Conseil d'État
N° 467982
Publié au recueil Lebon
Lecture du vendredi 24 octobre 2025
44-008 : Nature et environnement- Lutte contre le changement climatique et adaptation à ses conséquences.
Injonction faite au Premier ministre de prendre, avant le 31 mars 2022, toutes mesures utiles permettant d’assurer la compatibilité des émissions nationales de GES avec les objectifs légaux et réglementaires de réduction pour 2030, suivie de nouvelles injonctions de prendre de telles mesures avant le 30 juin 2024 – 1) Objectifs applicables au contentieux d’exécution – Nouvel objectif européen (paquet « Fit for 55 ») – Absence (1) – 2) Examen des mesures mises en œuvre à la date de la décision du juge de l’exécution (2) – a) Respect des objectifs intermédiaires – Existence – b) Prise en compte des mesures adoptées ou annoncées par le Gouvernement – Mesures apparaissant compatibles avec la trajectoire de diminution – c) Prise en compte des effets de ces mesures – Effets attendus qui devraient permettre de réduire les émissions de GES de plus de 39,5% à l’horizon 2030 – d) Objectifs de réduction apparaissant comme raisonnablement atteignables – Existence – 3) Conséquence – Décisions du Conseil d'Etat de 2021 et 2023 entièrement exécutées.
Conseil d’Etat statuant au contentieux ayant, par une décision n° 427301 du 1er juillet 2021, d’une part, annulé le refus implicite de prendre toutes mesures utiles permettant d’infléchir la courbe des émissions de gaz à effet de serre (GES) produites sur le territoire national afin d’assurer sa compatibilité avec les objectifs de réduction fixés à l’article L. 100-4 du code de l’énergie et à l’annexe I au règlement (UE) 2018/842 du 30 mai 2018 et, d’autre part, enjoint au Premier ministre de prendre de telles mesures avant le 31 mars 2022 puis ayant, par une décision n° 467982 du 10 mai 2023 estimé que, en l’état de l’instruction, la décision du 1er juillet 2021 ne pouvait être regardée comme complètement exécutée et ayant complété l’injonction prononcée par cette décision en enjoignant au Premier ministre de prendre toutes mesures supplémentaires utiles pour assurer la cohérence du rythme de diminution des émissions de GES avec la trajectoire de réduction de ces émissions retenue par le décret du 21 avril 2020 en vue d’atteindre les objectifs de réduction fixés par l’article L. 100-4 du code de l’énergie et par l’annexe I du règlement (UE) 2018/842 du 30 mai 2018 avant le 30 juin 2024 et de produire, à échéance du 31 décembre 2023, puis au plus tard le 30 juin 2024, tous les éléments justifiant de l’adoption de ces mesures et permettant l’évaluation de leurs incidences sur ces objectifs de réduction des émissions de GES. Requérants estimant que ces décisions n’ont pas été pleinement exécutées et demandant qu’il soit enjoint au Premier ministre de prendre, sous astreinte, les mesures nécessaires pour assurer cette exécution. 1) Article 4 du règlement (UE) 2021/1119 du 30 juin 2021 ayant approuvé un nouvel objectif de réduction des émissions nettes de GES, après déduction des absorptions, à échéance 2030, à au moins 55 % en 2030 par rapport aux niveaux de 1990, entré en vigueur le 30 juillet 2021, soit postérieurement à la décision n° 427301 du 1er juillet 2021 du Conseil d’Etat. Déclinaison de ce nouvel objectif global adoptée par le Parlement et le Conseil dans le cadre du « paquet » dit « Fit for 55 » ou « Ajustement à l’objectif -55 ». Règlement modificatif portant de -37 % à -47,5 % l’objectif de réduction de ses émissions de GES par la France pour la période 2005-2030. La décision n° 427301 du 1er juillet 2021 du Conseil d’Etat ayant examiné la légalité des décisions de refus implicite attaquées au regard des objectifs applicables à la date de son intervention, soit le 1er juillet 2021, le nouvel objectif européen et ses déclinaisons nationales ne peuvent être regardés comme applicables au contentieux d’exécution des décisions du 1er juillet 2021 et du 10 mai 2023. 2) a) En premier lieu, il résulte de l’instruction, en particulier du rapport annuel, dit « SECTEN », publié en juin 2025 par le Centre interprofessionnel technique d’études de la pollution atmosphérique (CITEPA), que les émissions de gaz à effet de serre nationales, hors secteur Utilisation des terres, changement d’affectation des terres et foresterie (UTCATF), se sont élevées à 436 Mt éqCO2 en 2019, à comparer à l’objectif indicatif réajusté de 445 Mt éqCO2, à 396 Mt éqCO2 en 2020, à comparer à l’objectif de 439, à 420 Mt éqCO2 en 2021, à comparer à l’objectif de 426, à 403 Mt éqCO2 en 2022, à comparer à l’objectif de 413 et à 376 Mt éqCO2 en 2023, à comparer à l’objectif de 400. Le niveau d’émissions brutes moyennes pour la période 2019-2023 s’établit à 406 Mt éqCO2, traduisant ainsi le respect, avec une marge favorable, du deuxième budget carbone qui prévoyait, après ajustement, une moyenne annuelle de 425 Mt éqCO2. Il résulte également du rapport SECTEN précité, ainsi que du dernier baromètre prévisionnel publié par le CITEPA, que le niveau des émissions de gaz à effet de serre, hors secteur UTCATF, est estimé, en 2024, à 369 Mt éqCO2, soit un niveau inférieur à la part indicative annuelle du troisième budget carbone fixée à 384 Mt éqCO2 et, en 2025, à 366 Mt éqCO2, soit un niveau également inférieur à la part annuelle indicative fixée à 370 Mt éqCO2. Il résulte de l’ensemble de ces éléments qu’à la date de la présente décision, les objectifs intermédiaires de réduction des émissions de gaz à effet de serre, tels qu’ils résultent du deuxième et du troisième budget carbone de la deuxième stratégie nationale bas-carbone, ont été respectés. b) En deuxième lieu, il résulte de l’instruction et notamment de la séance orale d’instruction du 11 juillet 2025, à laquelle les parties et le Haut Conseil pour le climat ont participé, que le Gouvernement a, postérieurement à l’intervention des décisions du 1er juillet 2021 et du 10 mai 2023 du Conseil d’Etat statuant au contentieux, adopté ou engagé un ensemble significatif et diversifié de mesures dans l’objectif d’accélérer le rythme de réduction des émissions de gaz à effet de serre dans les secteurs des transports, du bâtiment, de l’agriculture, de l’industrie, de l’énergie et des déchets, qu’il a accompagnées de la mise en œuvre d’une territorialisation de la planification écologique. Il résulte également de l’instruction que des financements conséquents ont été alloués à l’ensemble de ces mesures, l’ensemble des investissements en faveur du climat ayant connu une hausse continue, passant d’environ 100 milliards d’euros en 2022 à 105 milliards d’euros en 2025. Si les requérantes soutiennent, en sens inverse, que les dispositions de la loi du 11 août 2025 visant à lever les contraintes à l’exercice du métier d’agriculteur ou d’autres dispositions en cours d’examen au Parlement, telles que la suppression des zones à faible émission (ZFE) ou l’assouplissement de la règle dite du « zéro artificialisation nette » (ZAN), favoriseraient une hausse des émissions ou remettraient en cause les mesures de réduction adoptées par le Gouvernement, il ne résulte pas de l’instruction que l’entrée en vigueur de ces dispositions, à supposer même qu’elles soient toutes adoptées, aurait un effet significatif de nature à faire obstacle au respect des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre en cause dans le présent litige. Les requérantes soutiennent également qu’un retard important a été pris dans l’entrée en vigueur de plusieurs textes destinés au pilotage des politiques publiques, en vue d’atteindre les objectifs qui, sans être applicables au présent litige, doivent être fixés au niveau national en application du règlement (UE) 2023/857 du 19 avril 2023. Ainsi, il résulte de l’instruction que, si l’Etat a adopté en mars 2025 le troisième plan national d’adaptation au changement climatique (PNACC), ni la loi de programmation prévue à l’article L. 110-1 A du code de l’énergie, ni les troisièmes éditions de la stratégie nationale bas-carbone et de la programmation pluriannuelle de l’énergie ne sont, en revanche, à la date de la présente décision, promulguées ou publiées, alors pourtant que la stratégie nationale bas-carbone et la programmation pluriannuelle de l’énergie ont fait l’objet d’une concertation commune sous l’égide de la Commission nationale du débat public entre le 4 novembre et le 16 décembre 2024 et que la seconde a été soumise à deux procédures de consultation du public, du 22 novembre au 22 décembre 2023 et du 7 mars au 5 avril 2025. Toutefois, il ne résulte pas de l’instruction que l’absence d’adoption, à la date de la présente décision, de ces différents textes visant à l’atteinte des nouveaux objectifs imposés par le règlement (UE) 2023/857 du 19 avril 2023 serait, par elle-même, de nature à remettre en question la complète exécution des décisions du 1er juillet 2021 et du 10 mai 2023. c) En troisième lieu, il résulte de l’instruction que selon le scénario prospectif de projection dit « avec mesures existantes » (AME), qui est réalisé par le Gouvernement et transmis à la Commission européenne au titre de l’article 18 du règlement (UE) 2018/1999 du 11 décembre 2018, les émissions de gaz à effet de serre des six secteurs émetteurs devraient, en tenant compte des mesures adoptées jusqu’au 31 décembre 2023, atteindre 326 Mt éqCO2 en 2030, correspondant ainsi à une baisse de 39,5 % par rapport à l’année 1990, soit un niveau de réduction qui approche l’objectif fixé, en droit national, à l’article L. 100-4 du code de l’énergie. Compte tenu, d’une part, de ce que cette baisse des émissions en 2030 dans le scénario « AME 2024 » est plus importante que celle évaluée à - 37 % dans le scénario précédent, dit « AME 2023 », qui prenait en compte les mesures existantes jusqu’au 31 décembre 2021 et, d’autre part, de l’incidence des mesures nouvelles adoptées ou annoncées depuis le 31 décembre 2023, la réduction des émissions devrait ainsi être supérieure à 39,5% à l’horizon de 2030. d) En quatrième et dernier lieu, il résulte notamment de la séance orale d’instruction ainsi que des avis d’experts disponibles et en particulier des travaux du Haut Conseil pour le climat, que le rythme de réduction des émissions de gaz à effet de serre produites sur le territoire national est, sous réserve qu’il se poursuive, estimé compatible avec l’atteinte des objectifs de réduction fixés à l’article L. 100-4 du code de l’énergie et à l’annexe I du règlement (UE) 2018/842 du 30 mai 2018 précités. S’il est vrai que, dans ses rapports annuels pour 2024 et 2025, le Haut Conseil pour le climat souligne, au regard de l’atteinte des objectifs 2030 du paquet européen « Fit for 55 », l’insuffisante coordination de certains dispositifs mis en œuvre par le Gouvernement, s’il note que le rythme de réduction des émissions tend à diminuer et regrette les délais constatés dans l’adoption des différents documents de planification, il conclut néanmoins qu’il reste possible d’atteindre ces objectifs, plus exigeants que ceux en cause dans le présent litige, eu égard à l’évolution du cadre d’action des politiques publiques, à la réduction des émissions constatée et à la contribution, dans cette réduction, des principaux secteurs émetteurs. Il résulte de tout ce qui précède qu’à la date de la présente décision, compte tenu des différentes mesures adoptées par le Gouvernement, les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre fixés, pour 2030, à l’article L. 100-4 du code de l’énergie et à l’annexe I du règlement (UE) 2018/842 du 30 mai 2018 dans sa rédaction antérieure à l’entrée en vigueur du règlement (UE) 2023/857 du 19 avril 2023 à, respectivement, - 40 % par rapport à 1990 et - 37% par rapport à 2005, peuvent être regardés comme raisonnablement atteignables. 3) Dès lors qu’à la date de la présente décision des éléments suffisamment crédibles et étayés permettent de regarder la trajectoire d’atteinte de ces objectifs comme respectée, les décisions du Conseil d’Etat statuant au contentieux du 1er juillet 2021 et du 10 mai 2023 doivent être regardées comme entièrement exécutées.
54-06-07-008 : Procédure- Jugements- Exécution des jugements- Prescription d`une mesure d`exécution.
Injonction faite au Premier ministre de prendre, avant le 31 mars 2022, toutes mesures utiles permettant d’assurer la compatibilité des émissions nationales de GES avec les objectifs légaux et réglementaires de réduction pour 2030, suivie de nouvelles injonctions de prendre de telles mesures avant le 30 juin 2024 – 1) Objectifs applicables au contentieux d’exécution – Nouvel objectif européen (paquet « Fit for 55 ») – Absence (1) – 2) Examen des mesures mises en œuvre à la date de la décision du juge de l’exécution (2) – a) Respect des objectifs intermédiaires – Existence – b) Prise en compte des mesures adoptées ou annoncées par le Gouvernement – Mesures apparaissant compatibles avec la trajectoire de diminution – c) Prise en compte des effets de ces mesures – Effets attendus qui devraient permettre de réduire les émissions de GES de plus de 39,5% à l’horizon 2030 – d) Objectifs de réduction apparaissant comme raisonnablement atteignables – Existence – 3) Conséquence – Décisions du Conseil d'Etat de 2021 et 2023 entièrement exécutées.
Conseil d’Etat statuant au contentieux ayant, par une décision n° 427301 du 1er juillet 2021, d’une part, annulé le refus implicite de prendre toutes mesures utiles permettant d’infléchir la courbe des émissions de gaz à effet de serre (GES) produites sur le territoire national afin d’assurer sa compatibilité avec les objectifs de réduction fixés à l’article L. 100-4 du code de l’énergie et à l’annexe I au règlement (UE) 2018/842 du 30 mai 2018 et, d’autre part, enjoint au Premier ministre de prendre de telles mesures avant le 31 mars 2022 puis ayant, par une décision n° 467982 du 10 mai 2023 estimé que, en l’état de l’instruction, la décision du 1er juillet 2021 ne pouvait être regardée comme complètement exécutée et ayant complété l’injonction prononcée par cette décision en enjoignant au Premier ministre de prendre toutes mesures supplémentaires utiles pour assurer la cohérence du rythme de diminution des émissions de GES avec la trajectoire de réduction de ces émissions retenue par le décret du 21 avril 2020 en vue d’atteindre les objectifs de réduction fixés par l’article L. 100-4 du code de l’énergie et par l’annexe I du règlement (UE) 2018/842 du 30 mai 2018 avant le 30 juin 2024 et de produire, à échéance du 31 décembre 2023, puis au plus tard le 30 juin 2024, tous les éléments justifiant de l’adoption de ces mesures et permettant l’évaluation de leurs incidences sur ces objectifs de réduction des émissions de GES. Requérants estimant que ces décisions n’ont pas été pleinement exécutées et demandant qu’il soit enjoint au Premier ministre de prendre, sous astreinte, les mesures nécessaires pour assurer cette exécution. 1) Article 4 du règlement (UE) 2021/1119 du 30 juin 2021 ayant approuvé un nouvel objectif de réduction des émissions nettes de GES, après déduction des absorptions, à échéance 2030, à au moins 55 % en 2030 par rapport aux niveaux de 1990, entré en vigueur le 30 juillet 2021, soit postérieurement à la décision n° 427301 du 1er juillet 2021 du Conseil d’Etat. Déclinaison de ce nouvel objectif global adoptée par le Parlement et le Conseil dans le cadre du « paquet » dit « Fit for 55 » ou « Ajustement à l’objectif -55 ». Règlement modificatif portant de -37 % à -47,5 % l’objectif de réduction de ses émissions de GES par la France pour la période 2005-2030. La décision n° 427301 du 1er juillet 2021 du Conseil d’Etat ayant examiné la légalité des décisions de refus implicite attaquées au regard des objectifs applicables à la date de son intervention, soit le 1er juillet 2021, le nouvel objectif européen et ses déclinaisons nationales ne peuvent être regardés comme applicables au contentieux d’exécution des décisions du 1er juillet 2021 et du 10 mai 2023. 2) a) En premier lieu, il résulte de l’instruction, en particulier du rapport annuel, dit « SECTEN », publié en juin 2025 par le Centre interprofessionnel technique d’études de la pollution atmosphérique (CITEPA), que les émissions de gaz à effet de serre nationales, hors secteur Utilisation des terres, changement d’affectation des terres et foresterie (UTCATF), se sont élevées à 436 Mt éqCO2 en 2019, à comparer à l’objectif indicatif réajusté de 445 Mt éqCO2, à 396 Mt éqCO2 en 2020, à comparer à l’objectif de 439, à 420 Mt éqCO2 en 2021, à comparer à l’objectif de 426, à 403 Mt éqCO2 en 2022, à comparer à l’objectif de 413 et à 376 Mt éqCO2 en 2023, à comparer à l’objectif de 400. Le niveau d’émissions brutes moyennes pour la période 2019-2023 s’établit à 406 Mt éqCO2, traduisant ainsi le respect, avec une marge favorable, du deuxième budget carbone qui prévoyait, après ajustement, une moyenne annuelle de 425 Mt éqCO2. Il résulte également du rapport SECTEN précité, ainsi que du dernier baromètre prévisionnel publié par le CITEPA, que le niveau des émissions de gaz à effet de serre, hors secteur UTCATF, est estimé, en 2024, à 369 Mt éqCO2, soit un niveau inférieur à la part indicative annuelle du troisième budget carbone fixée à 384 Mt éqCO2 et, en 2025, à 366 Mt éqCO2, soit un niveau également inférieur à la part annuelle indicative fixée à 370 Mt éqCO2. Il résulte de l’ensemble de ces éléments qu’à la date de la présente décision, les objectifs intermédiaires de réduction des émissions de gaz à effet de serre, tels qu’ils résultent du deuxième et du troisième budget carbone de la deuxième stratégie nationale bas-carbone, ont été respectés. b) En deuxième lieu, il résulte de l’instruction et notamment de la séance orale d’instruction du 11 juillet 2025, à laquelle les parties et le Haut Conseil pour le climat ont participé, que le Gouvernement a, postérieurement à l’intervention des décisions du 1er juillet 2021 et du 10 mai 2023 du Conseil d’Etat statuant au contentieux, adopté ou engagé un ensemble significatif et diversifié de mesures dans l’objectif d’accélérer le rythme de réduction des émissions de gaz à effet de serre dans les secteurs des transports, du bâtiment, de l’agriculture, de l’industrie, de l’énergie et des déchets, qu’il a accompagnées de la mise en œuvre d’une territorialisation de la planification écologique. Il résulte également de l’instruction que des financements conséquents ont été alloués à l’ensemble de ces mesures, l’ensemble des investissements en faveur du climat ayant connu une hausse continue, passant d’environ 100 milliards d’euros en 2022 à 105 milliards d’euros en 2025. Si les requérantes soutiennent, en sens inverse, que les dispositions de la loi du 11 août 2025 visant à lever les contraintes à l’exercice du métier d’agriculteur ou d’autres dispositions en cours d’examen au Parlement, telles que la suppression des zones à faible émission (ZFE) ou l’assouplissement de la règle dite du « zéro artificialisation nette » (ZAN), favoriseraient une hausse des émissions ou remettraient en cause les mesures de réduction adoptées par le Gouvernement, il ne résulte pas de l’instruction que l’entrée en vigueur de ces dispositions, à supposer même qu’elles soient toutes adoptées, aurait un effet significatif de nature à faire obstacle au respect des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre en cause dans le présent litige. Les requérantes soutiennent également qu’un retard important a été pris dans l’entrée en vigueur de plusieurs textes destinés au pilotage des politiques publiques, en vue d’atteindre les objectifs qui, sans être applicables au présent litige, doivent être fixés au niveau national en application du règlement (UE) 2023/857 du 19 avril 2023. Ainsi, il résulte de l’instruction que, si l’Etat a adopté en mars 2025 le troisième plan national d’adaptation au changement climatique (PNACC), ni la loi de programmation prévue à l’article L. 110-1 A du code de l’énergie, ni les troisièmes éditions de la stratégie nationale bas-carbone et de la programmation pluriannuelle de l’énergie ne sont, en revanche, à la date de la présente décision, promulguées ou publiées, alors pourtant que la stratégie nationale bas-carbone et la programmation pluriannuelle de l’énergie ont fait l’objet d’une concertation commune sous l’égide de la Commission nationale du débat public entre le 4 novembre et le 16 décembre 2024 et que la seconde a été soumise à deux procédures de consultation du public, du 22 novembre au 22 décembre 2023 et du 7 mars au 5 avril 2025. Toutefois, il ne résulte pas de l’instruction que l’absence d’adoption, à la date de la présente décision, de ces différents textes visant à l’atteinte des nouveaux objectifs imposés par le règlement (UE) 2023/857 du 19 avril 2023 serait, par elle-même, de nature à remettre en question la complète exécution des décisions du 1er juillet 2021 et du 10 mai 2023. c) En troisième lieu, il résulte de l’instruction que selon le scénario prospectif de projection dit « avec mesures existantes » (AME), qui est réalisé par le Gouvernement et transmis à la Commission européenne au titre de l’article 18 du règlement (UE) 2018/1999 du 11 décembre 2018, les émissions de gaz à effet de serre des six secteurs émetteurs devraient, en tenant compte des mesures adoptées jusqu’au 31 décembre 2023, atteindre 326 Mt éqCO2 en 2030, correspondant ainsi à une baisse de 39,5 % par rapport à l’année 1990, soit un niveau de réduction qui approche l’objectif fixé, en droit national, à l’article L. 100-4 du code de l’énergie. Compte tenu, d’une part, de ce que cette baisse des émissions en 2030 dans le scénario « AME 2024 » est plus importante que celle évaluée à - 37 % dans le scénario précédent, dit « AME 2023 », qui prenait en compte les mesures existantes jusqu’au 31 décembre 2021 et, d’autre part, de l’incidence des mesures nouvelles adoptées ou annoncées depuis le 31 décembre 2023, la réduction des émissions devrait ainsi être supérieure à 39,5% à l’horizon de 2030. d) En quatrième et dernier lieu, il résulte notamment de la séance orale d’instruction ainsi que des avis d’experts disponibles et en particulier des travaux du Haut Conseil pour le climat, que le rythme de réduction des émissions de gaz à effet de serre produites sur le territoire national est, sous réserve qu’il se poursuive, estimé compatible avec l’atteinte des objectifs de réduction fixés à l’article L. 100-4 du code de l’énergie et à l’annexe I du règlement (UE) 2018/842 du 30 mai 2018 précités. S’il est vrai que, dans ses rapports annuels pour 2024 et 2025, le Haut Conseil pour le climat souligne, au regard de l’atteinte des objectifs 2030 du paquet européen « Fit for 55 », l’insuffisante coordination de certains dispositifs mis en œuvre par le Gouvernement, s’il note que le rythme de réduction des émissions tend à diminuer et regrette les délais constatés dans l’adoption des différents documents de planification, il conclut néanmoins qu’il reste possible d’atteindre ces objectifs, plus exigeants que ceux en cause dans le présent litige, eu égard à l’évolution du cadre d’action des politiques publiques, à la réduction des émissions constatée et à la contribution, dans cette réduction, des principaux secteurs émetteurs. Il résulte de tout ce qui précède qu’à la date de la présente décision, compte tenu des différentes mesures adoptées par le Gouvernement, les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre fixés, pour 2030, à l’article L. 100-4 du code de l’énergie et à l’annexe I du règlement (UE) 2018/842 du 30 mai 2018 dans sa rédaction antérieure à l’entrée en vigueur du règlement (UE) 2023/857 du 19 avril 2023 à, respectivement, - 40 % par rapport à 1990 et - 37% par rapport à 2005, peuvent être regardés comme raisonnablement atteignables. 3) Dès lors qu’à la date de la présente décision des éléments suffisamment crédibles et étayés permettent de regarder la trajectoire d’atteinte de ces objectifs comme respectée, les décisions du Conseil d’Etat statuant au contentieux du 1er juillet 2021 et du 10 mai 2023 doivent être regardées comme entièrement exécutées.
(1) Comp, jugeant que, bien que cet objectif ne soit pas applicable au litige, il ne saurait être ignoré dans l’analyse de l’évolution du niveau des émissions de gaz à effet de serre, CE, 10 mai 2023, Commune de Grande-Synthe et autres, n° 467982, pp. 809-876. (2) Cf., s’agissant de l’office du juge de l’exécution, CE, 10 mai 2023, Commune de Grande-Synthe et autres, n° 467982, pp. 809-876.
N° 467982
Publié au recueil Lebon
Lecture du vendredi 24 octobre 2025
44-008 : Nature et environnement- Lutte contre le changement climatique et adaptation à ses conséquences.
Injonction faite au Premier ministre de prendre, avant le 31 mars 2022, toutes mesures utiles permettant d’assurer la compatibilité des émissions nationales de GES avec les objectifs légaux et réglementaires de réduction pour 2030, suivie de nouvelles injonctions de prendre de telles mesures avant le 30 juin 2024 – 1) Objectifs applicables au contentieux d’exécution – Nouvel objectif européen (paquet « Fit for 55 ») – Absence (1) – 2) Examen des mesures mises en œuvre à la date de la décision du juge de l’exécution (2) – a) Respect des objectifs intermédiaires – Existence – b) Prise en compte des mesures adoptées ou annoncées par le Gouvernement – Mesures apparaissant compatibles avec la trajectoire de diminution – c) Prise en compte des effets de ces mesures – Effets attendus qui devraient permettre de réduire les émissions de GES de plus de 39,5% à l’horizon 2030 – d) Objectifs de réduction apparaissant comme raisonnablement atteignables – Existence – 3) Conséquence – Décisions du Conseil d'Etat de 2021 et 2023 entièrement exécutées.
Conseil d’Etat statuant au contentieux ayant, par une décision n° 427301 du 1er juillet 2021, d’une part, annulé le refus implicite de prendre toutes mesures utiles permettant d’infléchir la courbe des émissions de gaz à effet de serre (GES) produites sur le territoire national afin d’assurer sa compatibilité avec les objectifs de réduction fixés à l’article L. 100-4 du code de l’énergie et à l’annexe I au règlement (UE) 2018/842 du 30 mai 2018 et, d’autre part, enjoint au Premier ministre de prendre de telles mesures avant le 31 mars 2022 puis ayant, par une décision n° 467982 du 10 mai 2023 estimé que, en l’état de l’instruction, la décision du 1er juillet 2021 ne pouvait être regardée comme complètement exécutée et ayant complété l’injonction prononcée par cette décision en enjoignant au Premier ministre de prendre toutes mesures supplémentaires utiles pour assurer la cohérence du rythme de diminution des émissions de GES avec la trajectoire de réduction de ces émissions retenue par le décret du 21 avril 2020 en vue d’atteindre les objectifs de réduction fixés par l’article L. 100-4 du code de l’énergie et par l’annexe I du règlement (UE) 2018/842 du 30 mai 2018 avant le 30 juin 2024 et de produire, à échéance du 31 décembre 2023, puis au plus tard le 30 juin 2024, tous les éléments justifiant de l’adoption de ces mesures et permettant l’évaluation de leurs incidences sur ces objectifs de réduction des émissions de GES. Requérants estimant que ces décisions n’ont pas été pleinement exécutées et demandant qu’il soit enjoint au Premier ministre de prendre, sous astreinte, les mesures nécessaires pour assurer cette exécution. 1) Article 4 du règlement (UE) 2021/1119 du 30 juin 2021 ayant approuvé un nouvel objectif de réduction des émissions nettes de GES, après déduction des absorptions, à échéance 2030, à au moins 55 % en 2030 par rapport aux niveaux de 1990, entré en vigueur le 30 juillet 2021, soit postérieurement à la décision n° 427301 du 1er juillet 2021 du Conseil d’Etat. Déclinaison de ce nouvel objectif global adoptée par le Parlement et le Conseil dans le cadre du « paquet » dit « Fit for 55 » ou « Ajustement à l’objectif -55 ». Règlement modificatif portant de -37 % à -47,5 % l’objectif de réduction de ses émissions de GES par la France pour la période 2005-2030. La décision n° 427301 du 1er juillet 2021 du Conseil d’Etat ayant examiné la légalité des décisions de refus implicite attaquées au regard des objectifs applicables à la date de son intervention, soit le 1er juillet 2021, le nouvel objectif européen et ses déclinaisons nationales ne peuvent être regardés comme applicables au contentieux d’exécution des décisions du 1er juillet 2021 et du 10 mai 2023. 2) a) En premier lieu, il résulte de l’instruction, en particulier du rapport annuel, dit « SECTEN », publié en juin 2025 par le Centre interprofessionnel technique d’études de la pollution atmosphérique (CITEPA), que les émissions de gaz à effet de serre nationales, hors secteur Utilisation des terres, changement d’affectation des terres et foresterie (UTCATF), se sont élevées à 436 Mt éqCO2 en 2019, à comparer à l’objectif indicatif réajusté de 445 Mt éqCO2, à 396 Mt éqCO2 en 2020, à comparer à l’objectif de 439, à 420 Mt éqCO2 en 2021, à comparer à l’objectif de 426, à 403 Mt éqCO2 en 2022, à comparer à l’objectif de 413 et à 376 Mt éqCO2 en 2023, à comparer à l’objectif de 400. Le niveau d’émissions brutes moyennes pour la période 2019-2023 s’établit à 406 Mt éqCO2, traduisant ainsi le respect, avec une marge favorable, du deuxième budget carbone qui prévoyait, après ajustement, une moyenne annuelle de 425 Mt éqCO2. Il résulte également du rapport SECTEN précité, ainsi que du dernier baromètre prévisionnel publié par le CITEPA, que le niveau des émissions de gaz à effet de serre, hors secteur UTCATF, est estimé, en 2024, à 369 Mt éqCO2, soit un niveau inférieur à la part indicative annuelle du troisième budget carbone fixée à 384 Mt éqCO2 et, en 2025, à 366 Mt éqCO2, soit un niveau également inférieur à la part annuelle indicative fixée à 370 Mt éqCO2. Il résulte de l’ensemble de ces éléments qu’à la date de la présente décision, les objectifs intermédiaires de réduction des émissions de gaz à effet de serre, tels qu’ils résultent du deuxième et du troisième budget carbone de la deuxième stratégie nationale bas-carbone, ont été respectés. b) En deuxième lieu, il résulte de l’instruction et notamment de la séance orale d’instruction du 11 juillet 2025, à laquelle les parties et le Haut Conseil pour le climat ont participé, que le Gouvernement a, postérieurement à l’intervention des décisions du 1er juillet 2021 et du 10 mai 2023 du Conseil d’Etat statuant au contentieux, adopté ou engagé un ensemble significatif et diversifié de mesures dans l’objectif d’accélérer le rythme de réduction des émissions de gaz à effet de serre dans les secteurs des transports, du bâtiment, de l’agriculture, de l’industrie, de l’énergie et des déchets, qu’il a accompagnées de la mise en œuvre d’une territorialisation de la planification écologique. Il résulte également de l’instruction que des financements conséquents ont été alloués à l’ensemble de ces mesures, l’ensemble des investissements en faveur du climat ayant connu une hausse continue, passant d’environ 100 milliards d’euros en 2022 à 105 milliards d’euros en 2025. Si les requérantes soutiennent, en sens inverse, que les dispositions de la loi du 11 août 2025 visant à lever les contraintes à l’exercice du métier d’agriculteur ou d’autres dispositions en cours d’examen au Parlement, telles que la suppression des zones à faible émission (ZFE) ou l’assouplissement de la règle dite du « zéro artificialisation nette » (ZAN), favoriseraient une hausse des émissions ou remettraient en cause les mesures de réduction adoptées par le Gouvernement, il ne résulte pas de l’instruction que l’entrée en vigueur de ces dispositions, à supposer même qu’elles soient toutes adoptées, aurait un effet significatif de nature à faire obstacle au respect des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre en cause dans le présent litige. Les requérantes soutiennent également qu’un retard important a été pris dans l’entrée en vigueur de plusieurs textes destinés au pilotage des politiques publiques, en vue d’atteindre les objectifs qui, sans être applicables au présent litige, doivent être fixés au niveau national en application du règlement (UE) 2023/857 du 19 avril 2023. Ainsi, il résulte de l’instruction que, si l’Etat a adopté en mars 2025 le troisième plan national d’adaptation au changement climatique (PNACC), ni la loi de programmation prévue à l’article L. 110-1 A du code de l’énergie, ni les troisièmes éditions de la stratégie nationale bas-carbone et de la programmation pluriannuelle de l’énergie ne sont, en revanche, à la date de la présente décision, promulguées ou publiées, alors pourtant que la stratégie nationale bas-carbone et la programmation pluriannuelle de l’énergie ont fait l’objet d’une concertation commune sous l’égide de la Commission nationale du débat public entre le 4 novembre et le 16 décembre 2024 et que la seconde a été soumise à deux procédures de consultation du public, du 22 novembre au 22 décembre 2023 et du 7 mars au 5 avril 2025. Toutefois, il ne résulte pas de l’instruction que l’absence d’adoption, à la date de la présente décision, de ces différents textes visant à l’atteinte des nouveaux objectifs imposés par le règlement (UE) 2023/857 du 19 avril 2023 serait, par elle-même, de nature à remettre en question la complète exécution des décisions du 1er juillet 2021 et du 10 mai 2023. c) En troisième lieu, il résulte de l’instruction que selon le scénario prospectif de projection dit « avec mesures existantes » (AME), qui est réalisé par le Gouvernement et transmis à la Commission européenne au titre de l’article 18 du règlement (UE) 2018/1999 du 11 décembre 2018, les émissions de gaz à effet de serre des six secteurs émetteurs devraient, en tenant compte des mesures adoptées jusqu’au 31 décembre 2023, atteindre 326 Mt éqCO2 en 2030, correspondant ainsi à une baisse de 39,5 % par rapport à l’année 1990, soit un niveau de réduction qui approche l’objectif fixé, en droit national, à l’article L. 100-4 du code de l’énergie. Compte tenu, d’une part, de ce que cette baisse des émissions en 2030 dans le scénario « AME 2024 » est plus importante que celle évaluée à - 37 % dans le scénario précédent, dit « AME 2023 », qui prenait en compte les mesures existantes jusqu’au 31 décembre 2021 et, d’autre part, de l’incidence des mesures nouvelles adoptées ou annoncées depuis le 31 décembre 2023, la réduction des émissions devrait ainsi être supérieure à 39,5% à l’horizon de 2030. d) En quatrième et dernier lieu, il résulte notamment de la séance orale d’instruction ainsi que des avis d’experts disponibles et en particulier des travaux du Haut Conseil pour le climat, que le rythme de réduction des émissions de gaz à effet de serre produites sur le territoire national est, sous réserve qu’il se poursuive, estimé compatible avec l’atteinte des objectifs de réduction fixés à l’article L. 100-4 du code de l’énergie et à l’annexe I du règlement (UE) 2018/842 du 30 mai 2018 précités. S’il est vrai que, dans ses rapports annuels pour 2024 et 2025, le Haut Conseil pour le climat souligne, au regard de l’atteinte des objectifs 2030 du paquet européen « Fit for 55 », l’insuffisante coordination de certains dispositifs mis en œuvre par le Gouvernement, s’il note que le rythme de réduction des émissions tend à diminuer et regrette les délais constatés dans l’adoption des différents documents de planification, il conclut néanmoins qu’il reste possible d’atteindre ces objectifs, plus exigeants que ceux en cause dans le présent litige, eu égard à l’évolution du cadre d’action des politiques publiques, à la réduction des émissions constatée et à la contribution, dans cette réduction, des principaux secteurs émetteurs. Il résulte de tout ce qui précède qu’à la date de la présente décision, compte tenu des différentes mesures adoptées par le Gouvernement, les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre fixés, pour 2030, à l’article L. 100-4 du code de l’énergie et à l’annexe I du règlement (UE) 2018/842 du 30 mai 2018 dans sa rédaction antérieure à l’entrée en vigueur du règlement (UE) 2023/857 du 19 avril 2023 à, respectivement, - 40 % par rapport à 1990 et - 37% par rapport à 2005, peuvent être regardés comme raisonnablement atteignables. 3) Dès lors qu’à la date de la présente décision des éléments suffisamment crédibles et étayés permettent de regarder la trajectoire d’atteinte de ces objectifs comme respectée, les décisions du Conseil d’Etat statuant au contentieux du 1er juillet 2021 et du 10 mai 2023 doivent être regardées comme entièrement exécutées.
54-06-07-008 : Procédure- Jugements- Exécution des jugements- Prescription d`une mesure d`exécution.
Injonction faite au Premier ministre de prendre, avant le 31 mars 2022, toutes mesures utiles permettant d’assurer la compatibilité des émissions nationales de GES avec les objectifs légaux et réglementaires de réduction pour 2030, suivie de nouvelles injonctions de prendre de telles mesures avant le 30 juin 2024 – 1) Objectifs applicables au contentieux d’exécution – Nouvel objectif européen (paquet « Fit for 55 ») – Absence (1) – 2) Examen des mesures mises en œuvre à la date de la décision du juge de l’exécution (2) – a) Respect des objectifs intermédiaires – Existence – b) Prise en compte des mesures adoptées ou annoncées par le Gouvernement – Mesures apparaissant compatibles avec la trajectoire de diminution – c) Prise en compte des effets de ces mesures – Effets attendus qui devraient permettre de réduire les émissions de GES de plus de 39,5% à l’horizon 2030 – d) Objectifs de réduction apparaissant comme raisonnablement atteignables – Existence – 3) Conséquence – Décisions du Conseil d'Etat de 2021 et 2023 entièrement exécutées.
Conseil d’Etat statuant au contentieux ayant, par une décision n° 427301 du 1er juillet 2021, d’une part, annulé le refus implicite de prendre toutes mesures utiles permettant d’infléchir la courbe des émissions de gaz à effet de serre (GES) produites sur le territoire national afin d’assurer sa compatibilité avec les objectifs de réduction fixés à l’article L. 100-4 du code de l’énergie et à l’annexe I au règlement (UE) 2018/842 du 30 mai 2018 et, d’autre part, enjoint au Premier ministre de prendre de telles mesures avant le 31 mars 2022 puis ayant, par une décision n° 467982 du 10 mai 2023 estimé que, en l’état de l’instruction, la décision du 1er juillet 2021 ne pouvait être regardée comme complètement exécutée et ayant complété l’injonction prononcée par cette décision en enjoignant au Premier ministre de prendre toutes mesures supplémentaires utiles pour assurer la cohérence du rythme de diminution des émissions de GES avec la trajectoire de réduction de ces émissions retenue par le décret du 21 avril 2020 en vue d’atteindre les objectifs de réduction fixés par l’article L. 100-4 du code de l’énergie et par l’annexe I du règlement (UE) 2018/842 du 30 mai 2018 avant le 30 juin 2024 et de produire, à échéance du 31 décembre 2023, puis au plus tard le 30 juin 2024, tous les éléments justifiant de l’adoption de ces mesures et permettant l’évaluation de leurs incidences sur ces objectifs de réduction des émissions de GES. Requérants estimant que ces décisions n’ont pas été pleinement exécutées et demandant qu’il soit enjoint au Premier ministre de prendre, sous astreinte, les mesures nécessaires pour assurer cette exécution. 1) Article 4 du règlement (UE) 2021/1119 du 30 juin 2021 ayant approuvé un nouvel objectif de réduction des émissions nettes de GES, après déduction des absorptions, à échéance 2030, à au moins 55 % en 2030 par rapport aux niveaux de 1990, entré en vigueur le 30 juillet 2021, soit postérieurement à la décision n° 427301 du 1er juillet 2021 du Conseil d’Etat. Déclinaison de ce nouvel objectif global adoptée par le Parlement et le Conseil dans le cadre du « paquet » dit « Fit for 55 » ou « Ajustement à l’objectif -55 ». Règlement modificatif portant de -37 % à -47,5 % l’objectif de réduction de ses émissions de GES par la France pour la période 2005-2030. La décision n° 427301 du 1er juillet 2021 du Conseil d’Etat ayant examiné la légalité des décisions de refus implicite attaquées au regard des objectifs applicables à la date de son intervention, soit le 1er juillet 2021, le nouvel objectif européen et ses déclinaisons nationales ne peuvent être regardés comme applicables au contentieux d’exécution des décisions du 1er juillet 2021 et du 10 mai 2023. 2) a) En premier lieu, il résulte de l’instruction, en particulier du rapport annuel, dit « SECTEN », publié en juin 2025 par le Centre interprofessionnel technique d’études de la pollution atmosphérique (CITEPA), que les émissions de gaz à effet de serre nationales, hors secteur Utilisation des terres, changement d’affectation des terres et foresterie (UTCATF), se sont élevées à 436 Mt éqCO2 en 2019, à comparer à l’objectif indicatif réajusté de 445 Mt éqCO2, à 396 Mt éqCO2 en 2020, à comparer à l’objectif de 439, à 420 Mt éqCO2 en 2021, à comparer à l’objectif de 426, à 403 Mt éqCO2 en 2022, à comparer à l’objectif de 413 et à 376 Mt éqCO2 en 2023, à comparer à l’objectif de 400. Le niveau d’émissions brutes moyennes pour la période 2019-2023 s’établit à 406 Mt éqCO2, traduisant ainsi le respect, avec une marge favorable, du deuxième budget carbone qui prévoyait, après ajustement, une moyenne annuelle de 425 Mt éqCO2. Il résulte également du rapport SECTEN précité, ainsi que du dernier baromètre prévisionnel publié par le CITEPA, que le niveau des émissions de gaz à effet de serre, hors secteur UTCATF, est estimé, en 2024, à 369 Mt éqCO2, soit un niveau inférieur à la part indicative annuelle du troisième budget carbone fixée à 384 Mt éqCO2 et, en 2025, à 366 Mt éqCO2, soit un niveau également inférieur à la part annuelle indicative fixée à 370 Mt éqCO2. Il résulte de l’ensemble de ces éléments qu’à la date de la présente décision, les objectifs intermédiaires de réduction des émissions de gaz à effet de serre, tels qu’ils résultent du deuxième et du troisième budget carbone de la deuxième stratégie nationale bas-carbone, ont été respectés. b) En deuxième lieu, il résulte de l’instruction et notamment de la séance orale d’instruction du 11 juillet 2025, à laquelle les parties et le Haut Conseil pour le climat ont participé, que le Gouvernement a, postérieurement à l’intervention des décisions du 1er juillet 2021 et du 10 mai 2023 du Conseil d’Etat statuant au contentieux, adopté ou engagé un ensemble significatif et diversifié de mesures dans l’objectif d’accélérer le rythme de réduction des émissions de gaz à effet de serre dans les secteurs des transports, du bâtiment, de l’agriculture, de l’industrie, de l’énergie et des déchets, qu’il a accompagnées de la mise en œuvre d’une territorialisation de la planification écologique. Il résulte également de l’instruction que des financements conséquents ont été alloués à l’ensemble de ces mesures, l’ensemble des investissements en faveur du climat ayant connu une hausse continue, passant d’environ 100 milliards d’euros en 2022 à 105 milliards d’euros en 2025. Si les requérantes soutiennent, en sens inverse, que les dispositions de la loi du 11 août 2025 visant à lever les contraintes à l’exercice du métier d’agriculteur ou d’autres dispositions en cours d’examen au Parlement, telles que la suppression des zones à faible émission (ZFE) ou l’assouplissement de la règle dite du « zéro artificialisation nette » (ZAN), favoriseraient une hausse des émissions ou remettraient en cause les mesures de réduction adoptées par le Gouvernement, il ne résulte pas de l’instruction que l’entrée en vigueur de ces dispositions, à supposer même qu’elles soient toutes adoptées, aurait un effet significatif de nature à faire obstacle au respect des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre en cause dans le présent litige. Les requérantes soutiennent également qu’un retard important a été pris dans l’entrée en vigueur de plusieurs textes destinés au pilotage des politiques publiques, en vue d’atteindre les objectifs qui, sans être applicables au présent litige, doivent être fixés au niveau national en application du règlement (UE) 2023/857 du 19 avril 2023. Ainsi, il résulte de l’instruction que, si l’Etat a adopté en mars 2025 le troisième plan national d’adaptation au changement climatique (PNACC), ni la loi de programmation prévue à l’article L. 110-1 A du code de l’énergie, ni les troisièmes éditions de la stratégie nationale bas-carbone et de la programmation pluriannuelle de l’énergie ne sont, en revanche, à la date de la présente décision, promulguées ou publiées, alors pourtant que la stratégie nationale bas-carbone et la programmation pluriannuelle de l’énergie ont fait l’objet d’une concertation commune sous l’égide de la Commission nationale du débat public entre le 4 novembre et le 16 décembre 2024 et que la seconde a été soumise à deux procédures de consultation du public, du 22 novembre au 22 décembre 2023 et du 7 mars au 5 avril 2025. Toutefois, il ne résulte pas de l’instruction que l’absence d’adoption, à la date de la présente décision, de ces différents textes visant à l’atteinte des nouveaux objectifs imposés par le règlement (UE) 2023/857 du 19 avril 2023 serait, par elle-même, de nature à remettre en question la complète exécution des décisions du 1er juillet 2021 et du 10 mai 2023. c) En troisième lieu, il résulte de l’instruction que selon le scénario prospectif de projection dit « avec mesures existantes » (AME), qui est réalisé par le Gouvernement et transmis à la Commission européenne au titre de l’article 18 du règlement (UE) 2018/1999 du 11 décembre 2018, les émissions de gaz à effet de serre des six secteurs émetteurs devraient, en tenant compte des mesures adoptées jusqu’au 31 décembre 2023, atteindre 326 Mt éqCO2 en 2030, correspondant ainsi à une baisse de 39,5 % par rapport à l’année 1990, soit un niveau de réduction qui approche l’objectif fixé, en droit national, à l’article L. 100-4 du code de l’énergie. Compte tenu, d’une part, de ce que cette baisse des émissions en 2030 dans le scénario « AME 2024 » est plus importante que celle évaluée à - 37 % dans le scénario précédent, dit « AME 2023 », qui prenait en compte les mesures existantes jusqu’au 31 décembre 2021 et, d’autre part, de l’incidence des mesures nouvelles adoptées ou annoncées depuis le 31 décembre 2023, la réduction des émissions devrait ainsi être supérieure à 39,5% à l’horizon de 2030. d) En quatrième et dernier lieu, il résulte notamment de la séance orale d’instruction ainsi que des avis d’experts disponibles et en particulier des travaux du Haut Conseil pour le climat, que le rythme de réduction des émissions de gaz à effet de serre produites sur le territoire national est, sous réserve qu’il se poursuive, estimé compatible avec l’atteinte des objectifs de réduction fixés à l’article L. 100-4 du code de l’énergie et à l’annexe I du règlement (UE) 2018/842 du 30 mai 2018 précités. S’il est vrai que, dans ses rapports annuels pour 2024 et 2025, le Haut Conseil pour le climat souligne, au regard de l’atteinte des objectifs 2030 du paquet européen « Fit for 55 », l’insuffisante coordination de certains dispositifs mis en œuvre par le Gouvernement, s’il note que le rythme de réduction des émissions tend à diminuer et regrette les délais constatés dans l’adoption des différents documents de planification, il conclut néanmoins qu’il reste possible d’atteindre ces objectifs, plus exigeants que ceux en cause dans le présent litige, eu égard à l’évolution du cadre d’action des politiques publiques, à la réduction des émissions constatée et à la contribution, dans cette réduction, des principaux secteurs émetteurs. Il résulte de tout ce qui précède qu’à la date de la présente décision, compte tenu des différentes mesures adoptées par le Gouvernement, les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre fixés, pour 2030, à l’article L. 100-4 du code de l’énergie et à l’annexe I du règlement (UE) 2018/842 du 30 mai 2018 dans sa rédaction antérieure à l’entrée en vigueur du règlement (UE) 2023/857 du 19 avril 2023 à, respectivement, - 40 % par rapport à 1990 et - 37% par rapport à 2005, peuvent être regardés comme raisonnablement atteignables. 3) Dès lors qu’à la date de la présente décision des éléments suffisamment crédibles et étayés permettent de regarder la trajectoire d’atteinte de ces objectifs comme respectée, les décisions du Conseil d’Etat statuant au contentieux du 1er juillet 2021 et du 10 mai 2023 doivent être regardées comme entièrement exécutées.
(1) Comp, jugeant que, bien que cet objectif ne soit pas applicable au litige, il ne saurait être ignoré dans l’analyse de l’évolution du niveau des émissions de gaz à effet de serre, CE, 10 mai 2023, Commune de Grande-Synthe et autres, n° 467982, pp. 809-876. (2) Cf., s’agissant de l’office du juge de l’exécution, CE, 10 mai 2023, Commune de Grande-Synthe et autres, n° 467982, pp. 809-876.