Les entretiens du social « Quelle politique publique face aux enjeux et défis démographiques ? » organisés le 14 avril 2026 au Palais-Royal
« Je suis particulièrement heureux d’ouvrir cette session 2026 des entretiens du social. Ces rencontres permettent chaque année d'aborder des thèmes variés sur le champ social auquel je suis particulièrement attaché.
Je suis d'autant plus heureux que cette édition porte sur la problématique de la population qui est un enjeu essentiel pour les politiques sociales mais également bien au-delà.
Michel Foucault dans sa leçon au Collège de France du 1er février 1978 déclarait : « la population va apparaître par excellence comme étant le but dernier du gouvernement »[2].
Derrière les questions de population il y a d'abord la démographie.
Cette science qui constitue « la plus exacte des sciences sociales »[3] selon les termes de Jean-Claude Chesnais qui ajoute que la démographie est : « au confluent de l’ensemble des sciences de l’homme et de la société, de la biologie à la sociologie, en passant par le droit, l’économie et les sciences politiques ».
Elle est également l’observatoire qui suit les femmes et les hommes tout au long de leur vie : naissance, travail, migration, maladies et décès.
Et dans cette observation, la fonction statistique est essentielle.
De l’institution d’un Bureau des statistiques en 1800 par Lucien Bonaparte à la création de l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) en 1946[4], en passant par la Statistique générale de France et la Société de statistique de Paris au milieu du XIXe siècle, l’institutionnalisation de la statistique en France a accompagné les politiques de population.
Ainsi, l’Institut national d’études démographiques (Ined)[5] créé en 1945, et dirigé par Alfred Sauvy jusqu’en 1962, doit, selon sa revue Population, « s’adresser à l’ensemble du public et apporter aux responsables de la politique, aux divers niveaux où ils sont placés, les éléments d’information susceptibles d’éclairer leur action »[6].
Par la statistique, et je reprends ici les termes d’un rapport de 1884 : « le savant et l’homme d’État peuvent, en quelque sorte, tenter l’anatomie du corps social et dégager les éléments nécessaires à la solution des plus difficiles problèmes »[7].
Aujourd’hui, des statistiques élaborées en toute indépendance, notamment par l’INSEE, et l’harmonisation des pratiques sous l’égide du Conseil national de l’information statistique (CNIS), permettent de rendre l’action publique visible, contrôlable et comparable. Elles sont un des outils discrets de la démocratie.
Ainsi la connaissance de la population, je devrais dire des populations car les territoires, les activités économiques, les circonscriptions politiques et administratives définissent des populations, est un ressort crucial de l'action publique.
Cette connaissance permet de déterminer ses objectifs et les modalités les plus adaptées pour sa mise en œuvre.
La notion de population, qui est au cœur de multiples politiques publiques, me semble même au croisement de l'État régalien et de l'État social.
La population est en effet un levier fondamental de la souveraineté tant par l'exercice de la citoyenneté qui la caractérise que par la puissance économique et militaire qu'elle permet (I) et ce sera le premier temps de mon propos.
Mais la population est également au fondement des solidarités qui s'organisent dans les sociétés modernes. Il est même possible de dire que la notion de population a permis de structurer l'État social (II). Ce sera le second développement de mon intervention.
La population, un levier fondamental de la souveraineté
I.1. D’abord par l’exercice de la citoyenneté qui repose sur le nombre d’habitants
Dans son étude annuelle de 2024 sur la souveraineté, le Conseil d’État a souligné l'importance du renforcement de la citoyenneté « pour un exercice plein de la souveraineté nationale », je cite les termes de l'un des axes de ses propositions[8].
Et dans ce cadre le nombre d’habitants est crucial. Il est un fondement de l’élection et donc des règles qui permettent à un peuple de s’exprimer, de faire puissance, de faire autorité.
La démocratie confie en effet au vote majoritaire l’une des clés de la souveraineté. La règle de la majorité convertit les suffrages d’un corps électoral en sièges, en assemblées représentatives. Elle permet de transformer les voix d’une population en décisions collectives.
L’élargissement progressif du suffrage a étendu et enraciné la démocratie. En 1789 et 1791 le suffrage est censitaire et réservé aux hommes de plus de 25 ans. Appliqué une fois en 1792, le suffrage universel pour les hommes de plus de 21 ans est instauré par la Constitution de l’an VIII, supprimé en 1814 puis rétabli en 1848. Il faut attendre, on le sait, 1944, pour que les femmes puissent voter.
Le droit de vote est enfin étendu aux personnes de 18 à 21 ans en 1974 par l'abaissement de l’âge de la majorité.
Le vote en devenant accessible à une population plus large, renforce la démocratie et la légitimité des institutions.
Les populations des territoires sont, pour les mêmes motifs, au cœur des équilibres démographiques pour les circonscriptions électorales.
La France compte ainsi 577 circonscriptions législatives[9] et la carte électorale est, de temps à autre, revue afin de garantir l’égalité électorale en donnant un poids équivalent aux voix des électeurs.
Le Conseil constitutionnel juge « que le respect dû au principe de l’égalité de suffrage implique que la délimitation des circonscriptions électorales pour la désignation des députés fasse l’objet d’une révision périodique en fonction de l’évolution démographique » comme il l’a énoncé dans une décision de 1986[10].
La démocratie se structure autour des populations qu’elle définit.
I.2. L’accroissement de la population est ensuite une priorité de longue date de l’État régalien
Bien avant l'émergence des politiques sociales, les États ont été préoccupés par « le poids du nombre » pour reprendre le titre d'un chapitre de l'œuvre magistrale de Fernand Braudel « Civilisation matérielle, économie et capitalisme »[11].
Le nombre d'habitants confère au pays une puissance économique, par l'activité que chacun déploie, mais également une puissance militaire notamment à travers la conscription par la constitution d'armées d'autant plus fortes que le pays est peuplé.
Les législations sanitaires se développent en Angleterre comme en Prusse puis en Allemagne au XIXe siècle pour protéger la population contre les épidémies mais aussi les risques considérables que la révolution industrielle fait courir aux ouvriers, afin de maintenir une population en bonne santé, évidemment plus efficace pour remporter la compétition économique exacerbée qui se développe.
Ce contrôle sanitaire des populations, vise également au gré des législations à éviter que les enfants soumis à des conditions de travail effroyables ne parviennent malades ou estropiés à l'âge adulte, privant ainsi le pays de leur force militaire.
Dans une étude emblématique sur l’évolution de la population de Genève publiée en 1837, Édouard Mallet considérait ainsi que la richesse économique dépendait non du nombre des naissances dans le pays mais du nombre d’enfants que celui-ci « amène à l’âge utilisable »[12], pour reprendre les mots crus du XIXe siècle.
Même si la France accuse, dans ce domaine, un retard lié à sa réticence aux atteintes aux libertés individuelles que comporte nécessairement la protection de la santé publique, plusieurs initiatives voient le jour avec les premières études sur l’identification des professions les plus dangereuses[13], les législations interdisant le travail des enfants[14] notamment la loi Villermé de 1841, ou encore l’émergence de structures comme les conseils locaux d’hygiène publique et de salubrité.
Il faut pourtant attendre 1902, plusieurs décennies après les autres grands pays, pour que la France se dote d’une loi sur la santé publique[15] imposant la vaccination obligatoire contre la variole.
Le philosophe Gérard Jorland a d'ailleurs montré, dans son lumineux ouvrage « Une société à soigner », que la défaite de 1870 était largement imputable à l'absence de politique vaccinale sérieuse dans l'armée française, à la différence de l'armée prussienne[16].
L’ambition d'une population toujours plus nombreuse conduit également à l'émergence de politiques natalistes plus ou moins affirmées.
Sans remonter à la Grèce antique, où Platon et Aristote voyaient la procréation comme une fonction civique[17], on peut évoquer l’édit de 1666 par lequel Colbert exonère les familles nombreuses du paiement de la taille : « Tout père de famille qui aura douze enfants sera exempt de toutes tailles »[18].
Au XXe siècle, une politique volontariste de la population visant, notamment dans le cadre de la rivalité militaire avec l'Allemagne, à favoriser la démographie française, a également contribué à étendre le champ de l'intervention publique.
Dans un pays où la prévention sanitaire n'a jamais été une priorité, la politique de protection maternelle et infantile (PMI) a ainsi longtemps fait exception. Préfigurée par les lois des 17 juin[19] et 14 juillet 1913[20] en faveur des femmes en couches privées de ressources ou des familles nombreuses nécessiteuses et par l’article 69 de la loi portant fixation du budget général des dépenses des recettes de l’exercice 1913[21], année de la reconnaissance d’utilité publique de l’Alliance nationale pour l’accroissement de la population française[22], la PMI est établie par l'ordonnance du 2 novembre 1945 qui confie aux départements la protection des mères et des enfants de moins de six ans afin de lutter contre la mortalité infantile.
Le conseiller d’État Georges Cahen-Salvador, à l’époque également trésorier de la cantine maternelle du XVIIIe arrondissement de Paris, dénonçait en 1912 la mortalité infantile en ces termes : « Il est douteux que puisse être augmenté le nombre des existences créées ; il est certain qu'il est possible de sauver au moins un tiers de celles qui sont créées et qui sont sacrifiées par notre faute à la misère et à l'ignorance »[23].
Parallèlement se développe une politique familiale particulièrement nécessaire. Entre 1850 et 1950, la population de la France, à territoire constant, ne s’est accrue que de 16%, contre plus de 100% pour les autres pays européens, à l’exception de la Russie[24].
La loi Landry du 11 mars 1932[25] impose aux employeurs de s’affilier à des caisses spéciales pour verser des allocations familiales aux salariés, érigeant en politique publique le sursalaire familial que certaines entreprises versaient depuis le XIXe siècle, notamment sous l’influence du catholicisme social.
Ces allocations sont rendues indépendantes du salaire en 1938[26] et un Haut comité de la population, créé en février 1939[27], nourrit les travaux débouchant sur le « décret relatif à la famille et à la natalité françaises » publié en juillet 1939[28].
Avec la création de la sécurité sociale en 1945 puis la loi du 22 aout 1946[29], une branche famille de la sécurité sociale peut porter la politique familiale du pays dont la finalité n'est plus exclusivement nataliste et vise à mettre en œuvre un principe de solidarité.
Qu’il soit permis d'ajouter que la politique de la population a de longue date une composante éducative. Le développement de l'instruction publique, de la loi Guizot de 1833[30] obligeant chaque commune de plus de 3 000 habitants à créer une école primaire publique à la scolarisation obligatoire des lois Ferry de 1881-1882[31], est un levier majeur pour renforcer la population tant pour les activités économiques et sociales que pour l'exercice de la citoyenneté.
Elle permet l’alphabétisation, l’intégration républicaine et la construction d’une identité collective.
II. La notion de population structure les mécanismes de solidarité
Si la politique de la population a accompagné les ambitions de l'État régalien, elle est naturellement devenue le fondement de l'État social lorsqu'il s'est développé au XIXe siècle.
II.1. Un État social fondé sur les solidarités entre populations
Cet État qui se dessine après la Révolution française et la reconnaissance d’une « dette sacrée[32] » de la société envers les citoyens malheureux en 1793, trouve l’une de ses origines dans le contrat social de Jean-Jacques Rousseau qui dans son chapitre sur le pacte social écrit : « Chacun de nous met en commun sa personne et toute sa puissance sous la suprême direction de la volonté générale ; et nous recevons en corps chaque membre comme partie indivisible du tout »[33].
Sous la IIIe République, l'idée entre en résonance avec la pensée solidariste portée par Léon Bourgeois[34] selon laquelle nul être humain ne vit en dehors du lien social, où chaque individu profite des acquis matériels, intellectuels et moraux accumulés par les générations précédentes. Ainsi, l’individu contracte envers la société une « dette sociale »[35] qu’il lui appartient de rembourser à son tour par sa contribution au bien commun.
Léon Bourgeois écrit : « La formule qui déterminera le lien social devra donc tenir compte de la nature et du but de la société humaine, des conditions dans lesquelles chaque membre y entre à son tour, des avantages communs dont le bénéfice lui est assuré et des charges communes auxquelles il se trouvera soumis ; elle devra, en d’autres termes, reconnaître les apports et les prélèvements de chacun, faire le compte de son doit et de son avoir, afin d’en dégager le règlement de son droit et de son devoir »[36].
Cette philosophie s’inscrit dans le contexte scientifique et politique de l’époque marqué par l’influence de Louis Pasteur, l'interdépendance microbiologique des êtres humains qui fonde une interdépendance sociale sur laquelle repose le contrat social.
L’État s'est ainsi progressivement mué en « instituteur du social » pour reprendre la formule de Pierre Rosanvallon[37] avant de devenir l'État-providence de la deuxième moitié du XXe siècle. L'ambition de réduire l'incertitude menaçant chacun des membres de la société a conduit à l'élaboration de mécanismes de protection sociale reposant par nature sur des solidarités entre groupes de populations.
C'est la solidarité entre les générations pour l'assurance vieillesse. Les actifs financent les retraites de leurs ainés, en échange de la promesse que la génération suivante fera de même à son tour.
C'est la solidarité entre les bien portants et les malades pour l'assurance-maladie.
C'est la solidarité entre les personnes autonomes et celles en perte d'autonomie pour la nouvelle branche de la sécurité sociale créée en 2020[38].
C'est la solidarité entre les personnes sans enfants et les familles pour la branche famille.
C'est la solidarité entre les actifs et les chômeurs pour l'indemnisation de ces derniers.
La politique de population devient un instrument du contrat social lui-même : elle garantit la continuité du corps national par la protection de ses membres, du plus favorisé au plus fragile.
Ce n'est pas un hasard si le ministère chargé des affaires sociales et de la santé a été dénommé ministère de la population en 1945 et 1946 puis ministère de la santé publique et de la population jusqu'en 1956 …
II.2. De ces interdépendances naissent de nombreux défis populationnels
En 2026, et pour la première fois depuis la Seconde Guerre mondiale, le solde naturel est négatif. Le vieillissement s’accélère et les migrations deviennent le principal moteur de croissance de la population.
Ces trois phénomènes représentent des défis économiques, sociaux et territoriaux.
Le vieillissement de la population a déjà occupé les entretiens du social, en 2022[39]. Le défi n’a pas disparu, bien au contraire.
A la fin de l’année 2025, les personnes de plus de 65 ans représentaient plus de 22% de la population, soit presque l’équivalent des moins de 20 ans. En 2006, le chiffre était de 16% pour les premiers et de 25% pour les seconds[40].
Cette situation résulte, on le sait, tant du vieillissement des générations nombreuses issues du baby-boom et que de l’augmentation de l’espérance de vie, dont on ne peut que se réjouir.
Mais le vieillissement exerce une pression croissante sur le système des retraites, sur les soins de longue durée, sur les services d’accompagnement à domicile et révèle crûment les inégalités territoriales, notamment en termes d’accessibilité aux services.
Il suscite également une réflexion approfondie sur le rôle social des seniors, leur place dans la société avec le maintien d’une activité partielle ou volontaire, tout autant que l’accroissement des risques de fragilité, qu’elle soit financière, liée à l’autonomie ou à l’isolement.
Parallèlement, la fécondité continue de reculer : son taux était d’environ 1,56 enfants par femme en 2025, alors qu’il était de 2,02 encore en 2010[41].
En 2025, la France a enregistré 651 000 décès pour 645 000 naissances, soit un solde négatif de moins 6 000.
De nombreux facteurs expliquent sans doute cette baisse : la précarité économique et le sentiment d’incertitude, la hausse du coût de la vie et du logement, les difficultés à articuler vie professionnelle et vie personnelle et l'entrée plus tardive dans la vie active, ....
Face à ce déficit structurel, la croissance de la population française semble reposer désormais presque exclusivement sur les migrations dont les enjeux économiques, sociaux, mais également sociétaux et politiques ne sont pas à souligner.
Autant dire que cette matinée est consacrée à des sujets essentiels pour l'élaboration des politiques publiques et pour l'avenir du pays.
*
La population est assurément une ressource nationale. Mais elle est loin d’être une simple donnée statistique.
Comme le soulignait en 1845 Pellegrino Rossi en introduction de l’essai sur le principe de population de Robert Malthus : « La question de la population touche à tout ; à la moralité et à la politique, à l’économie nationale et à l’économie domestique. L’État, la famille, l’individu y sont également intéressés, pour le présent et pour l’avenir, pour leur force comme pour leur bonheur »[42].
Je terminerai ce propos en remerciant vivement tous les intervenants qui ont accepté de participer à cette matinée d’échanges.
Je remercie également tous les services du Conseil d’État, la section sociale, notamment son président Francis Lamy qui animera l’une des tables rondes, ainsi que la section des études, de la prospective et de la coopération, dont son président, Rémy Schwartz, et son rapporteur général, Fabien Raynaud, pour l’organisation de cette nouvelle rencontre, ainsi que ses équipes notamment Laurène François et Olivier Monteau.»
Références
[1] Texte écrit en collaboration avec Kashâya Martin, magistrate administrative, chargée de mission auprès du vice‑président du Conseil d’État.
[2] M. Foucault, Sécurité, Territoire, Population, Cours au Collège de France. 1977-1978, Gallimard et Seuil, Coll. « Hautes Etudes », p. 108.
[3] J.-C. Chesnais, Introduction générale in Promotion Jean Monnet, « La population de la France », ENA-recherche, Futuribles, 1990, p. 9.
[4] Articles 32 et 33 de la loi n° 46-854 du 27 avril 1946 portant ouverture et annulation de crédits sur l’exercice 1936.
[5] Ordonnance n° 45-2499 du 24 octobre 1945 portant création de l’institut national d’études démographiques.
[6] A. Girard, « Le premier âge de Population (1946-1962) », Population, 1995, p. 1335.
[7] Rapport adressé au ministre du commerce, au nom de la commission du conseil supérieur de statistique, par M. Edouard Millaud, sénateur, président, le 17 décembre 1884, JORF n° 52, p. 970.
[8] Conseil d’Etat, étude annuelle de 2024, La souveraineté, La documentation française, p. 428.
[9] INSEE, Portraits des circonscriptions législatives, 2022.
[10] Cons. const., 2 juillet 1986, n° 86-208 DC, Loi relative à l’élection des députés et autorisant le Gouvernement à délimiter par ordonnance les circonscriptions électorales, cons. 29.
[11] F. Braudel, Civilisation matérielle, économie et capitalisme, Tome 1, Les structures du quotidien, A. Colin, Coll. Focus Cinema, p. 15.
[12] E. Mallet, « Recherches historiques et statistiques sur la population de Genève, son mouvement annuel et sa longévité, depuis le XVIe siècle jusqu’à nos jours (1549-1833) », AHPML, 1re s. t. XVII, 1837, p. 24.
[13] T. Le Roux, « L’effacement du corps de l’ouvrier. La santé au travail lors de la première industrialisation de Paris (1770-1840) », Le Mouvement social, janvier-mars 2011, n° 234.
[14] G. Jorland, Une société à soigner. Hygiène et salubrité publiques en France au XIXe siècle, Gallimard, 2010, pp. 110-115.
[15] Loi du 15 février 1902 relative à la protection de la santé publique.
[16] G. Jorland, Une société à soigner. Hygiène et salubrité publiques en France au XIXe siècle, Gallimard, 2010, pp. 286-288.
[17] E. Vilquin, « Histoire de la pensée démographique jusqu’en 1940 », in Démographie : analyse et synthèse / VII. Histoire des idées et politiques de population, Ined Editions, 2006, pp. 15-16.
[18] P. Clément, Lettres, instructions et mémoires de Colbert, Tome II, 1ère partie, Finances, impôts, monnaies, 1863, p. 69 : « Un garçon non marié ne paye point de taille. / Establir au contraire : / Tout garçon qui se mariera avant vingt ans ne payera point de taille jusqu’à vingt-cinq ans accomplis ; / Tout garçon dans l’âge de vingt ans, non marié, payera la taille. / Tout père de famille qui aura dix enfans vivans nés en légitime mariage, non prestres, religieux ni religieuses, sera exempt de collecte (...) / Tout père de famille qui aura douze enfans sera exempt de toutes tailles. / Les femmes de gentilshommes qui auront dix enfans auront 1,000 livres de pension. / Celles qui en auront douze, 2,000 livres de pension ».
[19] Loi du 17 juin 1913 sur le repos des femmes en couches.
[20] Loi du 14 juillet 1913 sur l’assistance aux familles nombreuses et nécessiteuses.
[21] JO du 31 juillet 1913
[22] Décret du 8 août 1913.
[23] G. Cahen-Salvador, « Les cantines maternelles », La revue philanthropique, Masson et cie, Quinzième année, Tome XXX, novembre 1911 à avril 1912, p. 667.
[24] J.-C. Chesnais, « La politique de population en France, 1896-2003 », in Démographie : analyse et synthèse. VII Histoire des idées et politiques de population, INED, 2006, p. 799.
[25] Loi du 11 mars 1932 modifiant les titres III et V du livre Ier du code du travail et l’article 2101 du code civil.
[26] Décret-loi du 12 novembre 1938.
[27] Décret du 23 février 1939 portant création d’un haut comité de la population.
[28] Décret-loi du 29 juillet 1939 relatif à la famille et à la natalité françaises.
[29] Loi n° 46-1335 du 22 août 1946 fixant le régime des prestations familiales.
[30] Loi du 28 juin 1833 sur l’instruction primaire.
[31] Loi du 16 juin 1881 établissant la gratuité absolue de l’enseignement primaire dans les écoles publiques ; Loi du 28 mars 1882 sur l’enseignement primaire obligatoire.
[32] Article 21 de la Constitution du 24 juin 1793
[33] J.-J. Rousseau, Le contrat social, Livre premier, Chapitre VI – Du pacte social .
[34] L. Bourgeois, Solidarité, A. Colin, 1896, pp. 94-95 : « La formule qui déterminera le lien social devra donc tenir compte de la nature et du but de la société humaine, des conditions dans lesquelles chaque membre y entre à son tour, des avantages communs dont le bénéfice lui est assuré et des charges communes auxquelles il se trouvera soumis ; elle devra, en d’autres termes, reconnaître les apports et les prélèvements de chacun, faire le compte de son doit et de son avoir, afin d’en dégage le règlement de son droit et de son devoir ».
[35] L. Bourgeois, Solidarité, A. Colin, 1896, p. 148.
[36] L. Bourgeois, Solidarité, A. Colin, 1896, pp. 94-95.
[37] P. Rosanvallon, L’État en France de 1789 à nos jours, Paris, Seuil, collection « L’Univers historique », 1990
[38] Loi organique n° 2020-991 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie ; loi n° 2020-992 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie.
[39] Conseil d’Etat, Le vieillissement, un défi social, La documentation française, coll. Droits et Débats, 2023.
[40] INSEE Première, Bilan démographique 2025, n° 2087, janvier 2026.
[41] INSEE Première, Bilan démographique 2025, n° 2087, janvier 2026.
[42] P. Rossi, Introduction in Malthus, Essai sur le principe de population, Guillaumin, 1845, Paris, p. XXXIJ.