Regards croisés Conseil d’État et Conseil national d’évaluation des normes Normes et collectivités territoriales : quels défis ? - Conseil d'Etat - vendredi 10 avril 2026
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Je suis heureux d’ouvrir ce matin le deuxième colloque coorganisé par le Conseil national d’évaluation des normes (CNEN) et le Conseil d’État.
Une rencontre intitulée « Normes et collectivités territoriales : quels défis ? ».
La première édition de ces rencontres avait pour objet « La simplification normative ».
Pour être de longue date un objectif, la simplification n'en demeure pas moins un Graal dont on n'a pas toujours l’impression de s'approcher.
Pour le Conseil d'État, c'est une préoccupation quotidienne.
D'abord, dans les textes qui lui sont soumis au titre de sa fonction consultative par le Gouvernement ou le Parlement.
Chaque projet de loi, projet d'ordonnance ou projet de décret impose une réflexion sur l'efficacité et la complexité des dispositifs envisagés même si les conditions d'examen ne permettent pas toujours d'aller au terme du travail de simplification.
Il en connaît également au contentieux puisque bien souvent les complexités normatives sont à l'origine des saisines par les justiciables.
Enfin, c'est un sujet qui est au cœur de nos études depuis de nombreuses années :
Il suffit d’évoquer l’étude sur « La sécurité juridique » en 1991,
Une autre en 2006 intitulée : « La sécurité juridique et la complexité du droit »,
Une nouvelle en 2016 sur le thème de « La simplification et la qualité du droit »,
Enfin, bien sûr, notre étude annuelle consacrée au « dernier kilomètre » en 2023.
Cette année nous poursuivons sur ce chemin en nous interrogeant sur la qualité et l’efficacité des normes concernant les collectivités territoriales.
La question invite à réfléchir sur l’action publique, ses motifs, ses objectifs et les moyens dont on dispose pour la mettre en œuvre.
Cette thématique des rencontres 2026 entre le CNEN et le Conseil d’État est ainsi apparue comme une évidence.
Quoi de plus naturel puisque le CNEN a pour mission « d'évaluer les normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics », selon l’article L. 1212-1 du code général des collectivités territoriales[2], expression de la volonté du législateur, si je reprends les termes du rapport annuel d’activité 2024 du CNEN, « de rationaliser et d’améliorer la qualité des normes applicables aux collectivités locales »[3].
Nous partageons ainsi une mission commune d’éclairage des pouvoirs publics dans la production normative :
- Pour le CNEN : veiller à évaluer l’impact technique et financier pour les collectivités territoriales des projets de texte créant ou modifiant des normes[4].
- Pour le Conseil d’État : garantir la qualité juridique des textes et l’efficacité de l’action publique. Il examine le texte, je le rappelle, dans une triple optique :
o s’assurer de la conformité aux normes supérieures (constitutionnalité, conventionnalité, légalité),
o veiller à la qualité légistique et à l’intelligibilité du texte,
o et enfin, exercer un contrôle d’opportunité administrative, c’est-à-dire s’assurer de la bonne administration qui résulte du texte sans jamais remettre en cause les objectifs politiques poursuivis.
La complémentarité de nos rôles institutionnels et du périmètre de nos actions permet de croiser l’expertise juridique et la connaissance des réalités locales et nationales.
Je voudrais brièvement, dans cette introduction, insister sur l’importance du droit des collectivités territoriales dans l'activité du Conseil d'État et sur la place des politiques territoriales dans la réflexion et l'action du Conseil d'État.
Le Conseil d'État est d'abord, dans sa mission consultative, le garant du respect du principe de libre administration des collectivités territoriales.
L'article 34 de la Constitution confie à la loi le soin de déterminer les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources.
Depuis la loi de 1982, la décentralisation a profondément transformé notre pays et renouvelé les relations entre l’État et les collectivités territoriales.
La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République a renforcé le principe de libre administration des collectivités territoriales et a consacré leur autonomie.
Le Conseil d'État veille scrupuleusement au respect de ce principe comme cela a été le cas, en 2021, lorsqu’il a eu à connaître du projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique[5], dite « loi 3DS ».
Dans cette fonction de garant du principe de libre administration, le Conseil d’État est, on le sait, éclairé, depuis la loi de 2013[6], par l’avis du CNEN, qui a succédé à la Commission consultative d’évaluation des normes (CCEN)[7].
La consultation de ce dernier est obligatoire pour mesurer « l'impact technique et financier, pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics, des projets de textes réglementaires créant ou modifiant des normes qui leur sont applicables », selon les termes de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales.
Mais il l’est aussi obligatoirement, et c’est une nouveauté de la loi de 2013, pour les projets de loi ayant le même objet[8].
À titre d'exemple, lorsque le Conseil d’État a examiné en 2020 le projet de loi confortant le respect, par tous, des principes de la République[9], il a, pour de nombreuses dispositions, été guidé par les observations du CNEN.
Le CNEN avait, dans son avis, dénoncé un « défaut de proportionnalité » à propos d'une disposition permettant au préfet de procéder d'office à l'exécution d'une décision « en lieu et place et aux frais » de l'autorité locale compétente[10] en cas d'acte portant gravement atteinte au principe de neutralité des services publics.
Le Conseil d'État a considéré, dans son avis public, que : « Les dispositions du projet créant un déféré suspensif nouveau assorti de la reconnaissance d’un pouvoir de substitution du préfet modifient de façon excessive l’équilibre du contrôle administratif et du respect des lois par les collectivités territoriales »[11] et il a suggéré une adaptation des dispositions existantes permettant un contrôle mieux proportionné.
Plus récemment, le Conseil d’État a été éclairé par l’avis favorable émis par le CNEN[12] sur un projet de loi relatif à la restitution de biens culturels ayant fait l’objet d’une appropriation illicite, aux États en faisant la demande[13].
Au contentieux, le Conseil d’Etat a eu l’occasion de préciser le champ de compétence du CNEN en jugeant que doivent être regardées comme des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics, et relevant donc de l’avis du CNEN, « soit les normes qui les concernent spécifiquement ou principalement, soit les normes qui affectent de façon significative leurs compétences, leur organisation, leur fonctionnement ou leurs finances » [14].
Le domaine de consultation du CNEN est ainsi très large. Selon son rapport public de 2024, ce sont 4705 projets de texte qui ont été examinés par lui depuis 2008, textes ayant un impact financier de près de 15 milliards d’euros en année pleine[15].
L’attention portée par le Conseil d’Etat aux avis du CNEN le conduit également à déplorer la brièveté des délais laissés à ce dernier pour rendre ses avis, ce qui a également pour effet de lui laisser peu de temps pour analyser ces avis et en tirer les conséquences.
Il a encore récemment regretté cette brièveté dans ses avis sur un projet de loi relatif à l’organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2030[16], sur un projet de loi relatif au développement de l’offre de logements abordables[17] ou encore sur un projet de loi relatif à l’industrie verte[18].
La place des politiques territoriales dans la réflexion et l'action du Conseil d'État
II.1 Les politiques territoriales sont régulièrement au cœur des études réalisées par la section des études, de la prospective et de la coopération (SEPCO) du Conseil d’Etat.
Chaque année, nous conduisons une réflexion approfondie en réunissant des décideurs publics, des universitaires, des représentants de l’administration, centrale et territoriale, des responsables associatifs et économiques, dans un esprit de dialogue et d’écoute.
Les trois dernières années, nous avons consacré nos études annuelles à l'action publique en nous interrogeant sur son dernier kilomètre, en réfléchissant à son développement dans l’espace à travers l’exercice de la souveraineté, et, enfin, en proposant de renforcer l’inscription de l’action publique dans le temps long.
Des propositions sont avancées à l’issue de ces travaux. Or, bon nombre concernent directement les collectivités territoriales.
Qu’il s’agisse de garantir l’effectivité du dernier kilomètre, l’amélioration de l’action publique au service de la souveraineté nationale ou encore la capacité de projection dans le temps long, les collectivités territoriales apparaissent en effet comme des acteurs essentiels.
Dans son triptyque, le Conseil d’Etat préconise ainsi de construire les politiques publiques en association plus étroite avec les acteurs locaux[19] et rappelle que ce sont eux qui, bien souvent, assurent le dernier kilomètre[20].
Il suggère également de laisser davantage de marges d’adaptation aux acteurs locaux et de renforcer le recours aux expérimentations[21] et à la contractualisation.
Il souligne que cette pratique de la subsidiarité permet, tant de cultiver la confiance dans le cadre du dernier kilomètre[22], que d’améliorer l’effectivité de l’action publique et de conforter l’exercice de la souveraineté nationale[23].
En outre, le Conseil d’Etat encourage la réalisation de travaux de prospective par les acteurs locaux[24].
II.2. Pour terminer je voudrais insister sur l'action du Conseil d'État en faveur de la simplification entendue au sens large car elle emporte des conséquences directes pour les collectivités territoriales.
Lors de notre première rencontre en 2022, nous relevions que la simplification de la norme représente pour les collectivités territoriales, un double enjeu :
- celui de la confiance : l’insécurité juridique éloigne les citoyens et les acteurs économiques de la réglementation et de ceux qui la fabriquent ;
- et celui de la relation entre l’Etat et les collectivités territoriales : l’excès de détails normatifs nuit à l’adaptation de l’action publique aux spécificités des territoires.
La simplification du droit, je l’ai rappelé en introduction, n’est pas un enjeu nouveau pour le Conseil d’Etat. C’est un travail qu’il mène au jour le jour dans ses missions consultatives et c’est un thème qu’il porte depuis maintenant plus de 30 ans dans ses études.
Mais, pour consolider cet engagement, nous avons voulu aller plus loin en proposant, au Premier ministre, un outil complémentaire : c’est ainsi que sont nés, en 2024, les ateliers de la simplification.
Ils sont réalisés par les sections administratives et coordonnés par un délégué, le conseiller d’Etat Martin Hirsch, au sein de la Section des études, de la prospective et de la coopération (SEPCO), présidée par Rémy Schwartz.
Les études qui en découlent sont engagées à la demande des pouvoirs publics et sont réalisées avec les acteurs concernés dans un cadre nouveau qui permet d’aborder, globalement mais concrètement, un pan de législation ou de réglementation.
L’objectif est de proposer des pistes concrètes de simplification. Il peut s’agir :
- d’un « toilettage », si vous me permettez l’expression, rédactionnel ou légistique des textes ;
- d’une réorganisation ou d’une harmonisation de législations ;
- d’un ajustement des procédures et des critères prévus par une législation ;
- d’évolutions substantielles des cadres juridiques existants ;
- ou d’une extension d’un dispositif à des domaines ou situations connexes.
L’objet est déterminé par le Gouvernement à l’issue d’échanges entre les administrations et le Conseil d’Etat. Il peut même être suscité par des remontées des sections administratives et des juridictions, sur des textes qui paraissent obscurs, complexes, contradictoires voire impossibles à appliquer.
La SEPCO centralise les signalements effectués par les présidents des sections consultatives ou des juridictions concernées, et les transmet, à intervalle régulier, au secrétariat général du Gouvernement.
Ces ateliers constituent un nouvel outil au service des collectivités territoriales. Au-delà des thèmes qui peuvent directement concerner l’action dans les territoires, certaines études peuvent comporter des aspects intéressant les collectivités territoriales elles-mêmes.
Pour ne prendre qu'un exemple, ces ateliers ont conduit à établir un bilan des mesures de simplification prises pendant la crise sanitaire dont certaines concernaient les collectivités territoriales.
Ainsi, le Conseil d’Etat a estimé que la « possibilité de la visioconférence pourrait utilement être étendue aux séances de conseils municipaux lorsqu’elle se justifie pour un motif précis, en raison soit des caractéristiques de la commune, soit de la nature du débat prévu, tout en veillant à garantir la possibilité pour les citoyens intéressés d’y assister de façon dématérialisée »[25].
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Les territoires sont riches des réalités sociales, économiques, environnementales et culturelles.
La prise en compte de ces réalités dans l’édiction de normes conditionne leur capacité d’adaptation, et partant, leur effectivité. Cette effectivité n’est pas simplement un gage de la qualité de la norme : elle favorise la réussite de l’action publique et nourrit la confiance dans la démocratie.
C'est à cette œuvre que participent, chacun dans son rôle, le CNEN et le Conseil d'État.
Notre rencontre d'aujourd'hui permettra, je n'en doute pas, de renforcer encore notre compréhension mutuelle et de partager des réflexions sur la bonne administration, sur l'efficacité des politiques publiques et, finalement, sur l'État de droit dans lequel nous nous inscrivons.
Je remercie très chaleureusement les membres du CNEN et bien sûr son président, Gilles Carrez, qui ont permis à cette manifestation de se tenir.
Je remercie l’ensemble les personnes ayant accepté de participer à cette manifestation, ainsi que celles et ceux ayant œuvré à son organisation, en particulier, pour le Conseil d’Etat, la SEPCO, dont son président, Rémy Schwartz, son rapporteur général, Fabien Raynaud, ainsi que ses équipes notamment Laurène François et Olivier Monteau.
Références
[1] Texte écrit en collaboration avec Kashâya Martin, magistrate administrative, chargée de mission auprès du vice‑président du Conseil d’État.
[2] Loi n° 2013-921 du 17 octobre 2013 portant création d’un Conseil national d’évaluation des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics.
[3] Conseil national d’évaluation des normes, Rapport public d’activité 2024, p. 12.
[4] Article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales.
[5] Avis n° 402412 du 6 mai 2021 sur un projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique.
[6] Loi n° 2013-921 du 17 octobre 2013 portant création d’un Conseil national d’évaluation des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics.
[7] Loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007, en tant que formation restreinte au sein du comité des finances locales
[8] Alinéa 2 de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales.
[9] Avis n° 401549 du 3 décembre 2020 confortant le respect, par tous, des principes de la République.
[10] Point 27 de la délibération n° 20-11-23-02373 du Conseil national d’évaluation des normes du 23 novembre 2020.
[11] §19 de l’avis du Conseil d’Etat du 3 décembre 2020 précité.
[12] Délibération commune n° 25-07-03-00000 portant sur les projets de texte inscrits en section II de l’ordre du jour, séance du 3 juillet 2025.
[13] Avis n° 409828 du 23 juillet 2025 sur un projet de loi relatif à la restitution de biens culturels ayant fait l’objet d’une appropriation illicite, aux Etats en faisant la demande.
[14] CE, 26 octobre 2018, Association Regards Citoyens, n° 403916, B.
[15] CNEN, Rapport public d’activité pour 2024, p. 32.
[16] Avis n° 409542 du 7 et 13 mai 2025 sur un projet de loi relatif à l’organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2030 et pérennisant certains dispositifs institués lors des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024.
[17] Avis n° 408259 du 2 mai 2024 sur un projet de loi relatif au développement de l’offre de logements abordables.
[18] Avis n° 407035 du 11 mai 2023 sur un projet de loi relatif à l’industrie verte.
[19] Conseil d’Etat, étude annuelle de 2023, L’usager du premier au dernier kilomètre de l’action publique, La documentation française, p. 332.
[20] Conseil d’Etat, étude annuelle de 2023 précitée, p. 334.
[21] Conseil d’Etat, étude annuelle de 2023 précitée, p. 334.
[22] Conseil d’Etat, étude annuelle de 2023 précitée, p. 335.
[23] Conseil d’Etat, étude annuelle de 2024, La souveraineté, La documentation française, p. 525.
[24] Conseil d’Etat, étude annuelle de 2023, Inscrire l’action publique dans le temps long, La documentation française, p. 289.
[25] Etude n° 408961 du 21 novembre 2024 relative aux mesures de simplification prises pendant la crise sanitaire : bilan des mesures de pérennisation.