient pas compte des coûts réels d’entretien du réseau dont le montant n’est pas documenté ;
- méconnaît le principe d’égalité devant l’impôt dès lors que la prise en compte de l’activité économique, déjà taxée par ailleurs au titre de l’impôt sur les sociétés, aboutit à une double imposition.
Par un mémoire en défense, enregistré le 15 juillet 2025, le ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Des observations, enregistré le 22 juillet 2025, ont été présentées par Voies navigables de France, qui conclut au rejet de la requête de la société Compagnie des Bateaux-Mouches et à ce que soit mise à la charge de la société Compagnie des Bateaux-Mouches la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Par un mémoire distinct et trois nouveaux mémoires, enregistrés les 8, 23 et 30 juillet et le 6 août 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la société Compagnie des Bateaux-Mouches demande au Conseil d’Etat, en application de l’article 23-5 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 et à l’appui de sa requête, de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions de l’article L. 4412-1 du code des transports.
Elle soutient que ces dispositions, applicables au litige et qui n’ont pas déjà été déclarées conformes à la Constitution :
- sont, faute d’encadrer suffisamment les péages, entachées d’incompétence négative et méconnaissent l’article 34 de la Constitution, dans des conditions portant atteinte au droit de propriété, à la liberté d’entreprendre et au principe d’égalité devant les charges publiques ;
- méconnaissent le « principe de transparence » des coûts et des tarifs ;
- méconnaissent l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi ;
- méconnaissent le principe d’égalité devant les charges publiques garanti par l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ;
- portent atteinte au droit de propriété garanti par l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen en frappant le patrimoine des usagers du domaine fluvial ;
- portent atteinte à la liberté d’aller et venir garantie par l’article 4 de cette Déclaration ;
- portent une atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprendre garantie par le même article ;
- méconnaissent le principe de légalité des délits et des peines et le principe d’individualisation des peines garantis par l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen dès lors que l’article R. 4462-3 du code des transports instaure une pénalité qui n’est pas encadrée par la loi attaquée.
Par un mémoire, enregistré le 5 août 2026, la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature conclut à ce qu’il n’y ait pas lieu de renvoyer la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil constitutionnel.
La question prioritaire de constitutionnalité a été transmise à Voies navigables de France et au Premier ministre, qui n’ont pas produit d’observations.
Par une ordonnance du 24 juillet 2026, la clôture d’instruction a été fixée au 7 août 2026 à 16 heures.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule et son article 61-1 ;
- l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;
- le code des transports ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Emile Blondet, auditeur ;
- les conclusions de M. Charles-Emmanuel Airy, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SARL Le Prado – Gilbert, avocat de Voies navigables de France ;
Considérant ce qui suit :
1. Dans sa rédaction antérieure au décret du 15 janvier 2025 portant diverses dispositions relatives au transport fluvial et à la navigation intérieure, l’article R. 4412-2 du code des transports disposait que : « Pour le transport public de personnes à l'intérieur des limites du domaine confié à Voies navigables de France mentionné à l’article L. 4412-1, le transporteur acquitte un péage pour tout parcours utilisant le réseau fluvial. Les tarifs du péage sont fonction des sections de voies navigables empruntées par le transporteur, des caractéristiques du bateau, de la durée d'utilisation des voies du réseau, du trajet ainsi que, le cas échéant, de la période d'utilisation du réseau, que ce bateau relève du régime de la navigation intérieure ou de celui de la navigation maritime ». L’article 28 du décret du 15 janvier 2025 a remplacé la seconde phrase de l’article R. 4412-2 du code des transports par les dispositions suivantes : « Les tarifs du péage sont fonction des sections de voies navigables empruntées par le transporteur, des caractéristiques du bateau, de la durée d'utilisation des voies du réseau, du trajet, de la nature de l'activité économique ainsi que, le cas échéant, du nombre de passagers transportés, de la période d'utilisation du réseau, que ce bateau relève du régime de la navigation intérieure ou de celui de la navigation maritime ». La Compagnie des Bateaux-Mouches demande l’annulation pour excès de pouvoir de l’article 28 du décret du 15 janvier 2025.
Sur la question prioritaire de constitutionnalité :
2. Aux termes du premier alinéa de l’article 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : « Le moyen tiré de ce qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé (…) à l’occasion d’une instance devant le Conseil d’Etat (…) ». Il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu’elle n’ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux.
3. Aux termes de l’article L. 4412-1 du code des transports : « Les transporteurs de marchandises ou de personnes et les propriétaires de bateaux de plaisance d'une longueur supérieure à 5 mètres ou dotés d'un moteur d'une puissance égale ou supérieure à 9,9 chevaux sont assujettis, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, à des péages perçus au profit de Voies navigables de France lorsqu’ils naviguent sur le domaine public qui lui est confié (…). Le montant de ces péages est fixé par l'établissement ». Les péages acquittés en application des dispositions de l’article L. 4412-1 du code des transports par les usagers du domaine public fluvial ont la nature non de taxes mais de redevances pour service rendu.
4. En premier lieu, aucune disposition de l’article 34 de la Constitution n’investissant le législateur de la compétence pour créer et encadrer les redevances pour service rendu, le grief tiré de ce que les dispositions de l’article L. 4412-1 du code des transports seraient, faute de préciser et d’encadrer suffisamment la nature et les modalités d’établissement, de recouvrement et de contrôle de ces péages, entachées d’incompétence négative n’est en tout état de cause pas sérieux.
5. En deuxième lieu, la société, en se prévalant d’un « principe de transparence » des coûts et des tarifs, ne se prévaut d’aucun droit ou liberté garantis par la Constitution au sens de l’article 61-1 de la Constitution.
6. En troisième lieu, si l'objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité et d'accessibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, impose au législateur d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques, sa méconnaissance ne peut, en elle-même, être invoquée à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité sur le fondement de l'article 61-1 de la Constitution. En tout état de cause, les dispositions législatives critiquées ne sont entachées d’aucune inintelligibilité.
7. En quatrième lieu, la société soutient que les dispositions législatives critiquées méconnaissent le principe d’égalité devant les charges publiques au détriment des transporteurs fluviaux, dès lors notamment que la fixation des redevances est opérée par VNF sans garantie pour les usagers et que ces péages emporteraient une double imposition des transporteurs fluviaux. Toutefois, les dispositions critiquées n’instaurant, ainsi qu’il a été dit plus haut, aucune imposition, le grief tiré de ce qu’elles emporteraient une double imposition des transporteurs fluviaux ne peut qu’être écarté comme manquant en fait. Par ailleurs, en prévoyant la perception au profit de Voies navigables de France de péages qui trouvent leur contrepartie dans l’utilisation du domaine public fluvial confié à cet établissement et présentent le caractère de redevances pour services rendus, dont l’encadrement ne relève pas de la loi, les dispositions législatives critiquées ne portent, par elles-mêmes, aucune atteinte au principe d’égalité devant les charges publiques. Le grief tiré d’une méconnaissance de ce principe n’est, dès lors, pas sérieux.
8. En cinquième lieu, la requérante n’est pas fondée à soutenir que les dispositions contestées, du seul fait qu’elles prévoient le principe du paiement de péages par les transporteurs fluviaux, méconnaîtraient le droit de propriété garanti par l’article 17 de la Déclaration de 1789.
9. En sixième lieu, les dispositions litigieuses ne portent aucune atteinte inconstitutionnelle à la liberté d’aller et venir, qui ne fait pas obstacle à ce que l’utilisation de certains ouvrages donne lieu au versement d’une redevance. Elles ne portent pas davantage d’atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprendre.
10. En dernier lieu, le moyen tiré de ce que l’article R. 4462-3 du code des transports prévoit une majoration des péages en cas de défaut de paiement alors cette pénalité n’est pas prévue et encadrée par l’article L. 4412-1 du code des transports et de ce qu’il en résulterait une méconnaissance des exigences découlant de l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen est inopérant à l’appui de la question prioritaire de constitutionnalité dirigée contre les dispositions législatives critiquées.
11. Il résulte de ce qui précède qu’il n’y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la société Compagnie des Bateaux-Mouches.
Sur les autres moyens de la requête :
12. En premier lieu, le décret attaqué a été pris, contrairement à ce que soutient la requérante, le Conseil d’Etat entendu. Par suite, le moyen tiré de ce que ce décret n’aurait pas été soumis à l’avis du Conseil d’Etat doit être écarté.
13. En deuxième lieu, les dispositions de l’article R. 4412-2 du code des transports, dans sa rédaction issue de l’article 28 du décret attaqué, énumèrent les critères devant être pris en compte par Voies navigables de France pour fixer les tarifs de ses péages. Par suite, le moyen tiré de ce que ces dispositions seraient illégales en raison de leur imprécision ne peut, en tout état de cause, qu’être écarté.
14. En troisième lieu, si l’objet du paiement que l’administration peut réclamer au titre d’une redevance pour service rendu est en principe de couvrir les charges du service public, il n’en résulte pas nécessairement que le montant de la redevance ne puisse excéder le coût de la prestation fournie. Il s’ensuit que le respect de la règle d’équivalence entre le tarif d’une redevance et la valeur de la prestation ou du service peut être assuré non seulement en retenant le prix de revient de ce dernier, mais aussi, en fonction des caractéristiques du service, en tenant compte de la valeur économique de la prestation pour son bénéficiaire. Dans tous les cas, le tarif doit être établi selon des critères objectifs et rationnels, dans le respect du principe d’égalité entre les usagers du service public et des règles de la concurrence.
15. D’une part, les critères prévus par l’article R. 4412-2 du code des transports, dans sa rédaction issue de l’article 28 du décret attaqué, permettent de tenir compte de la valeur économique de la prestation pour son bénéficiaire et de l’utilité retirée du service rendu, sans qu’il soit nécessaire de prendre en considération les coûts inhérents à l’activité d’un transporteur fluvial. Par suite, le moyen tiré de ce que le décret attaqué serait entaché d’erreur de droit et d’erreur d’appréciation faute de prendre en considération ces coûts ne peut qu’être écarté.
16. D’autre part, la société requérante soutient que, du fait des critères retenus par le décret attaqué, la redevance ainsi instaurée constituerait une imposition de toute nature et non une redevance pour service rendu. Toutefois, la circonstance que ces dispositions prévoient la prise en compte de plusieurs critères relatifs à l’activité économique et ne renvoient pas aux coûts d’entretien du réseau ne saurait, eu égard à ce qui a été dit au point 14, conduire à faire regarder les péages établis conformément à ces critères comme des impositions de toute nature, et non comme des redevances pour service rendu. La circonstance, à la supposer établie, que ces péages serviraient à financer des missions sans lien avec le transport fluvial ou des services qui auraient déjà dû être financés est sans incidence sur la légalité du décret attaqué. Enfin, le moyen tiré de ce que le décret attaqué méconnaîtrait le principe d’égalité devant l’impôt en ce qu’en tenant compte de critères tenant à l’activité économique, il conduirait à une double imposition avec l’impôt sur les sociétés, manque en fait.
17. En quatrième lieu, si la requérante soutient que l’article R. 4412-2 du code des transports dans sa rédaction issue de l’article 28 du décret attaqué méconnaîtrait le « droit d’usage minimum du domaine public », ces dispositions, prises pour l’application de l’article L. 4412-1 du code des transports, ne concernent en tout état de cause que les seuls bateaux d'une longueur supérieure à 5 mètres ou dotés d'un moteur d'une puissance égale ou supérieure à 9,9 chevaux.
18. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée par Voies navigables de France ni d’ordonner les mesures d’instruction demandées, que la société requérante n’est pas fondée à demander l’annulation de l’article 28 du décret qu’elle attaque.
Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :
19. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à ce titre à la charge de l’Etat qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Voies navigables de France n’ayant, dans la présente instance, pas la qualité de partie, mais seulement celle d’observateur, les conclusions que cet établissement présente au titre des mêmes dispositions doivent également être rejetées.
D E C I D E :
--------------
Article 1er : Il n’y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la société Compagnie des Bateaux-Mouches.
Article 2 : La requête de la société Compagnie des Bateaux-Mouches est rejetée.
Article 3 : Les conclusions présentées par Voies navigables de France au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à la société Compagnie des Bateaux-Mouches, au ministre des transports et à Voies navigables de France.
Copie en sera adressée au Conseil constitutionnel et au Premier ministre.
Délibéré à l'issue de la séance du 3 septembre 2026 où siégeaient : Mme Emilie Bokdam-Tognetti, présidente de chambre, présidant ; M. Jonathan Bosredon, conseiller d'Etat et M. Emile Blondet, auditeur-rapporteur.
Rendu le 2 octobre 2026
La présidente :
Signé : Mme Emilie Bokdam-Tognetti
Le rapporteur :
Signé : M. Emile Blondet
Le secrétaire :
Signé : M. Aurélien Engasser
La République mande et ordonne à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :
N° 502373
ECLI:FR:CECHS:2026:502373.20261002
Inédit au recueil Lebon
8ème chambre jugeant seule
Mme Emilie Bokdam-Tognetti, présidente
M. Emile Blondet, rapporteur
M. Charles-Emmanuel Airy, rapporteur public
SARL LE PRADO – GILBERT, avocats
Lecture du vendredi 2 octobre 2026
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la procédure suivante :
Par une requête et cinq mémoires en réplique, enregistrés les 13 mars 2025, 24 juillet 2025, 4 septembre 2025, 6 octobre 2025, 3 juillet 2026 et 24 juillet 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la société Compagnie des Bateaux-Mouches demande au Conseil d’Etat :
1°) de faire produire l’avis du Conseil d’Etat relatif au décret n° 2025-50 du 15 janvier 2025 portant diverses dispositions relatives au transport fluvial et à la navigation intérieure, l’avis du Conseil d’Etat relatif au décret n° 91-797 du 20 aout 1991 relatif aux recettes instituées au profit de Voies navigables de France (VNF) ainsi que le contrat d’objectifs et de performance 2020-2029 conclu entre l’Etat et cet établissement ;
2°) d’ordonner avant dire-droit, sur le fondement de l’article R. 621-1 du code de justice administrative, une expertise sur les données économiques et financières relatives à la répartition des sommes perçues entre les différentes missions de VNF et de recueillir, sur le fondement de l’article R. 626-2 du même code, un avis technique afin de déterminer l’emploi des sommes recouvrées dans les missions de VNF ;
3°) d’annuler pour excès de pouvoir l’article 28 du décret n° 2025-50 du 15 janvier 2025 portant diverses dispositions relatives au transport fluvial et à la navigation intérieure ;
4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que le décret du 15 janvier 2025 :
- est irrégulier dès lors que le Conseil d’Etat n’a pas été consulté ;
- est entaché d’incompétence négative car trop imprécis et entraîne, en raison de cette imprécision, une inégalité des usagers devant les charges publiques ;
- est entaché d’erreur de droit et d’erreur d’appréciation dès lors qu’en ne prenant pas en compte les coûts inhérents à l’activité de transporteur fluvial, la redevance instaurée ne tient pas compte de l’utilité retirée du service rendu ;
- méconnaît le droit d’usage minimum du domaine public ;
- instaure une imposition de toute nature et non une redevance pour service rendu dès lors notamment que ce prélèvement prend en compte deux fois, à travers le nombre de passagers, le critère de l’activité économique, qu’il finance des missions d’intérêt général de VNF sans lien avec l’activité de transport fluvial, qu’il permet une augmentation des péages alors que le réseau fluvial est en mauvais état, qu’il a pour véritable objet de financer des services qui auraient déjà dû être financés et de payer la dette de l’établissement et qu’il ne tient pas compte des coûts réels d’entretien du réseau dont le montant n’est pas documenté ;
- méconnaît le principe d’égalité devant l’impôt dès lors que la prise en compte de l’activité économique, déjà taxée par ailleurs au titre de l’impôt sur les sociétés, aboutit à une double imposition.
Par un mémoire en défense, enregistré le 15 juillet 2025, le ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Des observations, enregistré le 22 juillet 2025, ont été présentées par Voies navigables de France, qui conclut au rejet de la requête de la société Compagnie des Bateaux-Mouches et à ce que soit mise à la charge de la société Compagnie des Bateaux-Mouches la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Par un mémoire distinct et trois nouveaux mémoires, enregistrés les 8, 23 et 30 juillet et le 6 août 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la société Compagnie des Bateaux-Mouches demande au Conseil d’Etat, en application de l’article 23-5 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 et à l’appui de sa requête, de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions de l’article L. 4412-1 du code des transports.
Elle soutient que ces dispositions, applicables au litige et qui n’ont pas déjà été déclarées conformes à la Constitution :
- sont, faute d’encadrer suffisamment les péages, entachées d’incompétence négative et méconnaissent l’article 34 de la Constitution, dans des conditions portant atteinte au droit de propriété, à la liberté d’entreprendre et au principe d’égalité devant les charges publiques ;
- méconnaissent le « principe de transparence » des coûts et des tarifs ;
- méconnaissent l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi ;
- méconnaissent le principe d’égalité devant les charges publiques garanti par l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ;
- portent atteinte au droit de propriété garanti par l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen en frappant le patrimoine des usagers du domaine fluvial ;
- portent atteinte à la liberté d’aller et venir garantie par l’article 4 de cette Déclaration ;
- portent une atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprendre garantie par le même article ;
- méconnaissent le principe de légalité des délits et des peines et le principe d’individualisation des peines garantis par l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen dès lors que l’article R. 4462-3 du code des transports instaure une pénalité qui n’est pas encadrée par la loi attaquée.
Par un mémoire, enregistré le 5 août 2026, la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature conclut à ce qu’il n’y ait pas lieu de renvoyer la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil constitutionnel.
La question prioritaire de constitutionnalité a été transmise à Voies navigables de France et au Premier ministre, qui n’ont pas produit d’observations.
Par une ordonnance du 24 juillet 2026, la clôture d’instruction a été fixée au 7 août 2026 à 16 heures.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule et son article 61-1 ;
- l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;
- le code des transports ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Emile Blondet, auditeur ;
- les conclusions de M. Charles-Emmanuel Airy, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SARL Le Prado – Gilbert, avocat de Voies navigables de France ;
Considérant ce qui suit :
1. Dans sa rédaction antérieure au décret du 15 janvier 2025 portant diverses dispositions relatives au transport fluvial et à la navigation intérieure, l’article R. 4412-2 du code des transports disposait que : « Pour le transport public de personnes à l'intérieur des limites du domaine confié à Voies navigables de France mentionné à l’article L. 4412-1, le transporteur acquitte un péage pour tout parcours utilisant le réseau fluvial. Les tarifs du péage sont fonction des sections de voies navigables empruntées par le transporteur, des caractéristiques du bateau, de la durée d'utilisation des voies du réseau, du trajet ainsi que, le cas échéant, de la période d'utilisation du réseau, que ce bateau relève du régime de la navigation intérieure ou de celui de la navigation maritime ». L’article 28 du décret du 15 janvier 2025 a remplacé la seconde phrase de l’article R. 4412-2 du code des transports par les dispositions suivantes : « Les tarifs du péage sont fonction des sections de voies navigables empruntées par le transporteur, des caractéristiques du bateau, de la durée d'utilisation des voies du réseau, du trajet, de la nature de l'activité économique ainsi que, le cas échéant, du nombre de passagers transportés, de la période d'utilisation du réseau, que ce bateau relève du régime de la navigation intérieure ou de celui de la navigation maritime ». La Compagnie des Bateaux-Mouches demande l’annulation pour excès de pouvoir de l’article 28 du décret du 15 janvier 2025.
Sur la question prioritaire de constitutionnalité :
2. Aux termes du premier alinéa de l’article 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : « Le moyen tiré de ce qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé (…) à l’occasion d’une instance devant le Conseil d’Etat (…) ». Il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu’elle n’ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux.
3. Aux termes de l’article L. 4412-1 du code des transports : « Les transporteurs de marchandises ou de personnes et les propriétaires de bateaux de plaisance d'une longueur supérieure à 5 mètres ou dotés d'un moteur d'une puissance égale ou supérieure à 9,9 chevaux sont assujettis, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, à des péages perçus au profit de Voies navigables de France lorsqu’ils naviguent sur le domaine public qui lui est confié (…). Le montant de ces péages est fixé par l'établissement ». Les péages acquittés en application des dispositions de l’article L. 4412-1 du code des transports par les usagers du domaine public fluvial ont la nature non de taxes mais de redevances pour service rendu.
4. En premier lieu, aucune disposition de l’article 34 de la Constitution n’investissant le législateur de la compétence pour créer et encadrer les redevances pour service rendu, le grief tiré de ce que les dispositions de l’article L. 4412-1 du code des transports seraient, faute de préciser et d’encadrer suffisamment la nature et les modalités d’établissement, de recouvrement et de contrôle de ces péages, entachées d’incompétence négative n’est en tout état de cause pas sérieux.
5. En deuxième lieu, la société, en se prévalant d’un « principe de transparence » des coûts et des tarifs, ne se prévaut d’aucun droit ou liberté garantis par la Constitution au sens de l’article 61-1 de la Constitution.
6. En troisième lieu, si l'objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité et d'accessibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, impose au législateur d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques, sa méconnaissance ne peut, en elle-même, être invoquée à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité sur le fondement de l'article 61-1 de la Constitution. En tout état de cause, les dispositions législatives critiquées ne sont entachées d’aucune inintelligibilité.
7. En quatrième lieu, la société soutient que les dispositions législatives critiquées méconnaissent le principe d’égalité devant les charges publiques au détriment des transporteurs fluviaux, dès lors notamment que la fixation des redevances est opérée par VNF sans garantie pour les usagers et que ces péages emporteraient une double imposition des transporteurs fluviaux. Toutefois, les dispositions critiquées n’instaurant, ainsi qu’il a été dit plus haut, aucune imposition, le grief tiré de ce qu’elles emporteraient une double imposition des transporteurs fluviaux ne peut qu’être écarté comme manquant en fait. Par ailleurs, en prévoyant la perception au profit de Voies navigables de France de péages qui trouvent leur contrepartie dans l’utilisation du domaine public fluvial confié à cet établissement et présentent le caractère de redevances pour services rendus, dont l’encadrement ne relève pas de la loi, les dispositions législatives critiquées ne portent, par elles-mêmes, aucune atteinte au principe d’égalité devant les charges publiques. Le grief tiré d’une méconnaissance de ce principe n’est, dès lors, pas sérieux.
8. En cinquième lieu, la requérante n’est pas fondée à soutenir que les dispositions contestées, du seul fait qu’elles prévoient le principe du paiement de péages par les transporteurs fluviaux, méconnaîtraient le droit de propriété garanti par l’article 17 de la Déclaration de 1789.
9. En sixième lieu, les dispositions litigieuses ne portent aucune atteinte inconstitutionnelle à la liberté d’aller et venir, qui ne fait pas obstacle à ce que l’utilisation de certains ouvrages donne lieu au versement d’une redevance. Elles ne portent pas davantage d’atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprendre.
10. En dernier lieu, le moyen tiré de ce que l’article R. 4462-3 du code des transports prévoit une majoration des péages en cas de défaut de paiement alors cette pénalité n’est pas prévue et encadrée par l’article L. 4412-1 du code des transports et de ce qu’il en résulterait une méconnaissance des exigences découlant de l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen est inopérant à l’appui de la question prioritaire de constitutionnalité dirigée contre les dispositions législatives critiquées.
11. Il résulte de ce qui précède qu’il n’y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la société Compagnie des Bateaux-Mouches.
Sur les autres moyens de la requête :
12. En premier lieu, le décret attaqué a été pris, contrairement à ce que soutient la requérante, le Conseil d’Etat entendu. Par suite, le moyen tiré de ce que ce décret n’aurait pas été soumis à l’avis du Conseil d’Etat doit être écarté.
13. En deuxième lieu, les dispositions de l’article R. 4412-2 du code des transports, dans sa rédaction issue de l’article 28 du décret attaqué, énumèrent les critères devant être pris en compte par Voies navigables de France pour fixer les tarifs de ses péages. Par suite, le moyen tiré de ce que ces dispositions seraient illégales en raison de leur imprécision ne peut, en tout état de cause, qu’être écarté.
14. En troisième lieu, si l’objet du paiement que l’administration peut réclamer au titre d’une redevance pour service rendu est en principe de couvrir les charges du service public, il n’en résulte pas nécessairement que le montant de la redevance ne puisse excéder le coût de la prestation fournie. Il s’ensuit que le respect de la règle d’équivalence entre le tarif d’une redevance et la valeur de la prestation ou du service peut être assuré non seulement en retenant le prix de revient de ce dernier, mais aussi, en fonction des caractéristiques du service, en tenant compte de la valeur économique de la prestation pour son bénéficiaire. Dans tous les cas, le tarif doit être établi selon des critères objectifs et rationnels, dans le respect du principe d’égalité entre les usagers du service public et des règles de la concurrence.
15. D’une part, les critères prévus par l’article R. 4412-2 du code des transports, dans sa rédaction issue de l’article 28 du décret attaqué, permettent de tenir compte de la valeur économique de la prestation pour son bénéficiaire et de l’utilité retirée du service rendu, sans qu’il soit nécessaire de prendre en considération les coûts inhérents à l’activité d’un transporteur fluvial. Par suite, le moyen tiré de ce que le décret attaqué serait entaché d’erreur de droit et d’erreur d’appréciation faute de prendre en considération ces coûts ne peut qu’être écarté.
16. D’autre part, la société requérante soutient que, du fait des critères retenus par le décret attaqué, la redevance ainsi instaurée constituerait une imposition de toute nature et non une redevance pour service rendu. Toutefois, la circonstance que ces dispositions prévoient la prise en compte de plusieurs critères relatifs à l’activité économique et ne renvoient pas aux coûts d’entretien du réseau ne saurait, eu égard à ce qui a été dit au point 14, conduire à faire regarder les péages établis conformément à ces critères comme des impositions de toute nature, et non comme des redevances pour service rendu. La circonstance, à la supposer établie, que ces péages serviraient à financer des missions sans lien avec le transport fluvial ou des services qui auraient déjà dû être financés est sans incidence sur la légalité du décret attaqué. Enfin, le moyen tiré de ce que le décret attaqué méconnaîtrait le principe d’égalité devant l’impôt en ce qu’en tenant compte de critères tenant à l’activité économique, il conduirait à une double imposition avec l’impôt sur les sociétés, manque en fait.
17. En quatrième lieu, si la requérante soutient que l’article R. 4412-2 du code des transports dans sa rédaction issue de l’article 28 du décret attaqué méconnaîtrait le « droit d’usage minimum du domaine public », ces dispositions, prises pour l’application de l’article L. 4412-1 du code des transports, ne concernent en tout état de cause que les seuls bateaux d'une longueur supérieure à 5 mètres ou dotés d'un moteur d'une puissance égale ou supérieure à 9,9 chevaux.
18. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée par Voies navigables de France ni d’ordonner les mesures d’instruction demandées, que la société requérante n’est pas fondée à demander l’annulation de l’article 28 du décret qu’elle attaque.
Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :
19. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à ce titre à la charge de l’Etat qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Voies navigables de France n’ayant, dans la présente instance, pas la qualité de partie, mais seulement celle d’observateur, les conclusions que cet établissement présente au titre des mêmes dispositions doivent également être rejetées.
D E C I D E :
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Article 1er : Il n’y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la société Compagnie des Bateaux-Mouches.
Article 2 : La requête de la société Compagnie des Bateaux-Mouches est rejetée.
Article 3 : Les conclusions présentées par Voies navigables de France au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à la société Compagnie des Bateaux-Mouches, au ministre des transports et à Voies navigables de France.
Copie en sera adressée au Conseil constitutionnel et au Premier ministre.
Délibéré à l'issue de la séance du 3 septembre 2026 où siégeaient : Mme Emilie Bokdam-Tognetti, présidente de chambre, présidant ; M. Jonathan Bosredon, conseiller d'Etat et M. Emile Blondet, auditeur-rapporteur.
Rendu le 2 octobre 2026
La présidente :
Signé : Mme Emilie Bokdam-Tognetti
Le rapporteur :
Signé : M. Emile Blondet
Le secrétaire :
Signé : M. Aurélien Engasser
La République mande et ordonne à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :