Palais-Royal - Entretiens européens du Conseil d’Etat La souveraineté et l’Europe
"Je suis heureux d’ouvrir ces troisièmes entretiens européens du Conseil d’État, lesquels constituent un moment utile de réflexion sur nos relations avec les institutions européennes, comme l’avait rappelé la première édition organisée à l’occasion des 70 ans du service juridique de la Commission.
Après avoir porté, l’an dernier, soit près de deux ans après notre étude annuelle de 2022[1], sur la régulation des réseaux sociaux, pour laquelle la dimension européenne est majeure, l’exercice porte aujourd’hui sur le thème de la souveraineté et plus particulièrement à son articulation avec les enjeux européens, 18 mois après l’étude que nous y avons consacrée[2].
Le choix retenu pour le titre de ces travaux « La souveraineté et l’Europe » est d’une pleine et solennelle actualité. La sémantique même n’est pas sans portée. Il ne s’agit plus de s’interroger sur la question « souveraineté nationale et souveraineté européenne ».
Ainsi, dix ans après notre cycle d’entretiens sur l’Europe, dont le premier posait la question « Quelle souveraineté juridique des États et de l’Union », la réponse est dépourvue d’ambiguïté.
Elle est celle d’une souveraineté nationale (I.), dont l’exercice, lorsqu’il a lieu dans le cadre européen, comporte des défis (II.), qui ne peuvent se résoudre que par une étroite écoute réciproque (III.).
Permettez-moi de commencer par revenir sur ce qu’est l’exercice de la souveraineté dans le cadre européen
La question de la souveraineté a toujours occupé une place centrale dans ce cadre. La construction européenne s’est bâtie par des traités, c’est-à-dire par l’exercice par les États membres de leur souveraineté, traités qui ont organisé la mise en commun de compétences dans des domaines sectoriels stratégiques, à commencer par celui du charbon et de l’acier puis dans celui du marché commun. Les étapes suivantes sont connues.
- C’est l’Acte unique de 1986, le Traité de Maastricht de 1992, celui d’Amsterdam de 1997, de Nice en 2001 et de Lisbonne en 2007.
- C’est la construction d’un marché unique, l’élection du Parlement européen au suffrage universel direct, et l’institution d’une monnaie unique – l’Euro -.
Parallèlement, l’Union a fait l’objet d’un élargissement géographique continu. Toutes les trois décennies, les États membres de l’Union européenne ont doublé : nous étions 6 en 1957, 12 en 1985 et 27 en 2015.
Dans ce contexte où situer la souveraineté ? Le débat politique autour de l’existence d’une « souveraineté européenne » se heurte ici à la réalité juridique. La souveraineté demeure l’apanage des États membres.
Le cadre européen constitue certes une limitation au libre exercice de cette souveraineté en raison notamment des transferts de compétences qu’il organise, des États membres vers les institutions européennes. Mais ces transferts sont librement consentis. Et les États membres conservent la « compétence de la compétence ». Enfin, ils jouent un rôle décisif dans l’exercice de ces compétences, à travers notamment le Conseil, qui possède, avec le Parlement européen, le pouvoir d’édicter des normes européennes.
En France, le dernier mot appartient toujours au peuple souverain lorsqu’il exerce le pouvoir constituant.
Juridiquement, cette souveraineté se manifeste par la supériorité de la Constitution sur toute autre norme. L’intégration de la France dans la construction européenne ne remet pas en cause cette suprématie[3] de la Constitution.
Ainsi, l’intégration du titre XII dans la Constitution, qui dispose notamment que « La République participe à l'Union européenne constituée d'États qui ont choisi librement d'exercer en commun certaines de leurs compétences », a-t-elle été décidée par le pouvoir constituant. Le droit européen n’est pas « entré par effraction » pour reprendre les termes d’un de mes prédécesseurs[4].
Le Conseil d’État a rappelé, dans une décision d’assemblée du 21 avril 2021[5], qu’il écarterait l’application d’un acte de l’Union qui aurait pour effet de priver de garanties effectives une exigence constitutionnelle. Mais il ne le ferait que si cette exigence n’était pas protégée de façon équivalente par le droit de l’Union, et il ne l’écarterait que dans la stricte mesure où le respect de la Constitution l’exige.
Ainsi, la France assume sa liberté et choisit ses dépendances.
Je voudrais maintenant insister sur les défis de l’exercice de cette souveraineté face aux enjeux européens
L’Union européenne permet aux États qui en sont membres d’additionner leur puissance, notamment pour développer des politiques communes, comme la politique agricole commune.
Au‑delà de ces politiques sectorielles, l’Union européenne, par la taille de son marché intérieur, dispose d’une puissance normative majeure, et offre un cadre pour une coordination de l’action des États membres.
Toutefois, le développement de ces interdépendances peut avoir des conséquences qui sont parfois mal admises et peuvent être sources de frustrations.
Est ainsi souvent dénoncée la divergence d’intérêts entre les États membres qui s’est multipliée avec l’élargissement de l’Union.
Est également critiquée l’idée même d’une intégration continue, perçue comme une perte de contrôle, due notamment à « l’effet cliquet » de la construction européenne pour laquelle le transfert de compétences n’est quasiment jamais remis en cause.
Dans ce contexte se font jour deux tendances contraires :
- une forme de désaffection, voire de rejet envers la construction européenne, comme lors du référendum de 2005, sans parler du Brexit ;
- mais aussi une demande de « plus d’Europe » pour nous prémunir contre la concurrence d’autres continents et relever les défis mondiaux, comme en matière environnementale ou de régulation du numérique. Selon le dernier Eurobaromètre de septembre dernier, 68% des citoyens interrogés estiment que l’Union devrait jouer un rôle plus important, notamment dans la gestion des crises et en matière de sécurité.
Face à ce constat, il est nécessaire d’améliorer l’articulation entre l’Union européen et les États souverains
Pour renforcer notre puissance, levier d’exercice de notre souveraineté, nous avons fait le choix d’une union intégrée. Mais cette intégration doit se faire en bonne intelligence afin que l’Union, dans l’exercice de ses compétences, respectent pleinement les responsabilités essentielles qui demeurent celles des États membres pour assurer l’ordre public, la sécurité nationale et l’intégrité du territoire.
Notre étude annuelle de 2024 a exploré quelques propositions qui vont dans ce sens. J’en évoquerai quelques-unes.
Tout d’abord, s’agissant de la production normative de l’Union :
- En assurant plus strictement le respect du principe de subsidiarité ;
- En association davantage les États dès le choix de l’instrument juridique par la Commission – règlement ou directive - ;
- Et en généralisant, dans un nombre plus important de texte de droit dérivé, l’usage de la « clause bouclier » qui rappellerait que les dispositions du texte ne doivent pas porter atteinte aux fonctions essentielles de l’État, notamment en matière d’ordre public, de sécurité nationale et d’intégrité du territoire.
Dans ces domaines en particulier, la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) devrait accorder davantage de place à la marge d’appréciation laissée aux États membres, à l’instar de ce que pratique la Cour européenne des droits de l’homme. J’ai d’ailleurs eu l’occasion d’échanger sur ce point de manière très utile avec le président de la CJUE, M. Koen Lenaerts lors de notre traditionnel séminaire bisannuel.
Enfin, et je l’ai déjà dit, le rôle de l’Union européenne est majeur pour apporter un surcroît de puissance aux États membres.
Dans les domaines où ils ne peuvent espérer peser efficacement de manière isolée, le recours à ce que nous avons appelé une « méthode d’action coordonnée » pourrait être privilégiée. Elle reposerait sur la fixation d’objectifs stratégiques définis par l’Union et les 27 États membres, à l’instar de ce qui a été fait lors du Sommet de Versailles en 2022, mis en œuvre ensuite par chacun dans son domaine de compétence et avec ses instruments, notamment juridiques.
Enfin, il est souhaitable de mieux articuler l’exercice de la souveraineté au niveau national et au niveau de l’Union par des échanges plus réguliers, notamment grâce au président du Conseil européen.
*
Mesdames, Messieurs,
Les enjeux européens pour 2026 sont considérables : pour n’en citer que quelques-uns, il faudra, à nouveau cette année, assurer la sécurité du territoire européen ou cultiver la compétitivité économique, scientifique et technique.
L’Europe est, dans bien des domaines, l’échelle à privilégier pour renforcer la puissance des États souverains. Elle permet de maîtriser les chaines de valeur et nous donne les chances de peser dans un monde de plus en plus concurrentiel voire conflictuel. La clef se trouve dans l’écoute réciproque qui permet l’action commune au service d’objectifs partagés. Et les entretiens de ce jour en constitue une manifestation.
Je terminerais en remerciant celles et ceux qui ont organisé ces entretiens européens, et en particulier le président Rémy Schwartz, qui préside la section des études, de la prospective et de la coopération, ainsi que le président Raynaud, qui animera la table ronde, et, évidemment, nos trois invités de ce matin qui nous font l’honneur de participer à cette 3e édition des entretiens européens du Conseil d’État.
Je vous remercie."
Références
[1] Conseil d’État, Étude annuelle 2022, Les réseaux sociaux : enjeux et opportunités pour la puissance publique, La Documentation française.
[2] Conseil d’État, Étude annuelle 2024, La souveraineté, La Documentation française.
[3] Cons. cons., 19 novembre 2004, n° 2004-505 DC ; Cass., ass. plén., 2 juin 2000, n° 99-60.274 ; CE, ass., 30 octobre 1998, n° 200286.
[4] J.-M. Sauvé, Ouverture de la conférence inaugurale du cycle « Entretiens sur l’Europe », Tome 1, La Documentation française, p. 10.
[5] CE, ass., 21 avril 2021, nos 394922, 397851 et CE, 17 décembre 2021, n° 437125.