Conseil d'État
N° 505010
ECLI:FR:CECHS:2026:505010.20261002
Inédit au recueil Lebon
8ème chambre jugeant seule
Mme Emilie Bokdam-Tognetti, présidente
M. Emile Blondet, rapporteur
M. Charles-Emmanuel Airy, rapporteur public
SELAS FROGER & ZAJDELA, avocats
Lecture du vendredi 2 octobre 2026
Vu la procédure suivante :
Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et quatre mémoires en réplique, enregistrés les 6 juin 2025, 11 juin 2025, 4 septembre 2025, 6 octobre 2025, 3 juillet 2026 et 24 juillet 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la société Compagnie des Bateaux-Mouches demande au Conseil d’Etat :
1°) de faire produire le contrat d’objectifs et de performance 2020-2029 conclu entre l’Etat et Voies navigables de France (VNF) ainsi que les fiches de présence et de vérification du quorum concernant la délibération n°6 du 4 décembre 2024 du conseil d’administration de VNF ;
2°) d’ordonner avant dire-droit, sur le fondement de l’article R. 621-1 du code de justice administrative, une expertise sur les données économiques et financières relatives à l’appréciation des coûts et de recueillir, sur le fondement de l’article R. 626-2 du même code, un avis technique afin de déterminer les coûts devant être pris en compte, la méthode retenue, la détermination du coût d’entretien d’un kilomètre de Seine ;
3°) d’annuler pour excès de pouvoir la décision implicite du 10 avril 2025 par laquelle Voies navigables de France (VNF) a rejeté sa demande de retrait de la délibération n°6 du 4 décembre 2024 de son conseil d’administration relative à la fixation des péages plaisance pour le transport public de personnes ;
4°) d’annuler la délibération n°6 du 4 décembre 2024 du conseil d’administration de VNF relative à la fixation des péages plaisance pour le transport public de personnes ;
5°) d’annuler l’article 28 du décret n° 2025-50 du 15 janvier 2025 portant diverses dispositions relatives au transport fluvial et à la navigation intérieure ;
6°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que la délibération n°6 du 4 décembre 2024 du conseil d’administration de VNF:
- a été adoptée par une autorité incompétente, faute de composition régulière de ce conseil ;
- est illégale dès lors qu’elle fait application d’un décret qui n’était pas encore publié à la date de son adoption ;
- instaure en réalité une imposition de toute nature, que seule la loi pouvait instituer, dès lors que les services rendus ne sont ni précisés, ni justifiés et qu’il n’est pas établi que les sommes recouvrées par les péages seraient strictement affectées à l’entretien du réseau et justifiées par ce seul entretien ;
- est illégale dès lors qu’elle fixe un tarif différent selon la nature de l’activité exercée sur le bateau, en distinguant les évènements privatifs, avec restauration et sans restauration, sans rapport avec la notion de service rendu pour l’entretien de la voie d’eau ;
- est illégale dès lors qu’elle instaure une part variable non prévue par le décret ;
- est entachée d’erreur manifeste d’appréciation en ce qu’elle ne prend pas en compte les charges propres au transport de passagers, notamment les coûts d’entretien des bateaux ou les investissements nécessaires à l’électrification de la flotte, et ne repose pas sur des critères objectifs et rationnels ;
- fixe des tarifs qui constituent un abus de position dominante ;
- est illégale en ce qu’elle repose sur un contrat d’objectifs inopposable et illégal ;
- est illégale en ce qu’elle ne précise pas les méthodes de calcul des coûts et n’individualise pas les coûts afférents à l’entretien de la voie d’eau ;
- fixe des péages illégaux dès lors que la Commission n’a pas été avisée sur le fondement de l’article 1er de la décision 357/2009/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 avril 2009 ;
- est illégale en raison de l’illégalité du décret n° 2025-50 du 15 janvier 2025, qui est entaché d’imprécision et d’incompétence négative ;
- méconnaît le droit européen sur les redevances pour service rendu.
Par deux mémoires en défense, enregistrés les 23 juillet et 23 décembre 2025, Voies navigables de France conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la Compagnie des Bateaux-Mouches au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. L’établissement VNF soutient que la requête est en partie irrecevable et qu’en tout état de cause, les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Par une intervention, enregistrée le 31 décembre 2025, l’association Entreprises fluviales de France demande que le Conseil d’Etat fasse droit aux conclusions de la requête de la société Compagnie des Bateaux-Mouches.
Elle soutient que la délibération litigieuse :
- est entachée d’erreur de droit en faisant application d’un décret qui n’était pas publié à la date de son adoption ;
- méconnaît la règle d’équivalence régissant les redevances pour service rendu en fixant des tarifs qui n’ont pas été définis en corrélation avec la valeur du service rendu par VNF ;
- est entachée d’erreur manifeste d’appréciation en fixant des tarifs d’un montant disproportionné au regard de l’état du réseau fluvial ;
- est entachée d’erreur manifeste d’appréciation en instaurant une grille tarifaire aboutissant à une différence de tarif disproportionnée entre les entreprises de transport exerçant en zone 1 et celles exerçant dans les autres zones.
Par un mémoire distinct et trois nouveaux mémoires, enregistrés les 8, 23 et 30 juillet et le 6 août 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la société Compagnie des Bateaux-Mouches demande au Conseil d’Etat, en application de l’article 23-5 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 et à l’appui de sa requête, de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions de l’article L. 4412-1 du code des transports.
Elle soutient que ces dispositions, applicables au litige et qui n’ont pas déjà été déclarées conformes à la Constitution :
- sont, faute d’encadrer suffisamment les péages, entachées d’incompétence négative et méconnaissent l’article 34 de la Constitution, dans des conditions portant atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution ;
- méconnaissent le « principe de transparence » des coûts et des tarifs ;
- méconnaissent l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi ;
- portent atteinte au principe d’égalité devant la loi et devant les charges publiques garantis par les dispositions des articles 6 et 13 de la Déclaration de 1789 ;
- portent atteinte au principe de légalité et d’accessibilité des charges publiques fondé sur les articles 13 de la Déclaration de 1789 et 34 de la Constitution ;
- portent atteinte au droit de propriété garanti par l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen en frappant le patrimoine des transporteurs ;
- portent atteinte à la liberté d’aller et venir garantie par l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ;
- portent atteinte à la liberté d’entreprendre, garantie par le même article ;
- méconnaissent le principe de légalité des délits et des peines et l’individualisation des peines garantis par l’article 8 de la Déclaration de 1789.
Par un mémoire, enregistré le 22 juillet 2026, Voies navigables de France conclut à ce que la question prioritaire de constitutionnalité ne soit pas renvoyée au Conseil constitutionnel. Il soutient que les conditions de l’article 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 ne sont pas remplies, et, en particulier, que les griefs soulevés ne présentent pas de caractère sérieux.
Par une ordonnance du 24 juillet 2026, la clôture d’instruction a été fixée au 7 août 2026 à 16 heures.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule et son article 61-1 ;
- l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;
- le code des transports ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Emile Blondet, auditeur ;
- les conclusions de M. Charles-Emmanuel Airy, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SELAS Froger & Zajdela, avocat de l’association Entreprises fluviales de France et à la SARL Le Prado – Gilbert, avocat de Voies navigables de France ;
Considérant ce qui suit :
1. La société Compagnie des bateaux mouches demande l’annulation pour excès de pouvoir, d’une part, de la décision implicite du 10 avril 2025 par laquelle l’établissement public Voies navigables de France (VNF) a rejeté sa demande de retrait de la délibération n°6 du 4 décembre 2024 du conseil d’administration de cet établissement relative à la fixation des péages plaisance pour le transport public de personnes, d’autre part, de cette délibération et, enfin, de l’article 28 du décret du 15 janvier 2025 portant diverses dispositions relatives au transport fluvial et à la navigation intérieure.
Sur l’intervention de l’association Entreprises fluviales de France :
2. L’association Entreprises fluviales de France, qui défend les intérêts des entreprises de transport fluvial de passagers, justifie d’un intérêt suffisant à l’annulation de la délibération litigieuse. Ainsi, son intervention est recevable.
Sur la question prioritaire de constitutionnalité :
3. Aux termes du premier alinéa de l’article 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : « Le moyen tiré de ce qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé (…) à l’occasion d’une instance devant le Conseil d’Etat (…) ». Il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu’elle n’ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux.
4. Aux termes de l’article L. 4412-1 du code des transports : « Les transporteurs de marchandises ou de personnes et les propriétaires de bateaux de plaisance d'une longueur supérieure à 5 mètres ou dotés d'un moteur d'une puissance égale ou supérieure à 9,9 chevaux sont assujettis, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, à des péages perçus au profit de Voies navigables de France lorsqu’ils naviguent sur le domaine public qui lui est confié (…). Le montant de ces péages est fixé par l'établissement ». Les péages acquittés en application des dispositions de l’article L. 4412-1 du code des transports par les usagers du domaine public fluvial ont la nature non de taxes mais de redevances pour service rendu.
5. En premier lieu, aucune disposition de l’article 34 de la Constitution n’investissant le législateur de la compétence pour créer et encadrer les redevances pour service rendu, le grief tiré de ce que les dispositions de l’article L. 4412-1 du code des transports seraient, faute de préciser et d’encadrer suffisamment la nature et les modalités d’établissement, de recouvrement et de contrôle de ces péages, entachées d’incompétence négative n’est en tout état de cause pas sérieux.
6. En deuxième lieu, la société, en se prévalant d’un « principe de transparence » des coûts et des tarifs, ne se prévaut d’aucun droit ou liberté garantis par la Constitution au sens de l’article 61-1 de la Constitution.
7. En troisième lieu, si l'objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité et d'accessibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, impose au législateur d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques, sa méconnaissance ne peut, en elle-même, être invoquée à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité sur le fondement de l'article 61-1 de la Constitution. En tout état de cause, les dispositions législatives critiquées ne sont entachées d’aucune inintelligibilité.
8. En quatrième lieu, la société soutient que les dispositions législatives critiquées méconnaissent le principe d’égalité devant les charges publiques au détriment des transporteurs fluviaux, dès lors notamment que la fixation des redevances est opérée par VNF sans garantie pour les usagers et que ces péages emporteraient une double imposition des transporteurs fluviaux. Toutefois, les dispositions critiquées n’instaurant, ainsi qu’il a été dit plus haut, aucune imposition, le grief tiré de ce qu’elles emporteraient une double imposition des transporteurs fluviaux ne peut qu’être écarté comme manquant en fait. Par ailleurs, en prévoyant la perception au profit de Voies navigables de France de péages qui trouvent leur contrepartie dans l’utilisation du domaine public fluvial confié à cet établissement et présentent le caractère de redevances pour services rendus, dont l’encadrement ne relève pas de la loi, les dispositions législatives critiquées ne portent, par elles-mêmes, aucune atteinte au principe d’égalité devant les charges publiques. Le grief tiré d’une méconnaissance de ce principe n’est, dès lors, pas sérieux.
9. En cinquième lieu, la requérante n’est pas fondée à soutenir que les dispositions contestées, du seul fait qu’elles prévoient le principe du paiement de péages par les transporteurs fluviaux, méconnaîtraient le droit de propriété garanti par l’article 17 de la Déclaration de 1789.
10. En sixième lieu, les dispositions litigieuses ne portent aucune atteinte inconstitutionnelle à la liberté d’aller et venir, qui ne fait pas obstacle à ce que l’utilisation de certains ouvrages donne lieu au versement d’une redevance. Elles ne portent pas davantage d’atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprendre.
11. En dernier lieu, le moyen tiré de ce que l’article R. 4462-3 du code des transports prévoit une majoration des péages en cas de défaut de paiement alors cette pénalité n’est pas prévue et encadrée par l’article L. 4412-1 du code des transports et de ce qu’il en résulterait une méconnaissance des exigences découlant de l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen est inopérant à l’appui de la question prioritaire de constitutionnalité dirigée contre les dispositions législatives critiquées.
12. Il résulte de ce qui précède qu’il n’y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la société Compagnie des Bateaux-Mouches.
Sur les conclusions de la requête tendant à l’annulation du décret du 15 janvier 2025 :
13. Le décret du 15 janvier 2025 portant diverses dispositions relatives au transport fluvial et à la navigation intérieure a été publié au Journal officiel de la République française le 16 janvier 2025. Par suite, VNF est fondé à soutenir que les conclusions de la requête tendant à l’annulation du décret du 15 janvier 2025, enregistrées le 6 juin 2025 au secrétariat de la section du contentieux, sont tardives et, par suite, irrecevables.
Sur les conclusions portant sur la délibération n°6 du 4 décembre 2024 du conseil d’administration de VNF relative à la fixation des péages plaisance pour le transport public de personnes :
14. Aux termes de l’article R. 4412-2 du code des transports, dans sa rédaction issue de l’article 28 du décret du 15 janvier 2025 portant diverses dispositions relatives au transport fluvial et à la navigation intérieure : « Pour le transport public de personnes à l'intérieur des limites du domaine confié à Voies navigables de France mentionné à l'article L. 4412-1, le transporteur acquitte un péage pour tout parcours utilisant le réseau fluvial. Les tarifs du péage sont fonction des sections de voies navigables empruntées par le transporteur, des caractéristiques du bateau, de la durée d'utilisation des voies du réseau, du trajet, de la nature de l'activité économique ainsi que, le cas échéant, du nombre de passagers transportés, de la période d'utilisation du réseau, que ce bateau relève du régime de la navigation intérieure ou de celui de la navigation maritime ».
15. Si l’objet du paiement que l’administration peut réclamer à titre de redevance pour service rendu est en principe de couvrir les charges du service public, il n’en résulte pas nécessairement que le montant de la redevance ne puisse excéder le coût de la prestation fournie. Il s’ensuit que le respect de la règle d’équivalence entre le tarif d’une redevance et la valeur de la prestation ou du service peut être assuré non seulement en retenant le prix de revient de ce dernier, mais aussi, en fonction des caractéristiques du service, en tenant compte de la valeur économique de la prestation pour son bénéficiaire. Dans tous les cas, le tarif doit être établi selon des critères objectifs et rationnels, dans le respect du principe d’égalité entre les usagers du service public et des règles de la concurrence.
16. En premier lieu, aux termes de l’article R. 4412-5 du code des transports, « Le conseil d'administration de Voies navigables de France fixe le montant des péages prévus aux articles R. 4412-1 à R. 4412-3, les modalités de calcul des péages forfaitaires mentionnés à l'article R. 4412-4 (…) ». Il ressort des pièces du dossier que la délibération litigieuse a été adoptée par le conseil d’administration de VNF régulièrement réuni lors de sa séance du 4 décembre 2024. Par suite, le moyen tiré de ce que la délibération aurait été adoptée par une autorité incompétente ne peut qu’être écarté.
17. En deuxième lieu, VNF n’était pas tenu, dans la délibération attaquée, de justifier des coûts d’entretien du réseau et de fourniture des services rendus aux usagers des voies d’eau, ni de préciser les méthodes de calcul de ces coûts et d’individualiser les coûts d’entretien de la voie d’eau.
18. En troisième lieu, des mesures réglementaires peuvent être prises pour l'application d’une disposition existante mais non encore publiée, à la condition qu’elles n’entrent pas en vigueur avant que la disposition sur laquelle elles se fondent ait été régulièrement rendue opposable aux tiers. Par suite, dès lors qu’elle prévoit une entrée en vigueur différée de ses dispositions au « lendemain de la parution du décret au JORF », la délibération litigieuse, datée du 4 décembre 2024, n’est pas illégale en ce qu’elle fait application des dispositions de l’article R. 4412-2 du code des transports dans leur rédaction issue du décret du 15 janvier 2025.
19. En quatrième lieu, les dispositions de l’article R. 4412-2 du code des transports, dans sa rédaction issue de l’article 28 du décret du 15 janvier 2025, énumèrent les critères devant être pris en compte par Voies navigables de France pour fixer les tarifs de ses péages. Par suite, le moyen tiré, par la voie de l’exception, de ce que la délibération serait illégale en ce qu’elle fait application de dispositions qui seraient elles-mêmes illégales en raison de leur imprécision ne peut, en tout état de cause, qu’être écarté.
20. En cinquième lieu, il résulte de ce qui a été dit au point 15 que le respect de la règle d’équivalence entre le tarif d’une redevance et la valeur de la prestation ou du service peut être assuré non seulement en retenant le prix de revient de ce dernier, mais aussi, en fonction des caractéristiques du service, en tenant compte de la valeur économique de la prestation pour son bénéficiaire. Par suite, la seule circonstance que les redevances en litige ne soient pas fixées en fonction des coûts d’entretien du réseau, lesquels ne figurent pas au nombre des critères mentionnés par l’article R. 4412-2 du code des transports, n’est pas de nature à entacher d’illégalité la délibération attaquée, alors en outre qu’il ne résulte pas de l’instruction que les montants en résultant seraient disproportionnés au regard de ces coûts.
21. En sixième lieu, il ressort des énonciations de la délibération litigieuse que celle-ci, s’agissant des bateaux promenades, fixe les tarifs des péages qui leur sont applicables en ajoutant une « part fixe » et une « part variable ». La « part fixe » est élaborée en fonction de la durée d’utilisation des voies du réseau, de la période d’utilisation, de la portion de réseau empruntée et des caractéristiques du bateau, tandis que la « part variable » est fonction du nombre de passagers transportés et de la nature de l’activité économique exercée à bord. En fixant des tarifs différents selon que le bateau exerce une activité d’événementiel, de promenade avec restauration ou de promenade sans restauration, la délibération litigieuse a retenu des critères objectifs et rationnels aux fins de distinguer entre des activités économiques différentes. Par suite, le moyen tiré de ce que les tarifs des péages des bateaux promenades élaborés par la délibération seraient, en raison du recours à de tels critères, illégaux car sans rapport avec la valeur du service rendu, doit être écarté. Doit, de même, être écarté le moyen tiré de ce que cette délibération serait entachée d’erreur manifeste d’appréciation en ce qu’elle distingue trois zones de tarification dont une zone 1 correspondant au bief de Paris pour laquelle les tarifs sont plus élevés, eu égard aux différences de valeur économique des prestations pour leurs bénéficiaires en fonction de ces zones.
22. En septième lieu, si la société requérante soutient que la délibération est entachée d’erreur manifeste d’appréciation en ce qu’elle fixe des tarifs qui ne prennent pas en compte les charges propres relatives au transport de passagers, tels que le coût d’entretien des bateaux ou les investissements nécessaires pour électrifier la flotte, et que les sommes perçues seraient allouées à la remise en état du réseau plus qu’à son entretien, et si l’intervenante se prévaut de l’état dégradé de ce réseau, il ne ressort pas des pièces du dossier que les tarifs des péages fixés par la délibération attaquée seraient manifestement disproportionnés au regard de la valeur du service rendu.
23. En huitième lieu, les redevances fixées par la délibération litigieuse ne présentant pas le caractère d’une imposition de toute nature, le moyen tiré de ce que cette délibération serait entachée d’incompétence en ce qu’elle instituerait une telle imposition manque en fait.
24. En neuvième lieu, le moyen tiré de l’illégalité et l’inopposabilité du contrat d’objectifs entre l’Etat et VNF est inopérant à l’appui des conclusions dirigées contre la délibération attaquée.
25. En dernier lieu, les moyens tirés de ce que les tarifs fixés par la délibération constitueraient un abus de position dominante et seraient illégaux dès lors que la Commission n’a pas été avisée sur le fondement de l’article 1er de la décision 357/2009/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 avril 2009 ne sont pas assortis des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé.
26. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’ordonner les mesures d’instruction demandées, que la société requérante n’est pas fondée à demander l’annulation de la délibération du 4 décembre 2024 et de la décision implicite par laquelle VNF a rejeté sa demande de retrait de cette délibération.
Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :
27. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la société Compagnie des Bateaux-Mouches la somme de 3 000 euros à verser à Voies navigables de France au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces mêmes dispositions font obstacle à ce qu’une somme soit mise à ce titre à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance.
D E C I D E :
--------------
Article 1er : L’intervention de l’association Entreprises fluviales de France est admise.
Article 2 : Il n’y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la société Compagnie des Bateaux-Mouches.
Article 3 : La requête de la société Compagnie des Bateaux-Mouches est rejetée.
Article 4 : La société Compagnie des Bateaux-Mouches versera la somme de 3 000 euros à Voies navigables de France au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : La présente décision sera notifiée à la société Compagnie des Bateaux-Mouches, à Voies navigables de France et à l’association Entreprises fluviales de France.
Copie en sera adressée au Conseil constitutionnel et au Premier ministre.
Délibéré à l'issue de la séance du 3 septembre 2026 où siégeaient : Mme Emilie Bokdam-Tognetti, présidente de chambre, présidant ; M. Jonathan Bosredon, conseiller d'Etat et M. Emile Blondet, auditeur-rapporteur.
Rendu le 2 octobre 2026
La présidente :
Signé : Mme Emilie Bokdam-Tognetti
Le rapporteur :
Signé : M. Emile Blondet
Le secrétaire :
Signé : M. Aurélien Engasser
La République mande et ordonne à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :
N° 505010
ECLI:FR:CECHS:2026:505010.20261002
Inédit au recueil Lebon
8ème chambre jugeant seule
Mme Emilie Bokdam-Tognetti, présidente
M. Emile Blondet, rapporteur
M. Charles-Emmanuel Airy, rapporteur public
SELAS FROGER & ZAJDELA, avocats
Lecture du vendredi 2 octobre 2026
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la procédure suivante :
Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et quatre mémoires en réplique, enregistrés les 6 juin 2025, 11 juin 2025, 4 septembre 2025, 6 octobre 2025, 3 juillet 2026 et 24 juillet 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la société Compagnie des Bateaux-Mouches demande au Conseil d’Etat :
1°) de faire produire le contrat d’objectifs et de performance 2020-2029 conclu entre l’Etat et Voies navigables de France (VNF) ainsi que les fiches de présence et de vérification du quorum concernant la délibération n°6 du 4 décembre 2024 du conseil d’administration de VNF ;
2°) d’ordonner avant dire-droit, sur le fondement de l’article R. 621-1 du code de justice administrative, une expertise sur les données économiques et financières relatives à l’appréciation des coûts et de recueillir, sur le fondement de l’article R. 626-2 du même code, un avis technique afin de déterminer les coûts devant être pris en compte, la méthode retenue, la détermination du coût d’entretien d’un kilomètre de Seine ;
3°) d’annuler pour excès de pouvoir la décision implicite du 10 avril 2025 par laquelle Voies navigables de France (VNF) a rejeté sa demande de retrait de la délibération n°6 du 4 décembre 2024 de son conseil d’administration relative à la fixation des péages plaisance pour le transport public de personnes ;
4°) d’annuler la délibération n°6 du 4 décembre 2024 du conseil d’administration de VNF relative à la fixation des péages plaisance pour le transport public de personnes ;
5°) d’annuler l’article 28 du décret n° 2025-50 du 15 janvier 2025 portant diverses dispositions relatives au transport fluvial et à la navigation intérieure ;
6°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que la délibération n°6 du 4 décembre 2024 du conseil d’administration de VNF:
- a été adoptée par une autorité incompétente, faute de composition régulière de ce conseil ;
- est illégale dès lors qu’elle fait application d’un décret qui n’était pas encore publié à la date de son adoption ;
- instaure en réalité une imposition de toute nature, que seule la loi pouvait instituer, dès lors que les services rendus ne sont ni précisés, ni justifiés et qu’il n’est pas établi que les sommes recouvrées par les péages seraient strictement affectées à l’entretien du réseau et justifiées par ce seul entretien ;
- est illégale dès lors qu’elle fixe un tarif différent selon la nature de l’activité exercée sur le bateau, en distinguant les évènements privatifs, avec restauration et sans restauration, sans rapport avec la notion de service rendu pour l’entretien de la voie d’eau ;
- est illégale dès lors qu’elle instaure une part variable non prévue par le décret ;
- est entachée d’erreur manifeste d’appréciation en ce qu’elle ne prend pas en compte les charges propres au transport de passagers, notamment les coûts d’entretien des bateaux ou les investissements nécessaires à l’électrification de la flotte, et ne repose pas sur des critères objectifs et rationnels ;
- fixe des tarifs qui constituent un abus de position dominante ;
- est illégale en ce qu’elle repose sur un contrat d’objectifs inopposable et illégal ;
- est illégale en ce qu’elle ne précise pas les méthodes de calcul des coûts et n’individualise pas les coûts afférents à l’entretien de la voie d’eau ;
- fixe des péages illégaux dès lors que la Commission n’a pas été avisée sur le fondement de l’article 1er de la décision 357/2009/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 avril 2009 ;
- est illégale en raison de l’illégalité du décret n° 2025-50 du 15 janvier 2025, qui est entaché d’imprécision et d’incompétence négative ;
- méconnaît le droit européen sur les redevances pour service rendu.
Par deux mémoires en défense, enregistrés les 23 juillet et 23 décembre 2025, Voies navigables de France conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la Compagnie des Bateaux-Mouches au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. L’établissement VNF soutient que la requête est en partie irrecevable et qu’en tout état de cause, les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Par une intervention, enregistrée le 31 décembre 2025, l’association Entreprises fluviales de France demande que le Conseil d’Etat fasse droit aux conclusions de la requête de la société Compagnie des Bateaux-Mouches.
Elle soutient que la délibération litigieuse :
- est entachée d’erreur de droit en faisant application d’un décret qui n’était pas publié à la date de son adoption ;
- méconnaît la règle d’équivalence régissant les redevances pour service rendu en fixant des tarifs qui n’ont pas été définis en corrélation avec la valeur du service rendu par VNF ;
- est entachée d’erreur manifeste d’appréciation en fixant des tarifs d’un montant disproportionné au regard de l’état du réseau fluvial ;
- est entachée d’erreur manifeste d’appréciation en instaurant une grille tarifaire aboutissant à une différence de tarif disproportionnée entre les entreprises de transport exerçant en zone 1 et celles exerçant dans les autres zones.
Par un mémoire distinct et trois nouveaux mémoires, enregistrés les 8, 23 et 30 juillet et le 6 août 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la société Compagnie des Bateaux-Mouches demande au Conseil d’Etat, en application de l’article 23-5 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 et à l’appui de sa requête, de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions de l’article L. 4412-1 du code des transports.
Elle soutient que ces dispositions, applicables au litige et qui n’ont pas déjà été déclarées conformes à la Constitution :
- sont, faute d’encadrer suffisamment les péages, entachées d’incompétence négative et méconnaissent l’article 34 de la Constitution, dans des conditions portant atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution ;
- méconnaissent le « principe de transparence » des coûts et des tarifs ;
- méconnaissent l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi ;
- portent atteinte au principe d’égalité devant la loi et devant les charges publiques garantis par les dispositions des articles 6 et 13 de la Déclaration de 1789 ;
- portent atteinte au principe de légalité et d’accessibilité des charges publiques fondé sur les articles 13 de la Déclaration de 1789 et 34 de la Constitution ;
- portent atteinte au droit de propriété garanti par l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen en frappant le patrimoine des transporteurs ;
- portent atteinte à la liberté d’aller et venir garantie par l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ;
- portent atteinte à la liberté d’entreprendre, garantie par le même article ;
- méconnaissent le principe de légalité des délits et des peines et l’individualisation des peines garantis par l’article 8 de la Déclaration de 1789.
Par un mémoire, enregistré le 22 juillet 2026, Voies navigables de France conclut à ce que la question prioritaire de constitutionnalité ne soit pas renvoyée au Conseil constitutionnel. Il soutient que les conditions de l’article 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 ne sont pas remplies, et, en particulier, que les griefs soulevés ne présentent pas de caractère sérieux.
Par une ordonnance du 24 juillet 2026, la clôture d’instruction a été fixée au 7 août 2026 à 16 heures.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule et son article 61-1 ;
- l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;
- le code des transports ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Emile Blondet, auditeur ;
- les conclusions de M. Charles-Emmanuel Airy, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SELAS Froger & Zajdela, avocat de l’association Entreprises fluviales de France et à la SARL Le Prado – Gilbert, avocat de Voies navigables de France ;
Considérant ce qui suit :
1. La société Compagnie des bateaux mouches demande l’annulation pour excès de pouvoir, d’une part, de la décision implicite du 10 avril 2025 par laquelle l’établissement public Voies navigables de France (VNF) a rejeté sa demande de retrait de la délibération n°6 du 4 décembre 2024 du conseil d’administration de cet établissement relative à la fixation des péages plaisance pour le transport public de personnes, d’autre part, de cette délibération et, enfin, de l’article 28 du décret du 15 janvier 2025 portant diverses dispositions relatives au transport fluvial et à la navigation intérieure.
Sur l’intervention de l’association Entreprises fluviales de France :
2. L’association Entreprises fluviales de France, qui défend les intérêts des entreprises de transport fluvial de passagers, justifie d’un intérêt suffisant à l’annulation de la délibération litigieuse. Ainsi, son intervention est recevable.
Sur la question prioritaire de constitutionnalité :
3. Aux termes du premier alinéa de l’article 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : « Le moyen tiré de ce qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé (…) à l’occasion d’une instance devant le Conseil d’Etat (…) ». Il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu’elle n’ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux.
4. Aux termes de l’article L. 4412-1 du code des transports : « Les transporteurs de marchandises ou de personnes et les propriétaires de bateaux de plaisance d'une longueur supérieure à 5 mètres ou dotés d'un moteur d'une puissance égale ou supérieure à 9,9 chevaux sont assujettis, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, à des péages perçus au profit de Voies navigables de France lorsqu’ils naviguent sur le domaine public qui lui est confié (…). Le montant de ces péages est fixé par l'établissement ». Les péages acquittés en application des dispositions de l’article L. 4412-1 du code des transports par les usagers du domaine public fluvial ont la nature non de taxes mais de redevances pour service rendu.
5. En premier lieu, aucune disposition de l’article 34 de la Constitution n’investissant le législateur de la compétence pour créer et encadrer les redevances pour service rendu, le grief tiré de ce que les dispositions de l’article L. 4412-1 du code des transports seraient, faute de préciser et d’encadrer suffisamment la nature et les modalités d’établissement, de recouvrement et de contrôle de ces péages, entachées d’incompétence négative n’est en tout état de cause pas sérieux.
6. En deuxième lieu, la société, en se prévalant d’un « principe de transparence » des coûts et des tarifs, ne se prévaut d’aucun droit ou liberté garantis par la Constitution au sens de l’article 61-1 de la Constitution.
7. En troisième lieu, si l'objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité et d'accessibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, impose au législateur d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques, sa méconnaissance ne peut, en elle-même, être invoquée à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité sur le fondement de l'article 61-1 de la Constitution. En tout état de cause, les dispositions législatives critiquées ne sont entachées d’aucune inintelligibilité.
8. En quatrième lieu, la société soutient que les dispositions législatives critiquées méconnaissent le principe d’égalité devant les charges publiques au détriment des transporteurs fluviaux, dès lors notamment que la fixation des redevances est opérée par VNF sans garantie pour les usagers et que ces péages emporteraient une double imposition des transporteurs fluviaux. Toutefois, les dispositions critiquées n’instaurant, ainsi qu’il a été dit plus haut, aucune imposition, le grief tiré de ce qu’elles emporteraient une double imposition des transporteurs fluviaux ne peut qu’être écarté comme manquant en fait. Par ailleurs, en prévoyant la perception au profit de Voies navigables de France de péages qui trouvent leur contrepartie dans l’utilisation du domaine public fluvial confié à cet établissement et présentent le caractère de redevances pour services rendus, dont l’encadrement ne relève pas de la loi, les dispositions législatives critiquées ne portent, par elles-mêmes, aucune atteinte au principe d’égalité devant les charges publiques. Le grief tiré d’une méconnaissance de ce principe n’est, dès lors, pas sérieux.
9. En cinquième lieu, la requérante n’est pas fondée à soutenir que les dispositions contestées, du seul fait qu’elles prévoient le principe du paiement de péages par les transporteurs fluviaux, méconnaîtraient le droit de propriété garanti par l’article 17 de la Déclaration de 1789.
10. En sixième lieu, les dispositions litigieuses ne portent aucune atteinte inconstitutionnelle à la liberté d’aller et venir, qui ne fait pas obstacle à ce que l’utilisation de certains ouvrages donne lieu au versement d’une redevance. Elles ne portent pas davantage d’atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprendre.
11. En dernier lieu, le moyen tiré de ce que l’article R. 4462-3 du code des transports prévoit une majoration des péages en cas de défaut de paiement alors cette pénalité n’est pas prévue et encadrée par l’article L. 4412-1 du code des transports et de ce qu’il en résulterait une méconnaissance des exigences découlant de l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen est inopérant à l’appui de la question prioritaire de constitutionnalité dirigée contre les dispositions législatives critiquées.
12. Il résulte de ce qui précède qu’il n’y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la société Compagnie des Bateaux-Mouches.
Sur les conclusions de la requête tendant à l’annulation du décret du 15 janvier 2025 :
13. Le décret du 15 janvier 2025 portant diverses dispositions relatives au transport fluvial et à la navigation intérieure a été publié au Journal officiel de la République française le 16 janvier 2025. Par suite, VNF est fondé à soutenir que les conclusions de la requête tendant à l’annulation du décret du 15 janvier 2025, enregistrées le 6 juin 2025 au secrétariat de la section du contentieux, sont tardives et, par suite, irrecevables.
Sur les conclusions portant sur la délibération n°6 du 4 décembre 2024 du conseil d’administration de VNF relative à la fixation des péages plaisance pour le transport public de personnes :
14. Aux termes de l’article R. 4412-2 du code des transports, dans sa rédaction issue de l’article 28 du décret du 15 janvier 2025 portant diverses dispositions relatives au transport fluvial et à la navigation intérieure : « Pour le transport public de personnes à l'intérieur des limites du domaine confié à Voies navigables de France mentionné à l'article L. 4412-1, le transporteur acquitte un péage pour tout parcours utilisant le réseau fluvial. Les tarifs du péage sont fonction des sections de voies navigables empruntées par le transporteur, des caractéristiques du bateau, de la durée d'utilisation des voies du réseau, du trajet, de la nature de l'activité économique ainsi que, le cas échéant, du nombre de passagers transportés, de la période d'utilisation du réseau, que ce bateau relève du régime de la navigation intérieure ou de celui de la navigation maritime ».
15. Si l’objet du paiement que l’administration peut réclamer à titre de redevance pour service rendu est en principe de couvrir les charges du service public, il n’en résulte pas nécessairement que le montant de la redevance ne puisse excéder le coût de la prestation fournie. Il s’ensuit que le respect de la règle d’équivalence entre le tarif d’une redevance et la valeur de la prestation ou du service peut être assuré non seulement en retenant le prix de revient de ce dernier, mais aussi, en fonction des caractéristiques du service, en tenant compte de la valeur économique de la prestation pour son bénéficiaire. Dans tous les cas, le tarif doit être établi selon des critères objectifs et rationnels, dans le respect du principe d’égalité entre les usagers du service public et des règles de la concurrence.
16. En premier lieu, aux termes de l’article R. 4412-5 du code des transports, « Le conseil d'administration de Voies navigables de France fixe le montant des péages prévus aux articles R. 4412-1 à R. 4412-3, les modalités de calcul des péages forfaitaires mentionnés à l'article R. 4412-4 (…) ». Il ressort des pièces du dossier que la délibération litigieuse a été adoptée par le conseil d’administration de VNF régulièrement réuni lors de sa séance du 4 décembre 2024. Par suite, le moyen tiré de ce que la délibération aurait été adoptée par une autorité incompétente ne peut qu’être écarté.
17. En deuxième lieu, VNF n’était pas tenu, dans la délibération attaquée, de justifier des coûts d’entretien du réseau et de fourniture des services rendus aux usagers des voies d’eau, ni de préciser les méthodes de calcul de ces coûts et d’individualiser les coûts d’entretien de la voie d’eau.
18. En troisième lieu, des mesures réglementaires peuvent être prises pour l'application d’une disposition existante mais non encore publiée, à la condition qu’elles n’entrent pas en vigueur avant que la disposition sur laquelle elles se fondent ait été régulièrement rendue opposable aux tiers. Par suite, dès lors qu’elle prévoit une entrée en vigueur différée de ses dispositions au « lendemain de la parution du décret au JORF », la délibération litigieuse, datée du 4 décembre 2024, n’est pas illégale en ce qu’elle fait application des dispositions de l’article R. 4412-2 du code des transports dans leur rédaction issue du décret du 15 janvier 2025.
19. En quatrième lieu, les dispositions de l’article R. 4412-2 du code des transports, dans sa rédaction issue de l’article 28 du décret du 15 janvier 2025, énumèrent les critères devant être pris en compte par Voies navigables de France pour fixer les tarifs de ses péages. Par suite, le moyen tiré, par la voie de l’exception, de ce que la délibération serait illégale en ce qu’elle fait application de dispositions qui seraient elles-mêmes illégales en raison de leur imprécision ne peut, en tout état de cause, qu’être écarté.
20. En cinquième lieu, il résulte de ce qui a été dit au point 15 que le respect de la règle d’équivalence entre le tarif d’une redevance et la valeur de la prestation ou du service peut être assuré non seulement en retenant le prix de revient de ce dernier, mais aussi, en fonction des caractéristiques du service, en tenant compte de la valeur économique de la prestation pour son bénéficiaire. Par suite, la seule circonstance que les redevances en litige ne soient pas fixées en fonction des coûts d’entretien du réseau, lesquels ne figurent pas au nombre des critères mentionnés par l’article R. 4412-2 du code des transports, n’est pas de nature à entacher d’illégalité la délibération attaquée, alors en outre qu’il ne résulte pas de l’instruction que les montants en résultant seraient disproportionnés au regard de ces coûts.
21. En sixième lieu, il ressort des énonciations de la délibération litigieuse que celle-ci, s’agissant des bateaux promenades, fixe les tarifs des péages qui leur sont applicables en ajoutant une « part fixe » et une « part variable ». La « part fixe » est élaborée en fonction de la durée d’utilisation des voies du réseau, de la période d’utilisation, de la portion de réseau empruntée et des caractéristiques du bateau, tandis que la « part variable » est fonction du nombre de passagers transportés et de la nature de l’activité économique exercée à bord. En fixant des tarifs différents selon que le bateau exerce une activité d’événementiel, de promenade avec restauration ou de promenade sans restauration, la délibération litigieuse a retenu des critères objectifs et rationnels aux fins de distinguer entre des activités économiques différentes. Par suite, le moyen tiré de ce que les tarifs des péages des bateaux promenades élaborés par la délibération seraient, en raison du recours à de tels critères, illégaux car sans rapport avec la valeur du service rendu, doit être écarté. Doit, de même, être écarté le moyen tiré de ce que cette délibération serait entachée d’erreur manifeste d’appréciation en ce qu’elle distingue trois zones de tarification dont une zone 1 correspondant au bief de Paris pour laquelle les tarifs sont plus élevés, eu égard aux différences de valeur économique des prestations pour leurs bénéficiaires en fonction de ces zones.
22. En septième lieu, si la société requérante soutient que la délibération est entachée d’erreur manifeste d’appréciation en ce qu’elle fixe des tarifs qui ne prennent pas en compte les charges propres relatives au transport de passagers, tels que le coût d’entretien des bateaux ou les investissements nécessaires pour électrifier la flotte, et que les sommes perçues seraient allouées à la remise en état du réseau plus qu’à son entretien, et si l’intervenante se prévaut de l’état dégradé de ce réseau, il ne ressort pas des pièces du dossier que les tarifs des péages fixés par la délibération attaquée seraient manifestement disproportionnés au regard de la valeur du service rendu.
23. En huitième lieu, les redevances fixées par la délibération litigieuse ne présentant pas le caractère d’une imposition de toute nature, le moyen tiré de ce que cette délibération serait entachée d’incompétence en ce qu’elle instituerait une telle imposition manque en fait.
24. En neuvième lieu, le moyen tiré de l’illégalité et l’inopposabilité du contrat d’objectifs entre l’Etat et VNF est inopérant à l’appui des conclusions dirigées contre la délibération attaquée.
25. En dernier lieu, les moyens tirés de ce que les tarifs fixés par la délibération constitueraient un abus de position dominante et seraient illégaux dès lors que la Commission n’a pas été avisée sur le fondement de l’article 1er de la décision 357/2009/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 avril 2009 ne sont pas assortis des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé.
26. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’ordonner les mesures d’instruction demandées, que la société requérante n’est pas fondée à demander l’annulation de la délibération du 4 décembre 2024 et de la décision implicite par laquelle VNF a rejeté sa demande de retrait de cette délibération.
Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :
27. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la société Compagnie des Bateaux-Mouches la somme de 3 000 euros à verser à Voies navigables de France au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces mêmes dispositions font obstacle à ce qu’une somme soit mise à ce titre à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance.
D E C I D E :
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Article 1er : L’intervention de l’association Entreprises fluviales de France est admise.
Article 2 : Il n’y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la société Compagnie des Bateaux-Mouches.
Article 3 : La requête de la société Compagnie des Bateaux-Mouches est rejetée.
Article 4 : La société Compagnie des Bateaux-Mouches versera la somme de 3 000 euros à Voies navigables de France au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : La présente décision sera notifiée à la société Compagnie des Bateaux-Mouches, à Voies navigables de France et à l’association Entreprises fluviales de France.
Copie en sera adressée au Conseil constitutionnel et au Premier ministre.
Délibéré à l'issue de la séance du 3 septembre 2026 où siégeaient : Mme Emilie Bokdam-Tognetti, présidente de chambre, présidant ; M. Jonathan Bosredon, conseiller d'Etat et M. Emile Blondet, auditeur-rapporteur.
Rendu le 2 octobre 2026
La présidente :
Signé : Mme Emilie Bokdam-Tognetti
Le rapporteur :
Signé : M. Emile Blondet
Le secrétaire :
Signé : M. Aurélien Engasser
La République mande et ordonne à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :