Conseil d'État
N° 507567
ECLI:FR:CECHS:2026:507567.20261002
Inédit au recueil Lebon
8ème chambre jugeant seule
Mme Emilie Bokdam-Tognetti, présidente
M. Emile Blondet, rapporteur
M. Charles-Emmanuel Airy, rapporteur public
SARL LE PRADO – GILBERT, avocats
Lecture du vendredi 2 octobre 2026
Vu la procédure suivante :
Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et quatre mémoires en réplique, enregistrés les 25 août 2025, 30 septembre 2025, 8 janvier 2026, 27 février 2026, 3 juillet 2026 et 24 juillet 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la société Compagnie des Bateaux-Mouches demande au Conseil d’Etat :
1°) de faire produire les fiches de présence et de vérification du quorum concernant la délibération n°2 du 25 juin 2025 du conseil d’administration de Voies navigables de France ;
2°) d’ordonner avant dire-droit, sur le fondement de l’article R. 621-1 du code de justice administrative, une expertise sur les données économiques et financières relatives à l’appréciation des coûts et de recueillir, sur le fondement de l’article R. 626-2 du même code, un avis technique afin de déterminer les coûts devant être pris en compte, la méthode retenue, la détermination du coût d’entretien d’un kilomètre de Seine ;
3°) d’annuler la délibération n° 2 du 25 juin 2025 du conseil d’administration de Voies navigables de France ;
4°) d’annuler la délibération n° 6 du 4 décembre 2024 du conseil d’administration de VNF relative à la fixation des péages plaisance pour le transport public de personnes ;
5°) d’annuler l’article 28 du décret n° 2025-50 du 15 janvier 2025 portant diverses dispositions relatives au transport fluvial et à la navigation intérieure ;
6°) d’annuler le contrat d’objectifs et de performance conclu entre l’Etat et Voies navigables de France pour la période 2023-2032 ;
7°) de mettre à la charge de Voies navigables de France la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la délibération du 25 juin 2025 a été adoptée par une autorité incompétente ;
- cette délibération est illégale en ce qu’elle repose sur un contrat inopposable, ne précise pas les méthodes de calcul des coûts et n’individualise pas les coûts afférents à l’entretien de la voie d’eau, alors que les péages fluviaux, sauf à devenir des impositions de toute nature, ne peuvent être affectés qu’à cet entretien ;
- cette délibération méconnaît le principe de confiance légitime ;
- cette délibération est illégale par voie de conséquence de l’illégalité du décret n° 2025-50 du 15 janvier 2025 ;
- cette délibération fixe des péages illégaux dès lors que la Commission n’a pas été avisée sur le fondement de l’article 1er de la décision 357/2009/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 avril 2009 ;
- cette délibération est illégale en raison du caractère défectueux des équipements fluviaux ;
- le contrat d’objectifs est entaché d’incompétence dès lors qu’il n’a pas été approuvé par un décret en Conseil d’Etat ;
- ce contrat est illégal faute d’avoir été précédé d’une concertation avec les transporteurs fluviaux ;
- ce contrat est illégal dès lors qu’il ne fait aucune référence à une méthode de détermination des coûts ;
- ce contrat, eu égard à ses objectifs financiers et aux missions qu’il vise, ne saurait légalement fonder et justifier la perception de redevances pour service rendu ;
- ce contrat est entaché d’erreur manifeste d’appréciation dès lors qu’il est voué à l’échec.
Par deux mémoires en défense, enregistrés les 23 décembre 2025 et 14 avril 2026, Voies navigables de France conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société Compagnie des Bateaux-Mouches au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. L’établissement soutient que la requête est irrecevable pour tardiveté en tant qu’elle tend à l’annulation de la délibération du 4 décembre 2024 et du décret du 15 juin 2025 et qu’en tout état de cause, les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Par un mémoire distinct et trois nouveaux mémoires, enregistrés les 8, 23 et 30 juillet et le 6 août 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la société Compagnie des Bateaux-Mouches demande au Conseil d’Etat, en application de l’article 23-5 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 et à l’appui de sa requête, de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions de l’article L. 4412-1 du code des transports.
Elle soutient que ces dispositions, applicables au litige et qui n’ont pas déjà été déclarées conformes à la Constitution :
- sont, faute d’encadrer suffisamment les péages, entachées d’incompétence négative et méconnaissent l’article 34 de la Constitution, dans des conditions portant atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution ;
- méconnaissent le « principe de transparence » des coûts et des tarifs ;
- méconnaissent l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi ;
- portent atteinte au principe d’égalité devant la loi et devant les charges publiques garantis par les dispositions des articles 6 et 13 de la Déclaration de 1789 ;
- portent atteinte au principe de légalité et d’accessibilité des charges publiques fondé sur les articles 13 de la Déclaration de 1789 et 34 de la Constitution ;
- portent atteinte au droit de propriété garanti par l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen en frappant le patrimoine des transporteurs ;
- portent atteinte à la liberté d’aller et venir garantie par l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ;
- portent atteinte à la liberté d’entreprendre, garantie par le même article ;-
- méconnaissent le principe de légalité des délits et des peines et l’individualisation des peines garantis par l’article 8 de la Déclaration de 1789.
Par un mémoire, enregistré le 22 juillet 2026, Voies navigables de France conclut à ce que la question prioritaire de constitutionnalité ne soit pas renvoyée au Conseil constitutionnel et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la Compagnie des Bateaux-Mouches au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. L’établissement soutient que les conditions de l’article 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 ne sont pas remplies, et, en particulier, que les griefs soulevés ne présentent pas de caractère sérieux.
Par une ordonnance du 24 juillet 2026, la clôture d’instruction a été fixée au 7 août 2026 à 16 heures.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule et son article 61-1 ;
- l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;
- le code des transports ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Emile Blondet, auditeur ;
- les conclusions de M. Charles-Emmanuel Airy, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SARL Le Prado – Gilbert, avocat de Voies navigables de France ;
Considérant ce qui suit :
1. Par une délibération du 25 juin 2025, le conseil d’administration de Voies navigables de France (VNF) a modifié la délibération du 4 juin 2024 fixant les montants des tarifs des péages perçus sur le domaine confié à VNF pour préciser, à titre expérimental pour une durée d’un an, que le calcul de la part variable du péage des bateaux promenades « s’effectue sur la base des seuls passagers payants, dans la limite d’un nombre de passagers gratuits n’excédant pas 25 % du nombre total de passagers transportés ». La société Compagnie des Bateaux-Mouches demande l’annulation pour excès de pouvoir de cette délibération du 25 juin 2025. Elle demande également l’annulation de la délibération n° 6 du 4 décembre 2024 du conseil d’administration de VNF relative à la fixation des péages plaisance pour le transport public de personnes, de l’article 28 du décret du 15 janvier 2025 portant diverses dispositions relatives au transport fluvial et à la navigation intérieure et du contrat d’objectifs et de performance conclu entre l’Etat et VNF pour la période 2023-2032.
Sur la question prioritaire de constitutionnalité :
2. Aux termes du premier alinéa de l’article 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : « Le moyen tiré de ce qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé (…) à l’occasion d’une instance devant le Conseil d’Etat (…) ». Il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu’elle n’ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux.
3. Aux termes de l’article L. 4412-1 du code des transports : « Les transporteurs de marchandises ou de personnes et les propriétaires de bateaux de plaisance d'une longueur supérieure à 5 mètres ou dotés d'un moteur d'une puissance égale ou supérieure à 9,9 chevaux sont assujettis, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, à des péages perçus au profit de Voies navigables de France lorsqu’ils naviguent sur le domaine public qui lui est confié (…). Le montant de ces péages est fixé par l'établissement ». Les péages acquittés en application des dispositions de l’article L. 4412-1 du code des transports par les usagers du domaine public fluvial ont la nature non de taxes mais de redevances pour service rendu.
4. En premier lieu, aucune disposition de l’article 34 de la Constitution n’investissant le législateur de la compétence pour créer et encadrer les redevances pour service rendu, le grief tiré de ce que les dispositions de l’article L. 4412-1 du code des transports seraient, faute de préciser et d’encadrer suffisamment la nature et les modalités d’établissement, de recouvrement et de contrôle de ces péages, entachées d’incompétence négative n’est en tout état de cause pas sérieux.
5. En deuxième lieu, la société, en se prévalant d’un « principe de transparence » des coûts et des tarifs, ne se prévaut d’aucun droit ou liberté garantis par la Constitution au sens de l’article 61-1 de la Constitution.
6. En troisième lieu, si l'objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité et d'accessibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, impose au législateur d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques, sa méconnaissance ne peut, en elle-même, être invoquée à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité sur le fondement de l'article 61-1 de la Constitution. En tout état de cause, les dispositions législatives critiquées ne sont entachées d’aucune inintelligibilité.
7. En quatrième lieu, la société soutient que les dispositions législatives critiquées méconnaissent le principe d’égalité devant les charges publiques au détriment des transporteurs fluviaux, dès lors notamment que la fixation des redevances est opérée par VNF sans garantie pour les usagers et que ces péages emporteraient une double imposition des transporteurs fluviaux. Toutefois, les dispositions critiquées n’instaurant, ainsi qu’il a été dit plus haut, aucune imposition, le grief tiré de ce qu’elles emporteraient une double imposition des transporteurs fluviaux ne peut qu’être écarté comme manquant en fait. Par ailleurs, en prévoyant la perception au profit de Voies navigables de France de péages qui trouvent leur contrepartie dans l’utilisation du domaine public fluvial confié à cet établissement et présentent le caractère de redevances pour services rendus, dont l’encadrement ne relève pas de la loi, les dispositions législatives critiquées ne portent, par elles-mêmes, aucune atteinte au principe d’égalité devant les charges publiques. Le grief tiré d’une méconnaissance de ce principe n’est, dès lors, pas sérieux.
8. En cinquième lieu, la requérante n’est pas fondée à soutenir que les dispositions contestées, du seul fait qu’elles prévoient le principe du paiement de péages par les transporteurs fluviaux, méconnaîtraient le droit de propriété garanti par l’article 17 de la Déclaration de 1789.
9. En sixième lieu, les dispositions litigieuses ne portent aucune atteinte inconstitutionnelle à la liberté d’aller et venir, qui ne fait pas obstacle à ce que l’utilisation de certains ouvrages donne lieu au versement d’une redevance. Elles ne portent pas davantage d’atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprendre.
10. En dernier lieu, le moyen tiré de ce que l’article R. 4462-3 du code des transports prévoit une majoration des péages en cas de défaut de paiement alors cette pénalité n’est pas prévue et encadrée par l’article L. 4412-1 du code des transports et de ce qu’il en résulterait une méconnaissance des exigences découlant de l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen est inopérant à l’appui de la question prioritaire de constitutionnalité dirigée contre les dispositions législatives critiquées.
11. Il résulte de ce qui précède qu’il n’y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la société Compagnie des Bateaux-Mouches.
Sur les conclusions tendant à l’annulation de la délibération n° 6 du 4 décembre 2024 du conseil d’administration de VNF relative à la fixation des péages plaisance pour le transport public de personnes et de l’article 28 du décret du 15 janvier 2025 portant diverses dispositions relatives au transport fluvial et à la navigation intérieure :
12. En vertu de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ».
13. Le décret du 15 janvier 2025 portant diverses dispositions relatives au transport fluvial et à la navigation intérieure a été publié au Journal officiel de la République française le 16 janvier 2025. La délibération n° 6 du 4 décembre 2024 été publiée au Bulletin officiel des actes de VNF le 5 décembre 2024. Par suite, l’établissement VNF est fondé à soutenir que les conclusions de la présente requête tendant à l’annulation du décret du 15 janvier 2025 et de la délibération du 4 décembre 2024, enregistrées plus de deux mois après ces publications, sont tardives et, par suite, irrecevables.
Sur les autres conclusions de la requête :
14. En premier lieu, aux termes de l’article R. 4412-5 du code des transports : « Le conseil d'administration de Voies navigables de France fixe le montant des péages prévus aux articles R. 4412-1 à R. 4412-3, les modalités de calcul des péages forfaitaires mentionnés à l'article R. 4412-4 (…) ». Il ressort des pièces du dossier que la délibération litigieuse a été adoptée par le conseil d’administration de VNF régulièrement réuni lors de sa séance du 25 juin 2025. Par suite, le moyen tiré de ce que la délibération aurait été adoptée par une autorité incompétente ne peut qu’être écarté.
15. En deuxième lieu, en soutenant que cette délibération repose sur un contrat d’objectifs inopposable et illégal, qu’elle ne précise pas les méthodes de calcul des coûts et n’individualise pas les coûts afférents à l’entretien de la voie d’eau et que les équipements fluviaux sont défectueux, la requérante ne critique pas utilement la délibération litigieuse, qui se borne à modifier temporairement, à titre expérimental, les modalités de calcul de la part variable des péages dus à VNF telle qu’elle a été fixée par la délibération du 4 décembre 2024. En tout état de cause, la société n’est pas fondée à soutenir que, faute d’individualisation et de justification des coûts d’entretien du réseau et de l’affectation exclusive du produit des péages à cet entretien, la délibération du 4 décembre 2024 devrait être regardée comme ayant transformé ces péages, qui présentent le caractère de redevances pour service rendu, en imposition de toute nature.
16. En troisième lieu, les moyens tirés de ce que la délibération méconnaitrait le principe de confiance légitime, de ce qu’elle fixerait des péages illégaux faute pour la Commission d’avoir été avisée sur le fondement de l’article 1er de la décision 357/2009/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 avril 2009, et de ce qu’elle serait illégale par voie de conséquence de l’illégalité du décret du 15 juin 2025, ne sont pas assortis des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé.
17. En dernier lieu, la société demande également, dans le dernier état de ses écritures, l’annulation de la convention d’objectifs et de performance conclu entre l’Etat et Voies navigables de France pour la période 2023-2032, en soutenant que ce décret aurait dû être approuvé par un décret en Conseil d’Etat, qu’il n’a pas donné lieu à une concertation avec les transporteurs fluviaux, qu’il ne fait aucune référence à une méthode de détermination des coûts et qu’il est entaché d’erreur manifeste d’appréciation. Toutefois, aucune disposition n’impose une telle approbation et une telle concertation ni la référence à une méthode de détermination des coûts, et le moyen tiré d’une erreur manifeste d’appréciation n’est pas assorti des précisions permettant d’apprécier son bien-fondé. Par suite, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur leur recevabilité, ces conclusions ne peuvent qu’être rejetées.
18. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’ordonner les mesures d’instruction demandées, que la société n’est pas fondée à demander l’annulation des actes qu’elle attaque.
Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :
19. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la société Compagnie des Bateaux-Mouches la somme de 3 000 euros à verser à Voies navigables de France au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces mêmes dispositions font obstacle à ce qu’une somme soit mise à ce titre à la charge de Voies navigables de France, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance.
D E C I D E :
--------------
Article 1er : Il n’y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la société Compagnie des Bateaux-Mouches.
Article 2 : La requête de la société Compagnie des Bateaux-Mouches est rejetée.
Article 3 : La société Compagnie des Bateaux-Mouches versera la somme de 3 000 euros à Voies navigables de France au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à la société Compagnie des Bateaux-Mouches et à Voies navigables de France.
Copie en sera adressée au Conseil constitutionnel et au Premier ministre.
Délibéré à l'issue de la séance du 3 septembre 2026 où siégeaient : Mme Emilie Bokdam-Tognetti, présidente de chambre, présidant ; M. Jonathan Bosredon, conseiller d'Etat et M. Emile Blondet, auditeur-rapporteur.
Rendu le 2 octobre 2026
La présidente :
Signé : Mme Emilie Bokdam-Tognetti
Le rapporteur :
Signé : M. Emile Blondet
Le secrétaire :
Signé : M. Aurélien Engasser
La République mande et ordonne à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :
N° 507567
ECLI:FR:CECHS:2026:507567.20261002
Inédit au recueil Lebon
8ème chambre jugeant seule
Mme Emilie Bokdam-Tognetti, présidente
M. Emile Blondet, rapporteur
M. Charles-Emmanuel Airy, rapporteur public
SARL LE PRADO – GILBERT, avocats
Lecture du vendredi 2 octobre 2026
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la procédure suivante :
Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et quatre mémoires en réplique, enregistrés les 25 août 2025, 30 septembre 2025, 8 janvier 2026, 27 février 2026, 3 juillet 2026 et 24 juillet 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la société Compagnie des Bateaux-Mouches demande au Conseil d’Etat :
1°) de faire produire les fiches de présence et de vérification du quorum concernant la délibération n°2 du 25 juin 2025 du conseil d’administration de Voies navigables de France ;
2°) d’ordonner avant dire-droit, sur le fondement de l’article R. 621-1 du code de justice administrative, une expertise sur les données économiques et financières relatives à l’appréciation des coûts et de recueillir, sur le fondement de l’article R. 626-2 du même code, un avis technique afin de déterminer les coûts devant être pris en compte, la méthode retenue, la détermination du coût d’entretien d’un kilomètre de Seine ;
3°) d’annuler la délibération n° 2 du 25 juin 2025 du conseil d’administration de Voies navigables de France ;
4°) d’annuler la délibération n° 6 du 4 décembre 2024 du conseil d’administration de VNF relative à la fixation des péages plaisance pour le transport public de personnes ;
5°) d’annuler l’article 28 du décret n° 2025-50 du 15 janvier 2025 portant diverses dispositions relatives au transport fluvial et à la navigation intérieure ;
6°) d’annuler le contrat d’objectifs et de performance conclu entre l’Etat et Voies navigables de France pour la période 2023-2032 ;
7°) de mettre à la charge de Voies navigables de France la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la délibération du 25 juin 2025 a été adoptée par une autorité incompétente ;
- cette délibération est illégale en ce qu’elle repose sur un contrat inopposable, ne précise pas les méthodes de calcul des coûts et n’individualise pas les coûts afférents à l’entretien de la voie d’eau, alors que les péages fluviaux, sauf à devenir des impositions de toute nature, ne peuvent être affectés qu’à cet entretien ;
- cette délibération méconnaît le principe de confiance légitime ;
- cette délibération est illégale par voie de conséquence de l’illégalité du décret n° 2025-50 du 15 janvier 2025 ;
- cette délibération fixe des péages illégaux dès lors que la Commission n’a pas été avisée sur le fondement de l’article 1er de la décision 357/2009/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 avril 2009 ;
- cette délibération est illégale en raison du caractère défectueux des équipements fluviaux ;
- le contrat d’objectifs est entaché d’incompétence dès lors qu’il n’a pas été approuvé par un décret en Conseil d’Etat ;
- ce contrat est illégal faute d’avoir été précédé d’une concertation avec les transporteurs fluviaux ;
- ce contrat est illégal dès lors qu’il ne fait aucune référence à une méthode de détermination des coûts ;
- ce contrat, eu égard à ses objectifs financiers et aux missions qu’il vise, ne saurait légalement fonder et justifier la perception de redevances pour service rendu ;
- ce contrat est entaché d’erreur manifeste d’appréciation dès lors qu’il est voué à l’échec.
Par deux mémoires en défense, enregistrés les 23 décembre 2025 et 14 avril 2026, Voies navigables de France conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société Compagnie des Bateaux-Mouches au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. L’établissement soutient que la requête est irrecevable pour tardiveté en tant qu’elle tend à l’annulation de la délibération du 4 décembre 2024 et du décret du 15 juin 2025 et qu’en tout état de cause, les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Par un mémoire distinct et trois nouveaux mémoires, enregistrés les 8, 23 et 30 juillet et le 6 août 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la société Compagnie des Bateaux-Mouches demande au Conseil d’Etat, en application de l’article 23-5 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 et à l’appui de sa requête, de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions de l’article L. 4412-1 du code des transports.
Elle soutient que ces dispositions, applicables au litige et qui n’ont pas déjà été déclarées conformes à la Constitution :
- sont, faute d’encadrer suffisamment les péages, entachées d’incompétence négative et méconnaissent l’article 34 de la Constitution, dans des conditions portant atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution ;
- méconnaissent le « principe de transparence » des coûts et des tarifs ;
- méconnaissent l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi ;
- portent atteinte au principe d’égalité devant la loi et devant les charges publiques garantis par les dispositions des articles 6 et 13 de la Déclaration de 1789 ;
- portent atteinte au principe de légalité et d’accessibilité des charges publiques fondé sur les articles 13 de la Déclaration de 1789 et 34 de la Constitution ;
- portent atteinte au droit de propriété garanti par l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen en frappant le patrimoine des transporteurs ;
- portent atteinte à la liberté d’aller et venir garantie par l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ;
- portent atteinte à la liberté d’entreprendre, garantie par le même article ;-
- méconnaissent le principe de légalité des délits et des peines et l’individualisation des peines garantis par l’article 8 de la Déclaration de 1789.
Par un mémoire, enregistré le 22 juillet 2026, Voies navigables de France conclut à ce que la question prioritaire de constitutionnalité ne soit pas renvoyée au Conseil constitutionnel et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la Compagnie des Bateaux-Mouches au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. L’établissement soutient que les conditions de l’article 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 ne sont pas remplies, et, en particulier, que les griefs soulevés ne présentent pas de caractère sérieux.
Par une ordonnance du 24 juillet 2026, la clôture d’instruction a été fixée au 7 août 2026 à 16 heures.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule et son article 61-1 ;
- l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;
- le code des transports ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Emile Blondet, auditeur ;
- les conclusions de M. Charles-Emmanuel Airy, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SARL Le Prado – Gilbert, avocat de Voies navigables de France ;
Considérant ce qui suit :
1. Par une délibération du 25 juin 2025, le conseil d’administration de Voies navigables de France (VNF) a modifié la délibération du 4 juin 2024 fixant les montants des tarifs des péages perçus sur le domaine confié à VNF pour préciser, à titre expérimental pour une durée d’un an, que le calcul de la part variable du péage des bateaux promenades « s’effectue sur la base des seuls passagers payants, dans la limite d’un nombre de passagers gratuits n’excédant pas 25 % du nombre total de passagers transportés ». La société Compagnie des Bateaux-Mouches demande l’annulation pour excès de pouvoir de cette délibération du 25 juin 2025. Elle demande également l’annulation de la délibération n° 6 du 4 décembre 2024 du conseil d’administration de VNF relative à la fixation des péages plaisance pour le transport public de personnes, de l’article 28 du décret du 15 janvier 2025 portant diverses dispositions relatives au transport fluvial et à la navigation intérieure et du contrat d’objectifs et de performance conclu entre l’Etat et VNF pour la période 2023-2032.
Sur la question prioritaire de constitutionnalité :
2. Aux termes du premier alinéa de l’article 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : « Le moyen tiré de ce qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé (…) à l’occasion d’une instance devant le Conseil d’Etat (…) ». Il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu’elle n’ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux.
3. Aux termes de l’article L. 4412-1 du code des transports : « Les transporteurs de marchandises ou de personnes et les propriétaires de bateaux de plaisance d'une longueur supérieure à 5 mètres ou dotés d'un moteur d'une puissance égale ou supérieure à 9,9 chevaux sont assujettis, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, à des péages perçus au profit de Voies navigables de France lorsqu’ils naviguent sur le domaine public qui lui est confié (…). Le montant de ces péages est fixé par l'établissement ». Les péages acquittés en application des dispositions de l’article L. 4412-1 du code des transports par les usagers du domaine public fluvial ont la nature non de taxes mais de redevances pour service rendu.
4. En premier lieu, aucune disposition de l’article 34 de la Constitution n’investissant le législateur de la compétence pour créer et encadrer les redevances pour service rendu, le grief tiré de ce que les dispositions de l’article L. 4412-1 du code des transports seraient, faute de préciser et d’encadrer suffisamment la nature et les modalités d’établissement, de recouvrement et de contrôle de ces péages, entachées d’incompétence négative n’est en tout état de cause pas sérieux.
5. En deuxième lieu, la société, en se prévalant d’un « principe de transparence » des coûts et des tarifs, ne se prévaut d’aucun droit ou liberté garantis par la Constitution au sens de l’article 61-1 de la Constitution.
6. En troisième lieu, si l'objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité et d'accessibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, impose au législateur d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques, sa méconnaissance ne peut, en elle-même, être invoquée à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité sur le fondement de l'article 61-1 de la Constitution. En tout état de cause, les dispositions législatives critiquées ne sont entachées d’aucune inintelligibilité.
7. En quatrième lieu, la société soutient que les dispositions législatives critiquées méconnaissent le principe d’égalité devant les charges publiques au détriment des transporteurs fluviaux, dès lors notamment que la fixation des redevances est opérée par VNF sans garantie pour les usagers et que ces péages emporteraient une double imposition des transporteurs fluviaux. Toutefois, les dispositions critiquées n’instaurant, ainsi qu’il a été dit plus haut, aucune imposition, le grief tiré de ce qu’elles emporteraient une double imposition des transporteurs fluviaux ne peut qu’être écarté comme manquant en fait. Par ailleurs, en prévoyant la perception au profit de Voies navigables de France de péages qui trouvent leur contrepartie dans l’utilisation du domaine public fluvial confié à cet établissement et présentent le caractère de redevances pour services rendus, dont l’encadrement ne relève pas de la loi, les dispositions législatives critiquées ne portent, par elles-mêmes, aucune atteinte au principe d’égalité devant les charges publiques. Le grief tiré d’une méconnaissance de ce principe n’est, dès lors, pas sérieux.
8. En cinquième lieu, la requérante n’est pas fondée à soutenir que les dispositions contestées, du seul fait qu’elles prévoient le principe du paiement de péages par les transporteurs fluviaux, méconnaîtraient le droit de propriété garanti par l’article 17 de la Déclaration de 1789.
9. En sixième lieu, les dispositions litigieuses ne portent aucune atteinte inconstitutionnelle à la liberté d’aller et venir, qui ne fait pas obstacle à ce que l’utilisation de certains ouvrages donne lieu au versement d’une redevance. Elles ne portent pas davantage d’atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprendre.
10. En dernier lieu, le moyen tiré de ce que l’article R. 4462-3 du code des transports prévoit une majoration des péages en cas de défaut de paiement alors cette pénalité n’est pas prévue et encadrée par l’article L. 4412-1 du code des transports et de ce qu’il en résulterait une méconnaissance des exigences découlant de l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen est inopérant à l’appui de la question prioritaire de constitutionnalité dirigée contre les dispositions législatives critiquées.
11. Il résulte de ce qui précède qu’il n’y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la société Compagnie des Bateaux-Mouches.
Sur les conclusions tendant à l’annulation de la délibération n° 6 du 4 décembre 2024 du conseil d’administration de VNF relative à la fixation des péages plaisance pour le transport public de personnes et de l’article 28 du décret du 15 janvier 2025 portant diverses dispositions relatives au transport fluvial et à la navigation intérieure :
12. En vertu de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ».
13. Le décret du 15 janvier 2025 portant diverses dispositions relatives au transport fluvial et à la navigation intérieure a été publié au Journal officiel de la République française le 16 janvier 2025. La délibération n° 6 du 4 décembre 2024 été publiée au Bulletin officiel des actes de VNF le 5 décembre 2024. Par suite, l’établissement VNF est fondé à soutenir que les conclusions de la présente requête tendant à l’annulation du décret du 15 janvier 2025 et de la délibération du 4 décembre 2024, enregistrées plus de deux mois après ces publications, sont tardives et, par suite, irrecevables.
Sur les autres conclusions de la requête :
14. En premier lieu, aux termes de l’article R. 4412-5 du code des transports : « Le conseil d'administration de Voies navigables de France fixe le montant des péages prévus aux articles R. 4412-1 à R. 4412-3, les modalités de calcul des péages forfaitaires mentionnés à l'article R. 4412-4 (…) ». Il ressort des pièces du dossier que la délibération litigieuse a été adoptée par le conseil d’administration de VNF régulièrement réuni lors de sa séance du 25 juin 2025. Par suite, le moyen tiré de ce que la délibération aurait été adoptée par une autorité incompétente ne peut qu’être écarté.
15. En deuxième lieu, en soutenant que cette délibération repose sur un contrat d’objectifs inopposable et illégal, qu’elle ne précise pas les méthodes de calcul des coûts et n’individualise pas les coûts afférents à l’entretien de la voie d’eau et que les équipements fluviaux sont défectueux, la requérante ne critique pas utilement la délibération litigieuse, qui se borne à modifier temporairement, à titre expérimental, les modalités de calcul de la part variable des péages dus à VNF telle qu’elle a été fixée par la délibération du 4 décembre 2024. En tout état de cause, la société n’est pas fondée à soutenir que, faute d’individualisation et de justification des coûts d’entretien du réseau et de l’affectation exclusive du produit des péages à cet entretien, la délibération du 4 décembre 2024 devrait être regardée comme ayant transformé ces péages, qui présentent le caractère de redevances pour service rendu, en imposition de toute nature.
16. En troisième lieu, les moyens tirés de ce que la délibération méconnaitrait le principe de confiance légitime, de ce qu’elle fixerait des péages illégaux faute pour la Commission d’avoir été avisée sur le fondement de l’article 1er de la décision 357/2009/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 avril 2009, et de ce qu’elle serait illégale par voie de conséquence de l’illégalité du décret du 15 juin 2025, ne sont pas assortis des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé.
17. En dernier lieu, la société demande également, dans le dernier état de ses écritures, l’annulation de la convention d’objectifs et de performance conclu entre l’Etat et Voies navigables de France pour la période 2023-2032, en soutenant que ce décret aurait dû être approuvé par un décret en Conseil d’Etat, qu’il n’a pas donné lieu à une concertation avec les transporteurs fluviaux, qu’il ne fait aucune référence à une méthode de détermination des coûts et qu’il est entaché d’erreur manifeste d’appréciation. Toutefois, aucune disposition n’impose une telle approbation et une telle concertation ni la référence à une méthode de détermination des coûts, et le moyen tiré d’une erreur manifeste d’appréciation n’est pas assorti des précisions permettant d’apprécier son bien-fondé. Par suite, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur leur recevabilité, ces conclusions ne peuvent qu’être rejetées.
18. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’ordonner les mesures d’instruction demandées, que la société n’est pas fondée à demander l’annulation des actes qu’elle attaque.
Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :
19. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la société Compagnie des Bateaux-Mouches la somme de 3 000 euros à verser à Voies navigables de France au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces mêmes dispositions font obstacle à ce qu’une somme soit mise à ce titre à la charge de Voies navigables de France, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance.
D E C I D E :
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Article 1er : Il n’y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la société Compagnie des Bateaux-Mouches.
Article 2 : La requête de la société Compagnie des Bateaux-Mouches est rejetée.
Article 3 : La société Compagnie des Bateaux-Mouches versera la somme de 3 000 euros à Voies navigables de France au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à la société Compagnie des Bateaux-Mouches et à Voies navigables de France.
Copie en sera adressée au Conseil constitutionnel et au Premier ministre.
Délibéré à l'issue de la séance du 3 septembre 2026 où siégeaient : Mme Emilie Bokdam-Tognetti, présidente de chambre, présidant ; M. Jonathan Bosredon, conseiller d'Etat et M. Emile Blondet, auditeur-rapporteur.
Rendu le 2 octobre 2026
La présidente :
Signé : Mme Emilie Bokdam-Tognetti
Le rapporteur :
Signé : M. Emile Blondet
Le secrétaire :
Signé : M. Aurélien Engasser
La République mande et ordonne à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :