Conseil d'État
N° 520381
ECLI:FR:CEORD:2026:520381.20261015
Inédit au recueil Lebon
Juge des référés
Mme Laurence Helmlinger, présidente
Mme L Helmlinger, rapporteure
VERDIER, avocats
Lecture du jeudi 15 octobre 2026
Vu la procédure suivante :
La Ligue des droits humains et le Syndicat des avocats de France ont demandé au juge des référés du tribunal administratif de Montpellier, statuant sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, de suspendre l’exécution de l’arrêté n° 2026.09.DS.0653 du 1er octobre 2026 par lequel la préfète de l’Hérault a interdit le port et le transport d’équipements de protection individuelle et d’objets détournés de leur fonction dans le cadre d’une manifestation publique non déclarée.
Par une ordonnance nos 2607883 du 6 octobre 2026, la juge des référés du tribunal administratif de Montpellier a rejeté cette demande.
I. Sous le n° 520381, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 8 et 14 octobre 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la Ligue des droits humains demande au juge des référés du Conseil d’Etat, statuant sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative :
1°) d’annuler cette ordonnance ;
2°) de faire droit à ses conclusions de première instance ;
3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- l’ordonnance contestée est insuffisamment motivée ;
- la juge des référés a méconnu le caractère contradictoire de l’instruction en procédant d’office, sans en aviser les parties, à une substitution de la base légale de l’arrêté contesté ;
- cette substitution de base légale n’était pas possible ;
- les équipements de protection individuelle ne constituent pas une arme, au sens des articles L. 211-3 et R. 311-1 du code de sécurité intérieure et de l’article 132-75 du code pénal ;
- la condition d’urgence est satisfaite dès lors que l’arrêté contesté s’inscrit dans un contexte de mobilisation lycéenne nationale engagée depuis le 29 septembre 2026, auquel s’ajoute un mouvement de grève et de manifestations impliquant l’ensemble des corps de la fonction publique, que sa mise en œuvre est susceptible d’intervenir à l’occasion des prochains rassemblements et manifestations et qu’il est susceptible d’avoir des conséquences graves et immédiates sur l’intégrité physique des participants ;
- l’arrêté contesté porte une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté de manifester, à la liberté d’expression et à la liberté d’aller et venir dès lors que la préfète de l’Hérault n’avait pas compétence pour édicter une telle mesure, qu’il procède à une assimilation confuse entre le régime des attroupements et celui des manifestations non déclarées, qu’il prive les manifestants de la faculté de se prévaloir d’un motif légitime tiré des nécessités de la préservation de leur intégrité physique, qu’il n’est pas strictement limité dans le temps et que ses imprécisions quant aux objets et accessoires visés et à la dissimulation du visage, méconnaissent le principe d’interprétation stricte de la loi pénale et le droit au respect de la liberté personnelle.
Par un mémoire en défense, enregistré le 13 octobre 2026, le ministre de l’intérieur conclut, à titre principal, au non-lieu à statuer et, à titre subsidiaire, au rejet de la requête.
Il soutient que la requête est devenue sans objet du fait de l’abrogation de l’arrêté par un arrêté ultérieur du 3 octobre 2026, que l’association requérante ne dispose pas d’un intérêt lui donnant qualité pour agir, que l’ordonnance contestée ne souffre d’aucune irrégularité, que la condition d’urgence n’est pas satisfaite et qu'aucune atteinte grave et manifestement illégale n'a été portée à une des libertés fondamentales invoquées.
Par un mémoire en intervention, enregistré le 14 octobre 2026, l’association Vigie Liberté demande qu’il soit fait droit aux conclusions de la requête.
Elle fait valoir les mêmes moyens que la requête et soutient, en outre, que la prohibition générale du port et du transport des équipements de protection dans l’espace public est imprécise et inadaptée ; que, par son caractère trop général, l’arrêté est entaché d’erreur de droit manifeste dans l’appréciation de la nécessité et de la proportionnalité de la restriction, y compris faute de dérogation ou d’exception ; que l’interdiction du port et du transport des équipements de protection est dépourvue de caractère nécessaire au regard des circonstances de l’espèce ; que l’arrêté s’est donné pour objectif de réglementer la tenue des manifestants lors d’une manifestation déclarée ou non déclarée, sans préciser les comportements effectivement prohibés ni les circonstances dans lesquelles leur port serait susceptible de caractériser une menace pour l’ordre public ; qu’il expose les personnes à devoir renoncer à des moyens de protection de leur intégrité physique.
II. Sous le n° 520422, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 10 et 14 octobre 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, le Syndicat des avocats de France demande au juge des référés du Conseil d’Etat, statuant sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative :
1°) d’annuler cette ordonnance ;
2°) de faire droit à ses conclusions de première instance ;
3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- la juge des référés a méconnu le caractère contradictoire de l’instruction en procédant d’office, sans en aviser les parties, à une substitution de la base légale de l’arrêté contesté ;
- les équipements de protection individuelle ne constituent pas une arme, au sens des articles L. 211-3 et R. 311-1 du code de sécurité intérieure et de l’article 132-75 du code pénal ;
- la condition d’urgence est satisfaite dès lors que l’arrêté contesté est immédiatement applicable sans condition de durée, dans le contexte d’une mobilisation lycéenne nationale, et interdit le port d’équipements de protection individuelle qui visent à préserver l’intégrité physique de leurs utilisateurs et limiter le risque de blessures graves ;
- l’arrêté contesté porte une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté de manifestation, à la liberté d’aller et venir et à la liberté individuelle dès lors la préfète de l’Hérault n’avait pas compétence pour édicter une telle mesure en méconnaissance du champ d’application des articles 431-4 et 431-9-1 du code pénal ainsi que de l’article L. 211-9 du code de la sécurité intérieure, que cette interdiction est non nécessaire, manifestement inadéquate et disproportionnée, au regard des moyens suffisants dont disposent les forces de l’ordre pour procéder à l’interpellation des individus se maintenant délibérément dans un attroupement après sommation, que ses imprécisions quant aux objets et accessoires visés, à la dissimulation du visage, au motif légitime, aux personnes visées, à sa durée et à son périmètre géographique, sont de nature à créer une incertitude sur l’applicabilité de la loi pénale.
Par un mémoire en défense, enregistré le 13 octobre 2026, le ministre de l’intérieur conclut, à titre principal, au non-lieu à statuer et, à titre subsidiaire, au rejet de la requête, par les mêmes moyens que ceux exposés sous la requête n° 520381.
Par un mémoire en intervention, enregistré le 14 octobre 2026, l’association Vigie Liberté demande qu’il soit fait droit aux conclusions de la requête, par les mêmes moyens que ceux exposés sous la requête n° 520381.
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la Constitution ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code pénal ;
- le code de sécurité intérieure ;
- le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d’une part, l’association la Ligue des droits humains, le Syndicat des avocats de France et l’association Vigie liberté et, d’autre part, le ministre de l’intérieur ;
Ont été entendus lors de l’audience publique du 14 octobre 2026, à 15 heures :
- Me Mégret, avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, avocat de la Ligue des droits humains ;
- Me Mathonnet, avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, avocat du Syndicat des avocats de France ;
- les représentants de la Ligue des droits humains, du Syndicat des avocats de France et de l’association Vigie liberté ;
- les représentants du ministre de l’intérieur ;
à l’issue de laquelle la juge des référés a clos l’instruction ;
Considérant ce qui suit :
1. Les requêtes de la Ligue des droits humains et du Syndicat des avocats de France sont dirigées contre la même ordonnance de la juge des référés du tribunal administratif de Montpellier. Il y a lieu de les joindre pour qu’il y soit statué par une même décision.
2. Aux termes de l’article L. 521-2 du code de justice administrative : « Saisi d’une demande en ce sens justifiée par l’urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale (…) ».
3. Par un arrêté 1er octobre 2026, la préfète de l’Hérault a interdit le port et le transport sans motif légitime d’équipements de protection individuelle (masques à gaz, masques filtrants, lunettes de protection de type masque de ski ou de chantier, casques de protection, genouillères et coudières tactiques) à toute personne participant ou souhaitant participer à un rassemblement aux abords des établissements scolaires des villes de Sérignan, Pézenas, Castelnau-le-Lez, Gignac et Lunel. Le Syndicat des avocats de France relève appel de l’ordonnance du 6 octobre 2026 par laquelle la juge des référés du tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à la suspension, sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, de l’exécution de cet arrêté.
Sur l’intervention de l’association Vigie Liberté :
4. L’association Vigie Liberté justifie d’un intérêt suffisant à l’annulation de l’ordonnance attaquée. Ainsi son intervention est recevable.
Sur l’exception de non-lieu :
5. Il résulte de l’instruction que, sans explicitement abroger l’arrêté contesté du 1er octobre 2026, un arrêté de la préfète de l’Hérault du 3 octobre 2026 s’y est substitué, en reprenant dans les mêmes termes l’interdiction du port et du transport sans motif légitime des équipements de protection individuelle énumérés dans son précédent arrêté à toute personne participant ou souhaitant participer à un rassemblement aux abords des établissements scolaires, en élargissant, toutefois, son champ géographique, à d’autres communes que celles citées par l’arrêté du 1er octobre 2026.
6. Le ministre de l’intérieur est, par suite, fondé à soutenir, et quand bien même la préfète de l’Hérault ne s’en était pas prévalue devant la juge des référés du tribunal administratif de Montpellier, qu’il n’y a plus lieu de prononcer la suspension de l’exécution de l’arrêté du 1er octobre 2026.
7. Toutefois, les conclusions des associations requérantes tendant à la suspension de l’exécution de l’arrêté de la préfète de l’Hérault du 1er octobre 2026 doivent être regardées, ainsi, du reste, que le demande explicitement, à titre subsidiaire, le Syndicat des avocats de France aux termes de son mémoire en réplique, comme tendant à la suspension de l’exécution de son arrêté du 3 octobre 2026, dans la mesure où celui-ci a repris à l’identique les dispositions du précédent arrêté.
Sur la régularité de l’ordonnance attaquée :
8. Contrairement à ce que soutient la Ligue des droits humains, la juge des référés du tribunal administratif a rejeté par une ordonnance suffisamment motivée les moyens qu’elle invoquait tirés de l’atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale et fondés sur le caractère disproportionné de la mesure d’interdiction prononcée et sur la circonstance qu’elle a vocation à s’appliquer à des manifestations non déclarées. La Ligue des droits humains n’est, par conséquence, pas fondée à soutenir que l’ordonnance attaquée est entachée d’une irrégularité et à en demander, pour ce motif, l’annulation.
Sur l’atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale :
9. Aux termes de l’article L. 211-3 du code de sécurité intérieure : « Si les circonstances font craindre des troubles graves à l'ordre public et à compter du jour de déclaration d'une manifestation sur la voie publique ou si la manifestation n'a pas été déclarée, dès qu'il en a connaissance, le représentant de l'Etat dans le département ou, à Paris, le préfet de police, peut interdire, pendant les vingt-quatre heures qui la précèdent et jusqu'à dispersion, le port et le transport, sans motif légitime, d'objets pouvant constituer une arme au sens de l'article 132-75 du code pénal ». Aux termes de l’article 132-75 du code pénal : « Est une arme tout objet conçu pour tuer ou blesser. / Tout autre objet susceptible de présenter un danger pour les personnes est assimilé à une arme dès lors qu'il est utilisé pour tuer, blesser ou menacer ou qu'il est destiné, par celui qui en est porteur, à tuer, blesser ou menacer ».
10. Si les éléments de protection individuelle énumérés par l’arrêté contesté peuvent être de nature à faire échec aux moyens de maintien de l’ordre employés pour disperser un attroupement ou une manifestation voire à entraver l’action des forces de l’ordre pour identifier et interpeler les auteurs d’éventuelles infractions, ils ne sauraient être regardés comme constituant des armes, au sens des articles L. 211-3 du code de sécurité intérieure et 132-75 du code pénal. Par suite et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur l’autre moyen invoqué à cet égard, la Ligue des droits humains et le Syndicat des avocats de France sont fondés à soutenir que c’est à tort que la juge des référés a retenu ces dispositions, au demeurant non expressément visées par l’arrêté contesté, afin d’écarter le moyen tiré de l’incompétence de la préfète de l’Hérault pour interdire le port et le transport des éléments de protection individuelle ainsi énumérés.
11. Il appartient au juge des référés du Conseil d’Etat, saisi de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les autres moyens présentés par les parties en première instance et en appel.
12. En premier lieu, aux termes de l’article L. 122-1 du code de sécurité intérieure : « Sous réserve des dispositions du code de procédure pénale relatives à l'exercice de la mission de police judiciaire et des dispositions du code général des collectivités territoriales relatives à la prévention de la délinquance, le représentant de l'Etat dans le département (…) anime et coordonne l'ensemble du dispositif de sécurité intérieure. (…) ». Aux termes de l’article 11 du décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l’organisation et à l’action des services de l’Etat dans les régions et départements modifié : « Le préfet de département a la charge de l'ordre public et de la sécurité des populations./ Il est responsable, dans les conditions fixées par les lois et règlements relatifs à l'organisation de la défense et de la sécurité nationale, de la préparation et de l'exécution des mesures de sécurité intérieure, de sécurité civile et de sécurité économique qui concourent à la sécurité nationale ». Aux termes de l’article L. 2214-4 du code général des collectivités territoriales : « Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique, tel qu'il est défini au 2° de l'article L. 2212-2 et mis par cet article en règle générale à la charge du maire, incombe à l'Etat seul dans les communes où la police est étatisée, sauf en ce qui concerne les troubles de voisinage. / Dans ces mêmes communes, l'Etat a la charge du bon ordre quand il se fait occasionnellement de grands rassemblements d'hommes ». Aux termes de l’article L. 2215-1 du même code : « La police municipale est assurée par le maire, toutefois : (…) 3° Le représentant de l'Etat dans le département est seul compétent pour prendre les mesures relatives à l'ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, dont le champ d'application excède le territoire d'une commune ».
13. Il résulte de l’instruction que la mesure d’interdiction contestée a été prise dans le contexte du mouvement social lycéen qui a débuté le 29 septembre 2026 et a entraîné des rassemblements spontanés et notamment des blocages d’établissements scolaires, ainsi que des troubles à l’ordre public caractérisés par des dégradations de biens et des actes de violence. L’arrêté contesté se borne à interdire, en vertu des pouvoirs de police générale dont dispose la préfète en application des dispositions de l’article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales citées au point précédent, le port et le transport d’équipements de protection individuels limitativement énumérés, soit « masques à gaz, masques filtrants, lunettes de protection de type masque de ski ou de chantier, casques de protection, genouillères et coudières tactiques ». L’interdiction du port et du transport des « masques filtrants » doit être comprise, ainsi que l’a précisé le représentant du ministre de l’intérieur à l’audience, comme ne visant que des masques à usage professionnel et non les dispositifs médicaux tels que les masques dits chirurgicaux ou les masques de type FFP2. Si l’arrêté vise les abords, sans autre précision, de tous les établissements scolaires des communes qu’il énumère, il n’a vocation à s’y appliquer que pour autant qu’un rassemblement se déroule auprès de ces établissements. Enfin, l’arrêté contesté doit être regardé comme limitant cette interdiction aux seules personnes qui participent à un tel rassemblement ou ont effectivement l’intention d’y participer et en réservant les cas où elles justifieraient d’un motif légitime pour porter ou transporter de tels équipements, lequel peut tenir à l’exercice d’une activité professionnelle, à la pratique d’une activité sportive ou à l’usage d’un véhicule deux-roues en justifiant la détention.
14. En interdisant en ces termes le port et le transport des équipements de protection individuelle ainsi énumérés dont l’usage, ainsi qu’il a été dit au point 4, peut être de nature à faire échec aux moyens de maintien de l’ordre employés pour disperser un attroupement ou une manifestation voire à entraver l’action des forces de l’ordre pour identifier et interpeler les auteurs d’éventuelles infractions, sans que le port de tels équipements n’apparaisse, en revanche, nécessaire pour protéger la liberté de manifester même de jeunes lycéens, y compris s’agissant de casques de protection, de genouillères ou de coudières, la préfète de l’Hérault ne peut être regardée comme ayant pris une mesure de police manifestement inadéquate ou disproportionnée.
15. En second lieu, aux termes de l’article 431-9-1 du code pénal : « Est puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 € d'amende le fait pour une personne, au sein ou aux abords immédiats d'une manifestation sur la voie publique, au cours ou à l'issue de laquelle des troubles à l'ordre public sont commis ou risquent d'être commis, de dissimuler volontairement tout ou partie de son visage sans motif légitime ». Aux termes de l’article R. 610-5 du même code : « La violation des interdictions ou le manquement aux obligations édictées par les décrets et arrêtés de police sont punis de l'amende prévue pour les contraventions de la 2e classe ».
16. Si l’article 4 de l’arrêté du 3 octobre 2026, comme le faisait l’article 3 de l’arrêté du 1er octobre 2026, reprend les termes de l’article 431-9-1 du code pénal, la caractérisation du délit institué par cet article ne peut résulter que des éléments constitutifs fixés par ses dispositions. La seule méconnaissance de l’interdiction prévue par l’arrêté contesté ne peut, en tant que telle, être réprimée que par une contravention de la 2ème classe, en application de l’article R. 610-5 du code pénal, dès lors qu’elle ne peut être regardée, ainsi que le représentant du ministre à l’audience l’a lui-même fait valoir, comme réglementant « la présence et la circulation des personnes en certains lieux et à certaines heures afin de prévenir la réitération d'atteintes graves à la sécurité publique », au sens de l’article R. 644-5-1 du même code qui réprime par une contravention de la 4ème classe la violation d’une telle interdiction.
17. En conséquence, eu égard à son objet et à sa portée limitée, et tant que sa validité reste subordonnée au maintien d’un contexte de risques avérés de troubles à l’ordre public provoqués par la réitération de rassemblements spontanés et de blocages d’établissements scolaires, la Ligue des droits humains et le Syndicat des avocats de France ne sont pas fondés à soutenir que l’arrêté contesté porte une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté de manifestation, à la liberté d’aller et venir ou à la liberté individuelle, qui justifierait la suspension de son exécution sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative.
18. Il résulte de ce qui précède, et sans qu’il soit besoin de se prononcer ni sur les fins de non-recevoir opposées par le ministre de l’intérieur ni sur la condition d’urgence, que les requêtes d’appel des associations requérantes en tant qu’elles tendent désormais à la suspension de l’exécution de l’arrêté de la préfète de l’Hérault du 3 octobre 2026 doivent être rejetées, y compris leurs conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
O R D O N N E :
------------------
Article 1er : L’intervention de l’association Vigie liberté est admise.
Article 2 : Il n’y a pas lieu de prononcer la suspension de l’exécution de l’arrêté de la préfète de l’Hérault du 1er octobre 2026.
Article 3 : Le surplus des conclusions des requêtes de la Ligue des droits humains et du Syndicat des avocats de France est rejeté.
Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à la Ligue des droits humains, au Syndicat des avocats de France, à l’association Vigie liberté et au ministre de l’intérieur.
Fait à Paris, le 15 octobre 2026
Signé : Laurence Helmlinger
La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
La secrétaire,
Sylvie Rahier
N° 520381
ECLI:FR:CEORD:2026:520381.20261015
Inédit au recueil Lebon
Juge des référés
Mme Laurence Helmlinger, présidente
Mme L Helmlinger, rapporteure
VERDIER, avocats
Lecture du jeudi 15 octobre 2026
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la procédure suivante :
La Ligue des droits humains et le Syndicat des avocats de France ont demandé au juge des référés du tribunal administratif de Montpellier, statuant sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, de suspendre l’exécution de l’arrêté n° 2026.09.DS.0653 du 1er octobre 2026 par lequel la préfète de l’Hérault a interdit le port et le transport d’équipements de protection individuelle et d’objets détournés de leur fonction dans le cadre d’une manifestation publique non déclarée.
Par une ordonnance nos 2607883 du 6 octobre 2026, la juge des référés du tribunal administratif de Montpellier a rejeté cette demande.
I. Sous le n° 520381, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 8 et 14 octobre 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la Ligue des droits humains demande au juge des référés du Conseil d’Etat, statuant sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative :
1°) d’annuler cette ordonnance ;
2°) de faire droit à ses conclusions de première instance ;
3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- l’ordonnance contestée est insuffisamment motivée ;
- la juge des référés a méconnu le caractère contradictoire de l’instruction en procédant d’office, sans en aviser les parties, à une substitution de la base légale de l’arrêté contesté ;
- cette substitution de base légale n’était pas possible ;
- les équipements de protection individuelle ne constituent pas une arme, au sens des articles L. 211-3 et R. 311-1 du code de sécurité intérieure et de l’article 132-75 du code pénal ;
- la condition d’urgence est satisfaite dès lors que l’arrêté contesté s’inscrit dans un contexte de mobilisation lycéenne nationale engagée depuis le 29 septembre 2026, auquel s’ajoute un mouvement de grève et de manifestations impliquant l’ensemble des corps de la fonction publique, que sa mise en œuvre est susceptible d’intervenir à l’occasion des prochains rassemblements et manifestations et qu’il est susceptible d’avoir des conséquences graves et immédiates sur l’intégrité physique des participants ;
- l’arrêté contesté porte une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté de manifester, à la liberté d’expression et à la liberté d’aller et venir dès lors que la préfète de l’Hérault n’avait pas compétence pour édicter une telle mesure, qu’il procède à une assimilation confuse entre le régime des attroupements et celui des manifestations non déclarées, qu’il prive les manifestants de la faculté de se prévaloir d’un motif légitime tiré des nécessités de la préservation de leur intégrité physique, qu’il n’est pas strictement limité dans le temps et que ses imprécisions quant aux objets et accessoires visés et à la dissimulation du visage, méconnaissent le principe d’interprétation stricte de la loi pénale et le droit au respect de la liberté personnelle.
Par un mémoire en défense, enregistré le 13 octobre 2026, le ministre de l’intérieur conclut, à titre principal, au non-lieu à statuer et, à titre subsidiaire, au rejet de la requête.
Il soutient que la requête est devenue sans objet du fait de l’abrogation de l’arrêté par un arrêté ultérieur du 3 octobre 2026, que l’association requérante ne dispose pas d’un intérêt lui donnant qualité pour agir, que l’ordonnance contestée ne souffre d’aucune irrégularité, que la condition d’urgence n’est pas satisfaite et qu'aucune atteinte grave et manifestement illégale n'a été portée à une des libertés fondamentales invoquées.
Par un mémoire en intervention, enregistré le 14 octobre 2026, l’association Vigie Liberté demande qu’il soit fait droit aux conclusions de la requête.
Elle fait valoir les mêmes moyens que la requête et soutient, en outre, que la prohibition générale du port et du transport des équipements de protection dans l’espace public est imprécise et inadaptée ; que, par son caractère trop général, l’arrêté est entaché d’erreur de droit manifeste dans l’appréciation de la nécessité et de la proportionnalité de la restriction, y compris faute de dérogation ou d’exception ; que l’interdiction du port et du transport des équipements de protection est dépourvue de caractère nécessaire au regard des circonstances de l’espèce ; que l’arrêté s’est donné pour objectif de réglementer la tenue des manifestants lors d’une manifestation déclarée ou non déclarée, sans préciser les comportements effectivement prohibés ni les circonstances dans lesquelles leur port serait susceptible de caractériser une menace pour l’ordre public ; qu’il expose les personnes à devoir renoncer à des moyens de protection de leur intégrité physique.
II. Sous le n° 520422, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 10 et 14 octobre 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, le Syndicat des avocats de France demande au juge des référés du Conseil d’Etat, statuant sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative :
1°) d’annuler cette ordonnance ;
2°) de faire droit à ses conclusions de première instance ;
3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- la juge des référés a méconnu le caractère contradictoire de l’instruction en procédant d’office, sans en aviser les parties, à une substitution de la base légale de l’arrêté contesté ;
- les équipements de protection individuelle ne constituent pas une arme, au sens des articles L. 211-3 et R. 311-1 du code de sécurité intérieure et de l’article 132-75 du code pénal ;
- la condition d’urgence est satisfaite dès lors que l’arrêté contesté est immédiatement applicable sans condition de durée, dans le contexte d’une mobilisation lycéenne nationale, et interdit le port d’équipements de protection individuelle qui visent à préserver l’intégrité physique de leurs utilisateurs et limiter le risque de blessures graves ;
- l’arrêté contesté porte une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté de manifestation, à la liberté d’aller et venir et à la liberté individuelle dès lors la préfète de l’Hérault n’avait pas compétence pour édicter une telle mesure en méconnaissance du champ d’application des articles 431-4 et 431-9-1 du code pénal ainsi que de l’article L. 211-9 du code de la sécurité intérieure, que cette interdiction est non nécessaire, manifestement inadéquate et disproportionnée, au regard des moyens suffisants dont disposent les forces de l’ordre pour procéder à l’interpellation des individus se maintenant délibérément dans un attroupement après sommation, que ses imprécisions quant aux objets et accessoires visés, à la dissimulation du visage, au motif légitime, aux personnes visées, à sa durée et à son périmètre géographique, sont de nature à créer une incertitude sur l’applicabilité de la loi pénale.
Par un mémoire en défense, enregistré le 13 octobre 2026, le ministre de l’intérieur conclut, à titre principal, au non-lieu à statuer et, à titre subsidiaire, au rejet de la requête, par les mêmes moyens que ceux exposés sous la requête n° 520381.
Par un mémoire en intervention, enregistré le 14 octobre 2026, l’association Vigie Liberté demande qu’il soit fait droit aux conclusions de la requête, par les mêmes moyens que ceux exposés sous la requête n° 520381.
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la Constitution ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code pénal ;
- le code de sécurité intérieure ;
- le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d’une part, l’association la Ligue des droits humains, le Syndicat des avocats de France et l’association Vigie liberté et, d’autre part, le ministre de l’intérieur ;
Ont été entendus lors de l’audience publique du 14 octobre 2026, à 15 heures :
- Me Mégret, avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, avocat de la Ligue des droits humains ;
- Me Mathonnet, avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, avocat du Syndicat des avocats de France ;
- les représentants de la Ligue des droits humains, du Syndicat des avocats de France et de l’association Vigie liberté ;
- les représentants du ministre de l’intérieur ;
à l’issue de laquelle la juge des référés a clos l’instruction ;
Considérant ce qui suit :
1. Les requêtes de la Ligue des droits humains et du Syndicat des avocats de France sont dirigées contre la même ordonnance de la juge des référés du tribunal administratif de Montpellier. Il y a lieu de les joindre pour qu’il y soit statué par une même décision.
2. Aux termes de l’article L. 521-2 du code de justice administrative : « Saisi d’une demande en ce sens justifiée par l’urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale (…) ».
3. Par un arrêté 1er octobre 2026, la préfète de l’Hérault a interdit le port et le transport sans motif légitime d’équipements de protection individuelle (masques à gaz, masques filtrants, lunettes de protection de type masque de ski ou de chantier, casques de protection, genouillères et coudières tactiques) à toute personne participant ou souhaitant participer à un rassemblement aux abords des établissements scolaires des villes de Sérignan, Pézenas, Castelnau-le-Lez, Gignac et Lunel. Le Syndicat des avocats de France relève appel de l’ordonnance du 6 octobre 2026 par laquelle la juge des référés du tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à la suspension, sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, de l’exécution de cet arrêté.
Sur l’intervention de l’association Vigie Liberté :
4. L’association Vigie Liberté justifie d’un intérêt suffisant à l’annulation de l’ordonnance attaquée. Ainsi son intervention est recevable.
Sur l’exception de non-lieu :
5. Il résulte de l’instruction que, sans explicitement abroger l’arrêté contesté du 1er octobre 2026, un arrêté de la préfète de l’Hérault du 3 octobre 2026 s’y est substitué, en reprenant dans les mêmes termes l’interdiction du port et du transport sans motif légitime des équipements de protection individuelle énumérés dans son précédent arrêté à toute personne participant ou souhaitant participer à un rassemblement aux abords des établissements scolaires, en élargissant, toutefois, son champ géographique, à d’autres communes que celles citées par l’arrêté du 1er octobre 2026.
6. Le ministre de l’intérieur est, par suite, fondé à soutenir, et quand bien même la préfète de l’Hérault ne s’en était pas prévalue devant la juge des référés du tribunal administratif de Montpellier, qu’il n’y a plus lieu de prononcer la suspension de l’exécution de l’arrêté du 1er octobre 2026.
7. Toutefois, les conclusions des associations requérantes tendant à la suspension de l’exécution de l’arrêté de la préfète de l’Hérault du 1er octobre 2026 doivent être regardées, ainsi, du reste, que le demande explicitement, à titre subsidiaire, le Syndicat des avocats de France aux termes de son mémoire en réplique, comme tendant à la suspension de l’exécution de son arrêté du 3 octobre 2026, dans la mesure où celui-ci a repris à l’identique les dispositions du précédent arrêté.
Sur la régularité de l’ordonnance attaquée :
8. Contrairement à ce que soutient la Ligue des droits humains, la juge des référés du tribunal administratif a rejeté par une ordonnance suffisamment motivée les moyens qu’elle invoquait tirés de l’atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale et fondés sur le caractère disproportionné de la mesure d’interdiction prononcée et sur la circonstance qu’elle a vocation à s’appliquer à des manifestations non déclarées. La Ligue des droits humains n’est, par conséquence, pas fondée à soutenir que l’ordonnance attaquée est entachée d’une irrégularité et à en demander, pour ce motif, l’annulation.
Sur l’atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale :
9. Aux termes de l’article L. 211-3 du code de sécurité intérieure : « Si les circonstances font craindre des troubles graves à l'ordre public et à compter du jour de déclaration d'une manifestation sur la voie publique ou si la manifestation n'a pas été déclarée, dès qu'il en a connaissance, le représentant de l'Etat dans le département ou, à Paris, le préfet de police, peut interdire, pendant les vingt-quatre heures qui la précèdent et jusqu'à dispersion, le port et le transport, sans motif légitime, d'objets pouvant constituer une arme au sens de l'article 132-75 du code pénal ». Aux termes de l’article 132-75 du code pénal : « Est une arme tout objet conçu pour tuer ou blesser. / Tout autre objet susceptible de présenter un danger pour les personnes est assimilé à une arme dès lors qu'il est utilisé pour tuer, blesser ou menacer ou qu'il est destiné, par celui qui en est porteur, à tuer, blesser ou menacer ».
10. Si les éléments de protection individuelle énumérés par l’arrêté contesté peuvent être de nature à faire échec aux moyens de maintien de l’ordre employés pour disperser un attroupement ou une manifestation voire à entraver l’action des forces de l’ordre pour identifier et interpeler les auteurs d’éventuelles infractions, ils ne sauraient être regardés comme constituant des armes, au sens des articles L. 211-3 du code de sécurité intérieure et 132-75 du code pénal. Par suite et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur l’autre moyen invoqué à cet égard, la Ligue des droits humains et le Syndicat des avocats de France sont fondés à soutenir que c’est à tort que la juge des référés a retenu ces dispositions, au demeurant non expressément visées par l’arrêté contesté, afin d’écarter le moyen tiré de l’incompétence de la préfète de l’Hérault pour interdire le port et le transport des éléments de protection individuelle ainsi énumérés.
11. Il appartient au juge des référés du Conseil d’Etat, saisi de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les autres moyens présentés par les parties en première instance et en appel.
12. En premier lieu, aux termes de l’article L. 122-1 du code de sécurité intérieure : « Sous réserve des dispositions du code de procédure pénale relatives à l'exercice de la mission de police judiciaire et des dispositions du code général des collectivités territoriales relatives à la prévention de la délinquance, le représentant de l'Etat dans le département (…) anime et coordonne l'ensemble du dispositif de sécurité intérieure. (…) ». Aux termes de l’article 11 du décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l’organisation et à l’action des services de l’Etat dans les régions et départements modifié : « Le préfet de département a la charge de l'ordre public et de la sécurité des populations./ Il est responsable, dans les conditions fixées par les lois et règlements relatifs à l'organisation de la défense et de la sécurité nationale, de la préparation et de l'exécution des mesures de sécurité intérieure, de sécurité civile et de sécurité économique qui concourent à la sécurité nationale ». Aux termes de l’article L. 2214-4 du code général des collectivités territoriales : « Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique, tel qu'il est défini au 2° de l'article L. 2212-2 et mis par cet article en règle générale à la charge du maire, incombe à l'Etat seul dans les communes où la police est étatisée, sauf en ce qui concerne les troubles de voisinage. / Dans ces mêmes communes, l'Etat a la charge du bon ordre quand il se fait occasionnellement de grands rassemblements d'hommes ». Aux termes de l’article L. 2215-1 du même code : « La police municipale est assurée par le maire, toutefois : (…) 3° Le représentant de l'Etat dans le département est seul compétent pour prendre les mesures relatives à l'ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, dont le champ d'application excède le territoire d'une commune ».
13. Il résulte de l’instruction que la mesure d’interdiction contestée a été prise dans le contexte du mouvement social lycéen qui a débuté le 29 septembre 2026 et a entraîné des rassemblements spontanés et notamment des blocages d’établissements scolaires, ainsi que des troubles à l’ordre public caractérisés par des dégradations de biens et des actes de violence. L’arrêté contesté se borne à interdire, en vertu des pouvoirs de police générale dont dispose la préfète en application des dispositions de l’article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales citées au point précédent, le port et le transport d’équipements de protection individuels limitativement énumérés, soit « masques à gaz, masques filtrants, lunettes de protection de type masque de ski ou de chantier, casques de protection, genouillères et coudières tactiques ». L’interdiction du port et du transport des « masques filtrants » doit être comprise, ainsi que l’a précisé le représentant du ministre de l’intérieur à l’audience, comme ne visant que des masques à usage professionnel et non les dispositifs médicaux tels que les masques dits chirurgicaux ou les masques de type FFP2. Si l’arrêté vise les abords, sans autre précision, de tous les établissements scolaires des communes qu’il énumère, il n’a vocation à s’y appliquer que pour autant qu’un rassemblement se déroule auprès de ces établissements. Enfin, l’arrêté contesté doit être regardé comme limitant cette interdiction aux seules personnes qui participent à un tel rassemblement ou ont effectivement l’intention d’y participer et en réservant les cas où elles justifieraient d’un motif légitime pour porter ou transporter de tels équipements, lequel peut tenir à l’exercice d’une activité professionnelle, à la pratique d’une activité sportive ou à l’usage d’un véhicule deux-roues en justifiant la détention.
14. En interdisant en ces termes le port et le transport des équipements de protection individuelle ainsi énumérés dont l’usage, ainsi qu’il a été dit au point 4, peut être de nature à faire échec aux moyens de maintien de l’ordre employés pour disperser un attroupement ou une manifestation voire à entraver l’action des forces de l’ordre pour identifier et interpeler les auteurs d’éventuelles infractions, sans que le port de tels équipements n’apparaisse, en revanche, nécessaire pour protéger la liberté de manifester même de jeunes lycéens, y compris s’agissant de casques de protection, de genouillères ou de coudières, la préfète de l’Hérault ne peut être regardée comme ayant pris une mesure de police manifestement inadéquate ou disproportionnée.
15. En second lieu, aux termes de l’article 431-9-1 du code pénal : « Est puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 € d'amende le fait pour une personne, au sein ou aux abords immédiats d'une manifestation sur la voie publique, au cours ou à l'issue de laquelle des troubles à l'ordre public sont commis ou risquent d'être commis, de dissimuler volontairement tout ou partie de son visage sans motif légitime ». Aux termes de l’article R. 610-5 du même code : « La violation des interdictions ou le manquement aux obligations édictées par les décrets et arrêtés de police sont punis de l'amende prévue pour les contraventions de la 2e classe ».
16. Si l’article 4 de l’arrêté du 3 octobre 2026, comme le faisait l’article 3 de l’arrêté du 1er octobre 2026, reprend les termes de l’article 431-9-1 du code pénal, la caractérisation du délit institué par cet article ne peut résulter que des éléments constitutifs fixés par ses dispositions. La seule méconnaissance de l’interdiction prévue par l’arrêté contesté ne peut, en tant que telle, être réprimée que par une contravention de la 2ème classe, en application de l’article R. 610-5 du code pénal, dès lors qu’elle ne peut être regardée, ainsi que le représentant du ministre à l’audience l’a lui-même fait valoir, comme réglementant « la présence et la circulation des personnes en certains lieux et à certaines heures afin de prévenir la réitération d'atteintes graves à la sécurité publique », au sens de l’article R. 644-5-1 du même code qui réprime par une contravention de la 4ème classe la violation d’une telle interdiction.
17. En conséquence, eu égard à son objet et à sa portée limitée, et tant que sa validité reste subordonnée au maintien d’un contexte de risques avérés de troubles à l’ordre public provoqués par la réitération de rassemblements spontanés et de blocages d’établissements scolaires, la Ligue des droits humains et le Syndicat des avocats de France ne sont pas fondés à soutenir que l’arrêté contesté porte une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté de manifestation, à la liberté d’aller et venir ou à la liberté individuelle, qui justifierait la suspension de son exécution sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative.
18. Il résulte de ce qui précède, et sans qu’il soit besoin de se prononcer ni sur les fins de non-recevoir opposées par le ministre de l’intérieur ni sur la condition d’urgence, que les requêtes d’appel des associations requérantes en tant qu’elles tendent désormais à la suspension de l’exécution de l’arrêté de la préfète de l’Hérault du 3 octobre 2026 doivent être rejetées, y compris leurs conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
O R D O N N E :
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Article 1er : L’intervention de l’association Vigie liberté est admise.
Article 2 : Il n’y a pas lieu de prononcer la suspension de l’exécution de l’arrêté de la préfète de l’Hérault du 1er octobre 2026.
Article 3 : Le surplus des conclusions des requêtes de la Ligue des droits humains et du Syndicat des avocats de France est rejeté.
Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à la Ligue des droits humains, au Syndicat des avocats de France, à l’association Vigie liberté et au ministre de l’intérieur.
Fait à Paris, le 15 octobre 2026
Signé : Laurence Helmlinger
La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
La secrétaire,
Sylvie Rahier