Rencontre avec Didier-Roland Tabuteau, vice-président du Conseil d’État.
Vous avez pris vos fonctions à la tête du Conseil d’État en janvier 2022. Alors que vous vous apprêtez à les quitter, quel regard portez-vous sur l’évolution du contexte dans lequel l’institution a exercé ses missions ?
Ces années auront été marquées par de profonds changements. En 2022, nous sommes sortis de la période aiguë de l’épidémie de Covid-19, avec la fin d’une situation d’urgence sanitaire inédite durant laquelle le Conseil d’État, comme les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel, a été très fortement sollicité. Pour juger les litiges relatifs aux mesures prises par les pouvoirs publics pour faire face à l’épidémie, mais également pour accompagner les administrations, au titre de ses fonctions consultatives, dans l’élaboration de législations et de réglementations exceptionnelles. Des crises internationales majeures ont également redessiné les équilibres mondiaux, notamment en ce qui concerne les questions énergétiques, économiques et migratoires, et le dérèglement climatique s’est poursuivi avec les conséquences que l’on connaît.
Enfin, au niveau national, notre pays a été confronté à une situation politique nouvelle se traduisant par une succession de gouvernements et des événements marquants comme la dissolution de l’Assemblée nationale, l’adoption d’une motion de censure ou le rejet d’un vote de confiance. Autant d’évolutions qui ont évidemment affecté directement les activités du Conseil d’État et montré l’importance des institutions, au premier rang desquelles la Justice, lorsqu’un pays traverse une période agitée. Que retenir des questions posées au juge, au conseiller juridique et à la mission prospective durant cette période ? L’activité contentieuse du Conseil d’État a été particulièrement soutenue avec environ 10 000 décisions rendues chaque année. Il s’est prononcé sur des questions essentielles comme le respect de la réduction des émissions de gaz à effet de serre à l’horizon 2030, les principes de la déontologie du juge ou le rôle de ce dernier lorsque sont contestées devant lui les insuffisances d’une politique publique. Le Conseil d’État a, sur ce dernier point, rappelé solennellement qu’il ne lui appartient pas de se substituer aux pouvoirs publics quand c’est la définition même d’une politique publique qui est en jeu.
Il faut noter également le recours accru à la procédure du référé, qui permet de répondre en urgence à des contestations, notamment lorsque sont en cause des libertés fondamentales. Dans ses fonctions consultatives, le Conseil d’État a pu préciser quel était son rôle lorsqu’il conseille un gouvernement démissionnaire chargé d’expédier les affaires courantes. Il a également été conduit à examiner par deux fois des lois spéciales auxquelles il a été recouru pour assurer la continuité de l’État dans l’attente de l’adoption du budget.
Enfin, il a été saisi de plusieurs propositions de loi, émanant de parlementaires, ou de demandes d’avis sur des amendements que le Gouvernement envisageait de présenter. Ces initiatives lui ont permis de contribuer de façon renouvelée à la qualité du travail parlementaire. Dans sa mission d’étude et de prospective, il a pu mener à bien trois études annuelles se présentant comme un triptyque visant à analyser l’action publique : l’efficacité de cette action jusqu’au dernier kilomètre, la question de la souveraineté dans un monde d’interdépendances et celle de l’inscription de l’action publique dans le temps long.
Nous vivons une période où les institutions, et désormais le juge, sont davantage questionnées, voire contestées. Comment répondre à cette défiance ?
C’est une question essentielle pour la démocratie. Les ressorts permettant de conforter la confiance sont nombreux. Je voudrais insister sur certains d’entre eux. Tout d’abord, l’instruction. L’école et l’œuvre de pédagogie qu’elle mène sont une condition première d’un vivre ensemble confiant, paisible et démocratique. C’est par l’accès à la connaissance et par l’effort de l’apprentissage que se transmettent les valeurs communes, la réflexion critique et l’esprit civique. Je crois ensuite – il faut le rappeler sans cesse – que le droit et la science, c’est-à-dire l’esprit de raison, sont des piliers de la démocratie. Avec le droit, nous définissons collectivement le cadre juridique dans lequel nous voulons vivre. Il est crucial que cette règle soit respectée par tous, y compris par l’administration, d’où l’importance du juge administratif. Et en cas de litige, c’est un juge indépendant et impartial qui déduit des lois et règlements la solution à apporter. Quant à la science, elle doit être au cœur de la décision publique. Si les objectifs politiques doivent bien évidemment être définis par les autorités issues des processus démocratiques reposant sur le suffrage universel, leurs conditions de mise en œuvre doivent s’appuyer sur les connaissances objectives et les résultats de la recherche auxquels chacun peut accéder et sur lesquels peut être fondé le bien commun.
Dans le même temps, le contentieux administratif ne cesse d’augmenter. Comment interprétez-vous ce paradoxe apparent entre défiance exprimée et recours croissant au juge ?
L’évolution du contentieux administratif est en effet spectaculaire. Pour les tribunaux administratifs, le nombre de requêtes est passé de 240 000 en 2022 à plus de 334 000 en 2025. Si l’on s’en tient aux référés, l’augmentation est encore plus saisissante puisqu’on est passé de 47 000 à 73 000 requêtes. Et sur la seule année 2025, on constate une augmentation de 20 % pour l’ensemble des demandes et de près de 30 % pour les référés. Ces chiffres témoignent bien sûr de la confiance dans le juge administratif et on ne peut que s’en féliciter. Les justiciables savent qu’ils peuvent en appeler à un juge indépendant et impartial pour faire respecter la loi et leurs droits.
Pour autant ces chiffres traduisent également des dysfonctionnements des administrations qui poussent nos concitoyens à saisir le juge. Par exemple des retards dans la délivrance de certaines autorisations, bien souvent imputables à des manques de moyens. Le recours croissant au juge est aussi le produit d’une complexité grandissante des législations et des réglementations. Bien des facteurs y contribuent et, malgré les efforts consentis pour simplifier le droit, force est de constater que beaucoup reste à faire.
La juridiction administrative fera face à cette demande accrue de justice. Mais elle ne pourra le faire à moyens constants. J’ajoute que l’intelligence artificielle (IA) la confronte à des défis redoutables. Elle tirera de cet outil puissant tout ce qui lui permettra de remplir son rôle avec plus d’efficacité encore, en préservant évidemment l’exclusivité de la décision humaine, conformément à la charte de l’IA dont elle s’est dotée.
Mais avec l’IA se pose également la question de requêtes plus nombreuses et de plus en plus longues, inutilement touffues et marquées par ce qu’on appelle des hallucinations, c’est à-dire l’invention de précédents jurisprudentiels inexistants. La tâche du juge va en être alourdie dans les prochaines années. Enfin, au cours de la période récente, le juge a été l’objet de critiques parfois acerbes et, pour certaines d’entre elles, inacceptables. Il est naturel et sain, dans une démocratie, que le débat porte aussi sur telle ou telle décision juridictionnelle. Mais deux choses sont inadmissibles : la remise en cause de l’office même du juge et les pressions ou les menaces visant les magistrats et les agents de greffe.
Quel message souhaiteriez-vous transmettre aux jeunes générations sur le rôle du droit et des institutions de la République ?
Je crois qu’il faut toujours revenir aux fondements du contrat social. Le droit est là pour organiser la vie en société, protéger les plus faibles et garantir la paix publique. À défaut, c’est la loi du plus fort, du plus riche ou du plus puissant qui s’applique. C’est le règne de l’oppression. Je ne peux que rappeler la belle définition de l’État de droit donnée par l’Académie française et que nous avons reprise sur notre carte de vœux pour 2026 : l’État de droit est « la situation d’une société soumise à une règle juridique qui exclut tout arbitraire ».
Les règles de droit choisies démocratiquement par le peuple établissent ce qui nous unit, car ces règles s’appliquent et s’imposent à tous, citoyens, entreprises, associations comme administrations. Et bien sûr, la Justice est là pour vérifier en toute indépendance que ces règles sont respectées au quotidien. Qu’il me soit permis d’ajouter qu’au-delà de cette fonction fondamentale, le droit porte en lui-même l’expression du projet collectif. Dans une démocratie, il lui revient, notamment à travers la loi, d’exprimer et de dessiner notre futur commun.
Pour conclure, un souvenir, un moment fort de ces quatre ans ?
Au-delà de la rentrée du Conseil d’État, inaugurée en septembre 2022 et qui est désormais un rendez-vous annuel au cours duquel la juridiction administrative s’adresse solennellement aux représentants des institutions de la République et à l’ensemble de nos concitoyens, je citerais l’institution par le législateur de la prestation de serment dans la juridiction administrative.
Ce serment qui est prêté par l’ensemble des magistrats des tribunaux administratifs, des cours administratives d’appel et des membres du Conseil d’État manifeste une obligation préexistante, qui désormais est inscrite dans le marbre législatif. Il traduit en outre l’unité de la juridiction administrative et la solennité de l’engagement que tous ses membres prennent lorsqu’ils la rejoignent pour rendre la Justice « au nom du peuple français ».