Colloque "La souveraineté économique" organisé au Palais-Royal par le Conseil d’État et la Cour des comptes le 27 janvier 2026
"Nous sommes réunis pour la cinquième édition du colloque conjoint entre la Cour des comptes et le Conseil d’État et je suis particulièrement heureux d'avoir l'honneur d'ouvrir ses travaux, cette année consacrés à la souveraineté économique.
Je me réjouis de ces échanges entre nos deux institutions qui participent à l’éclairage du débat public.
Au-delà de notre qualité commune de juridiction, nos missions respectives d’appui aux pouvoirs publics concourent également à offrir aux citoyens une information experte et neutre.
Notre approche des politiques publiques est harmonieusement complémentaire.
Pour le dire de manière schématique, le Conseil contribue à leur élaboration par ses missions consultatives et d’études et de prospective, la Cour à leur orientation et leur évaluation par ses analyses et ses rapports.
Plusieurs moments en sont des illustrations topiques.
D’abord bien-sûr les lois de finances et de financement de la sécurité sociale sur lesquelles nous sommes consultés après avoir été éclairés des rapports d’évaluation et de l’avis du Haut conseil des finances publiques.
Les rapports thématiques produits par la Cour des comptes mais également les auditions de ses membres constituent un matériel précieux pour l’élaboration de l’étude annuelle du Conseil d’État.
Partenaires constitutionnels donc, nos institutions ont décidé, depuis maintenant dix ans, de se rencontrer autour d’un thème précis, nourries de la complémentarité de leurs approches et de leurs travaux.
Cette année, notre rencontre sur la souveraineté économique peut s’appuyer :
- Pour la Cour des comptes, sur ses rapports annuels sur l’état des finances publiques mais également ses productions sur les questions d’approvisionnement en minerais stratégiques (juillet 2025) ou sur le modèle économique d’EDF (septembre 2025).
- Pour le Conseil d’État, sur son étude annuelle de 2024 consacrée à la souveraineté.
C’est donc naturellement que nous revenons sur la notion de souveraineté, cette notion essentielle que l’on peut définir comme la liberté pour un peuple de choisir son destin.
C’est-à-dire sous le prisme de l’économie, la liberté d’administrer ses richesses, de maîtriser les ressources, outils et règles nécessaires à son développement.
L’économie est ainsi un socle de la souveraineté par les finances publiques et notamment leurs attributs exclusifs : la fiscalité et la monnaie.
L’économie est aussi la condition de la capacité des États à exercer leur souveraineté.
Elle renvoie à la puissance économique d’un pays, laquelle dépend de la taille de son marché, de la puissance de ses entreprises, de ses capacités de recherche et d’innovation ou encore de sa zone économique exclusive et de sa capacité à l’exploiter.
Dans un monde d’interdépendances, de crises voire de conflits, l’économie prend une place majeure dans l’exercice de la souveraineté (I.), et lui impose aujourd’hui de nouveaux et redoutables défis (II.).
Tout d’abord, la place majeure de l’économie dans l’exercice de la souveraineté
1° Les bouleversements de l’économie mondiale ont profondément affecté l’exercice de la souveraineté en renforçant les dépendances et interdépendances.
De tous temps, l’exercice d’une autorité sur un territoire a conduit à des dépendances et interdépendances en fonction de la richesse respective des cités ou des Etats, mais elles se sont accrues ces dernières années en raison de plusieurs facteurs.
Tout d’abord, bien-sûr, l’effet de la mondialisation.
Le « choix assumé d’une intégration des économies »[2], pour reprendre les termes de notre étude annuelle sur la souveraineté, a pu permettre aux consommateurs d’accéder à des biens et services de moindre coût et aux entreprises françaises de se développer à l’international.
Mais la mondialisation, qui constitue également l’une des causes du processus de désindustrialisation de notre pays, expose notre économie à une dépendance accrue et en cas de tensions, à des mesures de rétorsion d’un impact nouveau.
Elle est également menacée par la montée en puissance des multinationales, notamment les MAMAA[3] – anciennes GAFAM –.
Au-delà de leurs chiffres d’affaires dépassant le PIB de certains États[4], de leur capitalisation boursière qui atteint des sommets, ces empires économiques créent de nouvelles dépendances technologiques, potentiellement stratégiques. L’avènement du numérique et l’enjeu de la maîtrise des données augmentent les risques d’ingérence et créent des risques de cyber attaques[5].
Notre étude a également insisté sur la position de concurrents des États qu’ils peuvent avoir en contournant certains attributs de la souveraineté comme celui de « battre monnaie », avec l’émergence de crypto-monnaies[6].
D’autres bouleversements ont révélé l’acuité de certaines dépendances.
C’est le cas des menaces sanitaires, comme l’a brutalement montré la crise de la covid-19. Les vulnérabilités des chaînes d’approvisionnement globales, les manques de certaines capacités de production ont souligné notre dépendance en ce domaine crucial.
Quant à la guerre en Ukraine, elle a souligné la dépendance d’alors aux importations russes de gaz et de pétrole.
Ainsi, l’interdépendance qui peut être un facteur de stabilité, devient un facteur de vulnérabilité lorsqu’elle est trop asymétrique.
2° Bien que la France soit une puissance économique importante, certaines fragilités de son économie pèsent ainsi sur l’exercice de sa souveraineté.
Septième économie mondiale en termes de PIB[7], la France dispose d’une puissance économique évidente.
Ses activités dans certains secteurs comme l’aéronautique, le luxe, l’agroalimentaire, l’énergie ou encore la chimie, desquelles elle dégage des excédents commerciaux, en constituent des atouts indéniables.
Elle était en 2024, et pour la sixième année consécutive, la première destination des investissements directs étrangers (IDE)[8] en Europe.
Pourtant chacun connaît les dépendances de notre économie, et les fragilités qui pèsent sur l’exercice de notre souveraineté.
D’abord bien sûr l’état de nos finances publiques.
La maîtrise des instruments monétaires et financiers conditionne fortement la souveraineté d’un État. Elle se mesure par sa capacité à disposer d’une monnaie stable et forte ainsi qu’à financer son économie et ses finances publiques de manière durable.
Or, comme le souligne la Cour des comptes dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques publié au courant de l’été 2025, la France vient de traverser « deux années noires »[9].
La persistance d’un déficit public élevé, « le plus élevé de la zone euro »[10] avec 5,8 points en 2024[11] pour reprendre également le constat du rapport de la Cour de juin 2025, induit une augmentation de la dette publique.
Alors qu’elle n’était que de 74,5 Md€ en 1978, notre dette publique s’est établie à 3 305 Md€ en 2024[12]. Or, la dette est, comme l’a souligné Jean-Marie Bertrand lors de son intervention au 11ème colloque international de finances publiques en 2017, « le marqueur par excellence de l’impact délétère que la persistance des déficits publics peut avoir sur la souveraineté de l’État »[13].
Plusieurs risques en découlent :
- La réduction des marges de manœuvre budgétaire en raison du poids que représente la charge des intérêts de la dette et donc une réduction des dépenses d’investissement ;
- La soutenabilité à long terme et donc la confiance des créanciers de l’État. De cette soutenabilité dépend directement la marge d’autonomie de l’État
S'ajoutent à ces risques des fragilités sectorielles. Deux exemples.
L’énergie tout d’abord. La Cour des comptes a, dans son rapport de 2025 sur le modèle économique d’EDF[14], souligné une fragilité financière et donc potentiellement les risques pour notre souveraineté énergétique.
Notre étude annuelle de 2025 sur la capacité de l’État à inscrire son action sur le temps long a également souligné les atermoiements dans le domaine de l’énergie depuis une vingtaine d’année. La faiblesse d’une réflexion stratégique a conduit à favoriser des solutions de court terme, lesquelles accroissent les dépendances.
Dans le domaine industriel ensuite. Dans son rapport de mai 2025 sur la sécurisation des approvisionnements en minerais et métaux critiques[15], la Cour des comptes a alerté sur les risques croissants de pénurie qui menacent notre souveraineté en matière industrielle.
J’en viens aux défis actuels de la souveraineté économique
La stratégie de souveraineté économique ne peut se résumer à l’alternative stérile entre la fermeture totale par l’isolement ou l’abdication de toute composante nationale à l’intérieur de nos frontières.
Comme nous l’avons mis en exergue dans notre étude, exercer notre souveraineté économique impose de choisir nos dépendances, c’est à dire d’assumer et de maîtriser nos vulnérabilités et d’exploiter nos forces.
Être souverain, ce n’est pas refuser les alliances, c’est en maîtriser les conditions.
Être souverain, ce n’est pas s’abstraire de l’ordre international, c’est y déterminer librement sa place et ses engagements.
Pour conforter notre capacité collective à décider et répondre aux enjeux auxquels la France est confrontée, notre étude annuelle a établi plusieurs pistes sur lesquelles je voudrais revenir rapidement.
1° Celle, tout d’abord, d’une meilleure articulation dans le champ européen[16].
Pour peser dans un contexte de mondialisation, l’échelle européenne apporte, en principe, un surcroît de puissance grâce notamment à la mise en place de politiques communes.
Et ce n’est pas un hasard si la construction européenne s’est d’abord effectuée sur un terrain strictement économique, autour du marché commun et de l’union douanière.
Les traités européens fixent des règles de compétences visant à permettre la meilleure articulation entre le niveau européen et le niveau national.
Ainsi, si la compétence est partagée avec l’Union européenne dans le domaine de la « cohésion économique »[17], la détermination de la « politique économique » relève de la compétence des États membres, lesquels doivent seulement la coordonner au sein de l’Union[18].
C’est ce que nous avons appelé, dans notre étude, la « méthode d’action coordonnée »[19] : c’est-à-dire définir ensemble des objectifs partagés et ensuite les mettre en œuvre, chacun dans son domaine, avec ses outils et ses compétences.
Plus largement, nous avons estimé qu’une meilleure communication entre les niveaux national et européen permettrait d’améliorer cette articulation[20].
Pour ce faire, l’étude a précisé que le président du Conseil européen[21] pourrait davantage encore jouer un rôle de trait d’union entre ces niveaux, y compris en étant régulièrement présent dans les capitales des 27 pour y développer une information régulière avec les parlements nationaux ainsi qu’avec les médias, les responsables administratifs, économiques, sociaux et scientifiques.
Il nous semble crucial de recréer du lien entre le niveau européen et le niveau national.
2° Cela passe ensuite par un renforcement des compétences scientifiques et techniques : il faut investir ou réinvestir la science.
L’étude 2024 dessine quelques pistes, et insiste notamment sur la nécessité de faire de renforcer à l’école l’enseignement des matières scientifiques et de répondre aux besoins de formation en ingénieurs.
Il faut également que ces compétences scientifiques soient renforcées au sein même des administrations, en développant l’expertise, pour éclairer l’action et la décision publiques.
Enfin, la souveraineté économique de demain implique de continuer à investir dans la recherche fondamentale et la R&D[22].
C’est une piste sur laquelle nous insistons dans notre étude annuelle. Mais c’est également un élément de vigilance de la Cour des comptes.
Dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de 2025, elle relève que la hausse de l’endettement en France ne s’est pas accompagnée d’une hausse des dépenses publiques d’investissement dans ces domaines, et note notamment un recul de 0,8 points de PIB des dépenses d’éducation et de recherche fondamentale entre 1995 et 2023[23].
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Mesdames, Messieurs,
La souveraineté économique est un défi permanent pour les États. À l’heure de profondes ruptures technologiques et scientifiques et de tensions de l’économie mondiale inédites depuis 1945, elle ne peut qu'être au cœur des préoccupations des pouvoirs publics.
Les réflexions de ce jour, nourries par les études réalisées par la Cour des comptes et le Conseil d’État, ne manquerons pas, j'en suis convaincu, de contribuer à cet indispensable débat.
Je remercie vivement tous les intervenants qui ont accepté de participer à cette matinée d’échanges, notamment la présidente de la 2ème chambre de la Cour des comptes, Mme Mercereau, ainsi que Mme Carine Camby, Première présidente par intérim de la Cour des comptes, qui nous fait l'honneur de sa présence et qui prononcera le discours de clôture.
Je remercie également tous les services de la Cour des comptes et ceux du Conseil d’État, notamment la section des études, de la prospective et de la coopération, dont son président, Rémy Schwartz, qui animera l’une des deux tables rondes, et son rapporteur général, Fabien Raynaud, qui participera à l’autre table ronde, pour l’organisation de cette nouvelle rencontre, ainsi que ses équipes notamment Laurène François et Olivier Monteau.
Je vous remercie pour votre attention.
Références
[1] Texte écrit en collaboration avec Kashâya Martin, magistrate administrative, chargée de mission auprès du vice‑président du Conseil d’État.
[2] Conseil d’Etat, étude annuelle de 2024, La souveraineté, La documentation française, p. 230.
[3] Microsoft, Amazon, Meta (ancien Faceboook), Apple, Alphabet (ancien Google).
[4] Conseil d’Etat, étude annuelle de 2024, La souveraineté, La documentation française, p. 295.
[5] Conseil d’Etat, étude annuelle de 2024, La souveraineté, La documentation française, p. 37.
[6] Conseil d’Etat, étude annuelle de 2024, La souveraineté, La documentation française, p. 296.
[7] Fonds monétaire international, World Economic outlook, janvier 2026.
[8] Baromètre EY de l’Attractivité de la France 2025.
[9] Cour des comptes, rapport sur « La situation et les perspectives des finances publiques », juin 2025, p. 9.
[10] Idem, p. 11.
[11] Idem, p. 9.
[12] Idem, p. 84.
[13] J.-M. Bertrand, Allocution d’ouverture du 11ème colloque international de finances publiques sur « Finances publiques et souveraineté des Etats », LGDJ, 2018, p. 14.
[14] Cour des comptes, Le modèle économique d’Electricité de France (EDF), septembre 2025.
[15] Cour des comptes, La sécurisation des approvisionnements en minerais et métaux critiques, mai 2025
[16] Conseil d’Etat, étude annuelle de 2024, La souveraineté, La documentation française, p. 478.
[17] Article 4-2 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE).
[18] Article 5 du TFUE.
[19] Conseil d’Etat, étude annuelle de 2024, La souveraineté, La documentation française, p. 476, p. 526.
[20] Conseil d’Etat, étude annuelle de 2024, La souveraineté, La documentation française, p. 527.
[21] Conseil d’Etat, étude annuelle de 2024, La souveraineté, La documentation française, p. 479, p. 526.
[22] Conseil d’Etat, étude annuelle de 2024, La souveraineté, La documentation française, p. 528.
[23] Cour des comptes, rapport sur « La situation et les perspectives des finances publiques », p. 115.