Conseil d'État
N° 504268
ECLI:FR:CECHR:2025:504268.20251201
Mentionné aux tables du recueil Lebon
10ème - 9ème chambres réunies
M. Jean de L'Hermite, rapporteur
SARL THOUVENIN, COUDRAY, GREVY, avocats
Lecture du lundi 1 décembre 2025
Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 13 mai et 25 août 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le comité social et économique central de la société nationale de radiodiffusion Radio France, le syndicat Force Ouvrière Radio France, le syndicat CGT Radio France, le syndicat SUD Radio France, le syndicat national des médias et de l'écrit CFDT, le syndicat UNSA Radio France, le syndicat national des journalistes, M. H... C..., M. G... A..., M. F... D... et M. B... E... demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la note de la présidente-directrice générale de la société nationale de radiodiffusion Radio France en date du 13 mars 2025 relative aux modalités d'exercice du droit de grève ;
2°) de mettre à la charge de la société Radio France la somme de 4 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule ;
- la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 ;
- le décret n° 82-1168 du 29 décembre 1982 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Jean de L'Hermite, conseiller d'Etat,
- les conclusions de Mme Leila Derouich, rapporteure publique ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SARL Thouvenin, Coudray, Grevy, avocat du Comité Social et Économique Central Csec de la Société Nationale de Radiodiffusion Radio France, du Syndicat Force Ouvrière Radio France, du Syndicat Cgt Radio France Snrt-cgt, du Syndicat Sud Radio France, de la Société Cfdt-snme, du Syndicat Unsa Radio France, du Syndicat National des Journalistes Snj, de M. H... C..., de M. G... A..., de M. F... D... et de M. B... E... et à la SCP Gatineau, Fattaccini, Rebeyrol, avocat de la société Radio france ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier que, par une note interne concernant les modalités d'exercice du droit de grève en date du 13 mars 2025, la présidente-directrice-générale de la société nationale de radiodiffusion Radio France a informé les salariés de la société qu'à compter du 21 avril 2025, les salariés directement affectés à l'édition, la fabrication, la diffusion de l'antenne et à l'organisation des concerts et occupant un des postes mentionnés sur une liste annexée à cette note, devraient, s'ils souhaitaient rejoindre un mouvement de grève en cours, se déclarer grévistes et cesser le travail au début de leur journée de travail ou en début de vacation et ne pourraient donc cesser le travail en cours de service. Les requérants demandent l'annulation pour excès de pouvoir de cette note.
Sur la compétence en premier ressort du Conseil d'Etat :
2. D'une part, aux termes de l'article 43-11 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication : " Les sociétés énumérées aux articles 44 et 45 poursuivent, dans l'intérêt général, des missions de service public (...) ". Aux termes de l'article 44 de la même loi : " (...) III. - La société nationale de programme dénommée Radio France est chargée de concevoir et de programmer des émissions de radio à caractère national et local, destinées à être diffusées sur tout ou partie du territoire. Elle favorise l'expression régionale sur ses antennes décentralisées sur l'ensemble du territoire. Elle valorise le patrimoine et la création artistique, notamment grâce aux formations musicales dont elle assure la gestion et le développement (...) ".
3. D'autre part, aux termes de l'article 57 de la loi du 30 septembre 1986 : " (...) II. - En cas de cessation concertée du travail dans les sociétés nationales de programme ou dans des filiales répondant à des missions de service public définies à l'article 43-11, la continuité du service est assurée dans les conditions suivantes : / - le préavis de grève doit parvenir au président des organismes visés à l'alinéa précédent dans un délai de cinq jours francs avant le déclenchement de la grève. Il doit fixer le lieu, la date et l'heure du début ainsi que la durée, limitée ou non, de la grève envisagée ; / - un nouveau préavis ne peut être déposé par la même organisation syndicale qu'à l'issue du délai de préavis initial et, éventuellement, de la grève qui a suivi ce dernier ; / - la création, la transmission et l'émission des signaux de radio et de télévision doivent être assurées par les services ou les personnels des sociétés de programme qui en sont chargés ; / - un décret en Conseil d'Etat détermine les modalités d'application de l'alinéa ci-dessus. Il définit notamment les services et les catégories de personnels strictement indispensables à l'exécution de cette mission, et que les présidents de sociétés concernées peuvent requérir. / III. - Nonobstant les dispositions du paragraphe II ci-dessus, le président de chaque société est tenu de prendre les mesures nécessaires à l'exécution du service que le nombre et les catégories de personnels présents permettent d'assurer ". Pour l'application de ces dispositions, le décret du 29 décembre 1982 relatif à l'organisation d'un service minimum dans les organismes du service public de la radiodiffusion sonore et de la télévision en cas de cessation concertée du travail prévoit que le président de la société nationale de programme détermine les mesures nécessaires pour assurer, en cas de cessation concertée du travail, la diffusion des programmes minimaux qu'il prévoit.
4. Aux termes de l'article R. 311-1 du code de justice administrative : " Le Conseil d'Etat est compétent pour connaître en premier et dernier ressort : / (...) 2° Des recours dirigés contre les actes réglementaires des ministres et des autres autorités à compétence nationale et contre leurs circulaires et instructions de portée générale. (...) ". Pour l'application de ces dispositions, une personne morale de droit privé à compétence nationale est, pourvu qu'elle soit dotée d'un pouvoir réglementaire par un texte, au nombre des autorités à compétence nationale au sens des dispositions précitées. Par suite, la société Radio France, qui est chargée d'une mission de service public à caractère national aux termes des articles 43-11 et 44 de la loi du 30 septembre 1986 cités au point 2 et dont le président est doté, par les dispositions de l'article 57 de la même loi citées au point 3, ainsi que par celles du décret du 29 décembre 1982 mentionné au même point, d'un pouvoir réglementaire applicable en cas de grève, n'est pas fondée à soutenir que le Conseil d'Etat ne serait pas compétent en premier ressort pour connaître du recours pour excès de pouvoir formé contre la note attaquée.
Sur la légalité de la note du 13 mars 2025 :
5. En indiquant dans le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, auquel se réfère le Préambule de la Constitution du 4 octobre 1958, que le droit de grève s'exerce dans le cadre des lois qui le réglementent, l'assemblée constituante a entendu inviter le législateur à opérer la conciliation nécessaire entre la défense des intérêts professionnels dont la grève constitue l'une des modalités et la sauvegarde de l'intérêt général, auquel elle peut être de nature à porter atteinte. En l'absence de la complète législation ainsi annoncée par la Constitution, la reconnaissance du droit de grève ne saurait avoir pour conséquence d'exclure les limitations qui doivent être apportées à ce droit, comme à tout autre, en vue d'en éviter un usage abusif, ou bien contraire aux nécessités de l'ordre public ou aux besoins essentiels du pays. En l'état de la législation, il appartient à l'autorité administrative responsable du bon fonctionnement d'un service public de fixer elle-même, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, la nature et l'étendue de ces limitations pour les services dont l'organisation lui incombe.
6. En premier lieu, dans le cas d'un organisme de droit privé chargé de l'exécution d'une mission de service public, ses organes dirigeants, agissant en vertu des pouvoirs généraux d'organisation des services placés sous leur autorité, sont, sauf dispositions contraires, compétents pour déterminer les limitations à apporter à l'exercice du droit de grève. Au demeurant et ainsi qu'il a été dit plus haut, il résulte des dispositions de l'article 57 de la loi du 30 septembre 1986 que le président de Radio France est tenu de prendre les mesures nécessaires à l'exécution du service que le nombre et les catégories de personnels présents permettent d'assurer. Par suite, le moyen tiré de ce que la note attaquée serait entachée d'incompétence doit être écarté.
7. En deuxième lieu, la note attaquée se contente d'organiser les modalités selon lesquelles certains salariés doivent se déclarer grévistes et est en tant que telle, contrairement à ce que soutiennent les requérants, sans incidence sur la définition du service minimum que fixe le décret du 29 décembre 1982 mentionné au point 3.
8. En troisième lieu, en imposant aux seuls salariés de Radio France directement affectés à l'édition, la fabrication, la diffusion de l'antenne et à l'organisation des concerts, qui entendent rejoindre une grève, de le faire au début de leur journée de travail ou de la vacation qui leur a été assignée, la présidente-directrice-générale de Radio France a entendu prévenir les risques de désorganisation qui résulteraient de l'interruption du travail en cours de service par les salariés décidant de rejoindre la grève après le début de leur service. La limitation du droit de grève qui en résulte est justifiée par les nécessités du fonctionnement du service public assuré par Radio France et vise à prévenir un usage abusif du droit de grève, qui serait contraire au principe constitutionnel de continuité du service public. Cette limitation, qui n'a d'ailleurs pas pour effet de contraindre ces salariés à commencer de faire grève au début de la période couverte par le préavis, pas plus que de les obliger à déclarer par avance leur intention d'être grévistes, ou de leur interdire de se joindre à un mouvement de grève déjà en cours, ou de le quitter avant qu'il ait pris fin, ne porte pas une atteinte disproportionnée au droit de grève. Par suite, le moyen tiré de ce que la note attaquée porterait atteinte au droit de grève, reconnu par le préambule de la Constitution, doit être écarté.
9. Enfin, en quatrième lieu, contrairement à ce que soutiennent les requérants, la note attaquée définit de manière précise les catégories générales de salariés auxquels elle s'applique et indique de manière tout aussi claire, dans son annexe, les postes de travail concernés, classés par type de production, chaîne ou direction de rattachement et service ou secteur d'activité. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'objectif constitutionnel de clarté et d'intelligibilité de la norme doit être écarté.
10. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de la note du 13 mars 2025 concernant les modalités d'exercice du droit de grève à Radio France.
11. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants la somme de 3 000 euros à verser à la société Radio France, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de la société Radio France, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.
D E C I D E :
--------------
Article 1er : La requête du CSEC de la société nationale de radiodiffusion Radio France et autres est rejetée.
Article 2 : Les requérants verseront à la société nationale de programmes Radio France une somme de 3 000 euros, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : La présente décision sera notifiée au comité social et économique central de la société nationale de radiodiffusion Radio France, premier requérant dénommé et à la société nationale de radiodiffusion Radio France.
Copie en sera adressée à la ministre de la culture.
Délibéré à l'issue de la séance du 3 novembre 2025 où siégeaient : M. Denis Piveteau, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Bertrand Dacosta, Mme Anne Egerszegi, présidents de chambre ; M. Olivier Yeznikian, Mme Rozen Noguellou, M. Nicolas Polge, M. Vincent Daumas, M. Christophe Barthélemy, conseillers d'Etat et M. Jean de L'Hermite, conseiller d'Etat-rapporteur.
Rendu le 1er décembre 2025.
Le président :
Signé : M. Denis Piveteau
Le rapporteur :
Signé : M. Jean de L'Hermite
La secrétaire :
Signé : Mme Reine-May Solente
N° 504268
ECLI:FR:CECHR:2025:504268.20251201
Mentionné aux tables du recueil Lebon
10ème - 9ème chambres réunies
M. Jean de L'Hermite, rapporteur
SARL THOUVENIN, COUDRAY, GREVY, avocats
Lecture du lundi 1 décembre 2025
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 13 mai et 25 août 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le comité social et économique central de la société nationale de radiodiffusion Radio France, le syndicat Force Ouvrière Radio France, le syndicat CGT Radio France, le syndicat SUD Radio France, le syndicat national des médias et de l'écrit CFDT, le syndicat UNSA Radio France, le syndicat national des journalistes, M. H... C..., M. G... A..., M. F... D... et M. B... E... demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la note de la présidente-directrice générale de la société nationale de radiodiffusion Radio France en date du 13 mars 2025 relative aux modalités d'exercice du droit de grève ;
2°) de mettre à la charge de la société Radio France la somme de 4 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule ;
- la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 ;
- le décret n° 82-1168 du 29 décembre 1982 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Jean de L'Hermite, conseiller d'Etat,
- les conclusions de Mme Leila Derouich, rapporteure publique ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SARL Thouvenin, Coudray, Grevy, avocat du Comité Social et Économique Central Csec de la Société Nationale de Radiodiffusion Radio France, du Syndicat Force Ouvrière Radio France, du Syndicat Cgt Radio France Snrt-cgt, du Syndicat Sud Radio France, de la Société Cfdt-snme, du Syndicat Unsa Radio France, du Syndicat National des Journalistes Snj, de M. H... C..., de M. G... A..., de M. F... D... et de M. B... E... et à la SCP Gatineau, Fattaccini, Rebeyrol, avocat de la société Radio france ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier que, par une note interne concernant les modalités d'exercice du droit de grève en date du 13 mars 2025, la présidente-directrice-générale de la société nationale de radiodiffusion Radio France a informé les salariés de la société qu'à compter du 21 avril 2025, les salariés directement affectés à l'édition, la fabrication, la diffusion de l'antenne et à l'organisation des concerts et occupant un des postes mentionnés sur une liste annexée à cette note, devraient, s'ils souhaitaient rejoindre un mouvement de grève en cours, se déclarer grévistes et cesser le travail au début de leur journée de travail ou en début de vacation et ne pourraient donc cesser le travail en cours de service. Les requérants demandent l'annulation pour excès de pouvoir de cette note.
Sur la compétence en premier ressort du Conseil d'Etat :
2. D'une part, aux termes de l'article 43-11 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication : " Les sociétés énumérées aux articles 44 et 45 poursuivent, dans l'intérêt général, des missions de service public (...) ". Aux termes de l'article 44 de la même loi : " (...) III. - La société nationale de programme dénommée Radio France est chargée de concevoir et de programmer des émissions de radio à caractère national et local, destinées à être diffusées sur tout ou partie du territoire. Elle favorise l'expression régionale sur ses antennes décentralisées sur l'ensemble du territoire. Elle valorise le patrimoine et la création artistique, notamment grâce aux formations musicales dont elle assure la gestion et le développement (...) ".
3. D'autre part, aux termes de l'article 57 de la loi du 30 septembre 1986 : " (...) II. - En cas de cessation concertée du travail dans les sociétés nationales de programme ou dans des filiales répondant à des missions de service public définies à l'article 43-11, la continuité du service est assurée dans les conditions suivantes : / - le préavis de grève doit parvenir au président des organismes visés à l'alinéa précédent dans un délai de cinq jours francs avant le déclenchement de la grève. Il doit fixer le lieu, la date et l'heure du début ainsi que la durée, limitée ou non, de la grève envisagée ; / - un nouveau préavis ne peut être déposé par la même organisation syndicale qu'à l'issue du délai de préavis initial et, éventuellement, de la grève qui a suivi ce dernier ; / - la création, la transmission et l'émission des signaux de radio et de télévision doivent être assurées par les services ou les personnels des sociétés de programme qui en sont chargés ; / - un décret en Conseil d'Etat détermine les modalités d'application de l'alinéa ci-dessus. Il définit notamment les services et les catégories de personnels strictement indispensables à l'exécution de cette mission, et que les présidents de sociétés concernées peuvent requérir. / III. - Nonobstant les dispositions du paragraphe II ci-dessus, le président de chaque société est tenu de prendre les mesures nécessaires à l'exécution du service que le nombre et les catégories de personnels présents permettent d'assurer ". Pour l'application de ces dispositions, le décret du 29 décembre 1982 relatif à l'organisation d'un service minimum dans les organismes du service public de la radiodiffusion sonore et de la télévision en cas de cessation concertée du travail prévoit que le président de la société nationale de programme détermine les mesures nécessaires pour assurer, en cas de cessation concertée du travail, la diffusion des programmes minimaux qu'il prévoit.
4. Aux termes de l'article R. 311-1 du code de justice administrative : " Le Conseil d'Etat est compétent pour connaître en premier et dernier ressort : / (...) 2° Des recours dirigés contre les actes réglementaires des ministres et des autres autorités à compétence nationale et contre leurs circulaires et instructions de portée générale. (...) ". Pour l'application de ces dispositions, une personne morale de droit privé à compétence nationale est, pourvu qu'elle soit dotée d'un pouvoir réglementaire par un texte, au nombre des autorités à compétence nationale au sens des dispositions précitées. Par suite, la société Radio France, qui est chargée d'une mission de service public à caractère national aux termes des articles 43-11 et 44 de la loi du 30 septembre 1986 cités au point 2 et dont le président est doté, par les dispositions de l'article 57 de la même loi citées au point 3, ainsi que par celles du décret du 29 décembre 1982 mentionné au même point, d'un pouvoir réglementaire applicable en cas de grève, n'est pas fondée à soutenir que le Conseil d'Etat ne serait pas compétent en premier ressort pour connaître du recours pour excès de pouvoir formé contre la note attaquée.
Sur la légalité de la note du 13 mars 2025 :
5. En indiquant dans le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, auquel se réfère le Préambule de la Constitution du 4 octobre 1958, que le droit de grève s'exerce dans le cadre des lois qui le réglementent, l'assemblée constituante a entendu inviter le législateur à opérer la conciliation nécessaire entre la défense des intérêts professionnels dont la grève constitue l'une des modalités et la sauvegarde de l'intérêt général, auquel elle peut être de nature à porter atteinte. En l'absence de la complète législation ainsi annoncée par la Constitution, la reconnaissance du droit de grève ne saurait avoir pour conséquence d'exclure les limitations qui doivent être apportées à ce droit, comme à tout autre, en vue d'en éviter un usage abusif, ou bien contraire aux nécessités de l'ordre public ou aux besoins essentiels du pays. En l'état de la législation, il appartient à l'autorité administrative responsable du bon fonctionnement d'un service public de fixer elle-même, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, la nature et l'étendue de ces limitations pour les services dont l'organisation lui incombe.
6. En premier lieu, dans le cas d'un organisme de droit privé chargé de l'exécution d'une mission de service public, ses organes dirigeants, agissant en vertu des pouvoirs généraux d'organisation des services placés sous leur autorité, sont, sauf dispositions contraires, compétents pour déterminer les limitations à apporter à l'exercice du droit de grève. Au demeurant et ainsi qu'il a été dit plus haut, il résulte des dispositions de l'article 57 de la loi du 30 septembre 1986 que le président de Radio France est tenu de prendre les mesures nécessaires à l'exécution du service que le nombre et les catégories de personnels présents permettent d'assurer. Par suite, le moyen tiré de ce que la note attaquée serait entachée d'incompétence doit être écarté.
7. En deuxième lieu, la note attaquée se contente d'organiser les modalités selon lesquelles certains salariés doivent se déclarer grévistes et est en tant que telle, contrairement à ce que soutiennent les requérants, sans incidence sur la définition du service minimum que fixe le décret du 29 décembre 1982 mentionné au point 3.
8. En troisième lieu, en imposant aux seuls salariés de Radio France directement affectés à l'édition, la fabrication, la diffusion de l'antenne et à l'organisation des concerts, qui entendent rejoindre une grève, de le faire au début de leur journée de travail ou de la vacation qui leur a été assignée, la présidente-directrice-générale de Radio France a entendu prévenir les risques de désorganisation qui résulteraient de l'interruption du travail en cours de service par les salariés décidant de rejoindre la grève après le début de leur service. La limitation du droit de grève qui en résulte est justifiée par les nécessités du fonctionnement du service public assuré par Radio France et vise à prévenir un usage abusif du droit de grève, qui serait contraire au principe constitutionnel de continuité du service public. Cette limitation, qui n'a d'ailleurs pas pour effet de contraindre ces salariés à commencer de faire grève au début de la période couverte par le préavis, pas plus que de les obliger à déclarer par avance leur intention d'être grévistes, ou de leur interdire de se joindre à un mouvement de grève déjà en cours, ou de le quitter avant qu'il ait pris fin, ne porte pas une atteinte disproportionnée au droit de grève. Par suite, le moyen tiré de ce que la note attaquée porterait atteinte au droit de grève, reconnu par le préambule de la Constitution, doit être écarté.
9. Enfin, en quatrième lieu, contrairement à ce que soutiennent les requérants, la note attaquée définit de manière précise les catégories générales de salariés auxquels elle s'applique et indique de manière tout aussi claire, dans son annexe, les postes de travail concernés, classés par type de production, chaîne ou direction de rattachement et service ou secteur d'activité. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'objectif constitutionnel de clarté et d'intelligibilité de la norme doit être écarté.
10. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de la note du 13 mars 2025 concernant les modalités d'exercice du droit de grève à Radio France.
11. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants la somme de 3 000 euros à verser à la société Radio France, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de la société Radio France, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.
D E C I D E :
--------------
Article 1er : La requête du CSEC de la société nationale de radiodiffusion Radio France et autres est rejetée.
Article 2 : Les requérants verseront à la société nationale de programmes Radio France une somme de 3 000 euros, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : La présente décision sera notifiée au comité social et économique central de la société nationale de radiodiffusion Radio France, premier requérant dénommé et à la société nationale de radiodiffusion Radio France.
Copie en sera adressée à la ministre de la culture.
Délibéré à l'issue de la séance du 3 novembre 2025 où siégeaient : M. Denis Piveteau, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Bertrand Dacosta, Mme Anne Egerszegi, présidents de chambre ; M. Olivier Yeznikian, Mme Rozen Noguellou, M. Nicolas Polge, M. Vincent Daumas, M. Christophe Barthélemy, conseillers d'Etat et M. Jean de L'Hermite, conseiller d'Etat-rapporteur.
Rendu le 1er décembre 2025.
Le président :
Signé : M. Denis Piveteau
Le rapporteur :
Signé : M. Jean de L'Hermite
La secrétaire :
Signé : Mme Reine-May Solente