Conseil d'État
N° 509579
ECLI:FR:CECHR:2026:509579.20260715
Mentionné aux tables du recueil Lebon
5ème et 6ème chambres réunies
M. Christophe Chantepy, président
M. Bastien Brillet, rapporteur
M. Maxime Boutron, rapporteur public
SCP LYON-CAEN, THIRIEZ, avocats
Lecture du mercredi 15 juillet 2026
Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés le 7 novembre 2025 et le 20 mars 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la société Cloudflare demande au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir la décision du 9 juillet 2025 par laquelle l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom) a notifié à la société Cloudflare Portugal Unipessoal Lda, en application du II de l’article 11 de la loi du 21 juin 2004, une liste d'adresses électroniques de services permettant la diffusion de contenus contrevenant aux dispositions prises sur le fondement de l'article 215 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne portant interdiction de diffusion de contenus provenant des personnes visées par le règlement (UE) 833/2014 du 31 juillet 2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine ainsi que par le règlement (UE) 269/2014 du 17 mars 2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l'intégrité territoriale, la souveraineté et l'indépendance de l'Ukraine, et lui a ordonné de prendre les mesures propres à empêcher l’accès à ces services sur le territoire français dans un délai de soixante-douze heures jusqu’à la levée des sanctions par le Conseil de l’Union européenne ;
2°) à titre subsidiaire, de surseoir à statuer et de saisir la Cour de justice de l’Union européenne des questions préjudicielles suivantes :
- l’article 9 du Règlement (UE) 2022/2065 du 19 octobre 2022 relatif à un marché unique des services numériques, lu en combinaison avec les articles 16 et 52 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union, doit-il être interprété comme s’opposant à ce que des dispositions nationales prévoient la possibilité pour une autorité administrative d’émettre des injonctions à l’encontre de certains fournisseurs de services intermédiaires d’empêcher l’accès à des sites Internet, sous forme d’une obligation de résultat ?
- l’article 9 du Règlement (UE) 2022/2065 du 19 octobre 2022 relatif à un marché unique des services numériques, lu en combinaison avec les articles 16 et 52 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union, doit-il être interprété comme s’opposant à ce qu’une autorité administrative enjoigne à des fournisseurs de services intermédiaires de mettre en œuvre toute mesure propre à empêcher l’accès à des contenus en ligne alors qu’il est, dans le même temps, établi que (i) ces mesures peuvent être aisément contournées en recourant à d’autres services dont les fournisseurs sont connus et à l’encontre desquels aucune injonction n’est ordonnée, (ii) aucune démarche n'a été au préalable entreprise à l’encontre des éditeurs et des hébergeurs des contenus concernés, alors même qu’ils constituent les opérateurs les plus proches des actes litigieux et (iii) l'implémentation des mesures sollicitées impose aux fournisseurs de service intermédiaire concernés une refonte de l'architecture sur laquelle repose leur service et remettrait en question les caractéristiques essentielles du service ?
3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que la décision qu’elle attaque :
- est insuffisamment motivée en ce qu’elle ne fait apparaitre ni les circonstances de fait lui permettant d’apprécier la légalité de la demande, ni qu’une mise en demeure préalable aurait été adressée aux éditeurs et aux hébergeurs des services et qu’elle serait restée sans réponse ni, enfin, que serait remplie la condition d’absence d'éléments d’identification des personnes dont l’activité est d’éditer un service de communication au public en ligne et de l’hébergeur d'un tel service ;
- a été adoptée à l’issue d’une procédure irrégulière faute d’avoir été précédée d’une phase contradictoire en méconnaissance de l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration ;
- est illégale en tant qu’elle a été prise sur le fondement du II de l’article 11 de la loi du 21 juin 2004, qui est contraire au droit européen ;
- méconnaît les dispositions du II de l’article 11 de la loi du 21 juin 2004.
Par deux mémoires en défense, enregistrés les 16 janvier et 10 avril 2026, l’Arcom conclut au rejet de la requête. L’Arcom soutient que les moyens ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ;
- la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;
- le règlement (UE) 269/2014 du Conseil du 17 mars 2014 modifié concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l'intégrité territoriale, la souveraineté et l'indépendance de l'Ukraine ;
- le règlement (UE) 833/2014 du Conseil du 31 juillet 2014 modifié concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine ;
- le règlement (UE) 2022/2065 du Parlement européen et du Conseil du 19 octobre 2022 relatif à un marché unique des services numériques et modifiant la directive 2000/31/CE ;
- le code des relations entre le public et l’administration ;
- la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 ;
- la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004, modifiée notamment par la loi n° 2024-449 du 21 mai 2024 ;
- le décret n° 2024-1181 du 16 décembre 2024 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Bastien Brillet, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de M. Maxime Boutron, rapporteur public.
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat de la société Cloudflare.
Considérant ce qui suit :
1. D’une part, aux termes de l’article 11 de la loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l’économie numérique susvisée, issu de la loi du 21 mai 2024 visant à sécuriser et à réguler l'espace numérique : « I.- L'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique peut mettre en demeure les personnes dont l'activité est d'éditer un service de communication au public en ligne mentionnées au I de l'article 1er-1 et les fournisseurs de services d'hébergement définis au 2 du I de l'article 6 de retirer les contenus ou de faire cesser la diffusion des contenus qui contreviennent aux dispositions prises sur le fondement de l'article 215 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne portant sur l'interdiction de diffusion de contenus provenant des personnes visées par les sanctions. La personne destinataire de la mise en demeure dispose d'un délai de soixante-douze heures pour présenter ses observations. / II.- A l'expiration de ce délai, si les contenus n'ont pas été retirés ou si leur diffusion n'a pas cessé, l'autorité peut notifier aux fournisseurs de services d'accès à internet ou aux fournisseurs de systèmes de résolution de noms de domaine définis au II de l'article 12 de la présente loi la liste des adresses électroniques des personnes ayant fait l'objet d'une mise en demeure en application du I du présent article, afin qu'ils empêchent, dans un délai fixé par l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique, l'accès à ces adresses. Toutefois, en l'absence d'éléments d'identification des personnes dont l'activité est d'éditer un service de communication au public en ligne mentionnées au I de l'article 1er-1 et des fournisseurs de services d'hébergement définis au 2 du I de l'article 6, l'autorité peut procéder à cette notification sans avoir préalablement demandé le retrait ou la cessation de la diffusion des contenus dans les conditions prévues au I du présent article. / L'autorité peut également notifier les adresses électroniques dont les contenus contreviennent au même I aux moteurs de recherche ou aux annuaires, lesquels prennent toute mesure utile destinée à faire cesser leur référencement. / III.- L'autorité peut agir soit d'office, soit sur saisine du ministère public ou de toute personne physique ou morale. / IV.- En cas de méconnaissance de l'obligation de retirer les contenus ou de faire cesser la diffusion des contenus mentionnés au I du présent article, l'autorité peut prononcer à l'encontre de l'auteur de ce manquement, dans les conditions prévues à l'article 42-7 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, une sanction pécuniaire (…). V.- Les modalités d'application du présent article sont précisées par décret en Conseil d'Etat. » Aux termes de l’article 7 du décret du 16 décembre 2024 relatif à la procédure d'habilitation des agents de l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique et portant application des articles 6-8, 10-1 et 11 de la loi du 21 juin 2004 : « Les mises en demeure adressées par l'autorité en application de l'article 11 de la loi du 21 juin 2004 susvisée exposent les faits relevés et les raisons pour lesquelles les contenus ou la diffusion des contenus contreviennent aux dispositions prises sur le fondement de l'article 215 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne portant sur l'interdiction de diffusion de contenus provenant des personnes visées par les sanctions. Par ce même courrier, l'autorité invite la personne destinataire de la mise en demeure à présenter ses observations écrites dans le délai prévu par l'article 11 de la loi du 21 juin 2004 susvisée. »
2. D’autre part, aux termes de l’article 29 du traité de fonctionnement de l’Union européenne : « Le Conseil adopte des décisions qui définissent la position de l'Union sur une question particulière de nature géographique ou thématique. Les États membres veillent à la conformité de leurs politiques nationales avec les positions de l'Union. » Aux termes de l’article 215 du même traité, « 2. Lorsqu'une décision, adoptée conformément au chapitre 2 du titre V du traité sur l'Union européenne, le prévoit, le Conseil peut adopter, selon la procédure visée au paragraphe 1, des mesures restrictives à l'encontre de personnes physiques ou morales, de groupes ou d'entités non étatiques. » Le règlement (UE) 833/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine dispose en son article 2 septies que : « Il est interdit aux opérateurs de diffuser ou de permettre, de faciliter ou de contribuer d’une autre manière à la diffusion de contenus provenant des personnes morales, entités ou organismes énumérés à l’annexe XV y compris par la transmission ou la distribution par tout moyen tel que le câble, le satellite, la télévision sur IP, les fournisseurs de services internet, les plateformes ou applications, nouvelles ou préexistantes, de partage de vidéos sur l’internet ». Le règlement (UE) 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine prévoit, en son article 2 le gel des avoirs et l’interdiction de mise à disposition de fonds et de ressources économiques aux personnes physiques et morales sanctionnées pour avoir soutenu, financé ou mis en œuvre des actions compromettant l'intégrité territoriale, la souveraineté et l'indépendance de l'Ukraine et dont la liste est dressée par son annexe I. De telles sanctions impliquent l’interdiction de diffusion des contenus émanant des entreprises de médias figurant dans cette liste, qui sont considérés comme des ressources économiques générant des revenus.
3. La société Cloudflare, société de droit américain dont l’activité consiste à fournir, notamment, des systèmes de résolution de noms de domaine, demande l’annulation de la décision du 9 juillet 2025 par laquelle l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom), après avoir constaté, les 26 et 27 juin 2025, que les services de communication au public en ligne accessibles depuis les dix-neuf adresses dont elle dresse la liste, permettaient la diffusion de contenus contrevenant aux dispositions prises sur le fondement de l’article 215 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne portant sur l’interdiction de diffusion de contenus provenant des personnes visées par les deux règlements du Conseil mentionnés au point précédent, a notifié à la société Cloudflare Portugal Unipessoal Lda, sur le fondement des dispositions du II de l’article 11 de la loi du 21 juin 2004 cités au point 1, une liste de dix-neuf adresses électroniques afin que cette société prenne, dans un délai de 72 heures, les mesures propres à empêcher l'accès aux services concernés sur le territoire français jusqu'à la levée des sanctions par le Conseil de l'Union européenne.
Sur la légalité externe :
4. En premier lieu, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; (…) ». L’article L. 211-5 du même code précise que : « La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ».
5. Il ressort des termes de la décision attaquée, qui a pour objet une « demande de blocage formulée en application du II de l'article 11 de la loi n° 2004- 575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique », qu’elle se réfère au constat réalisé les 26 et 27 juin 2025 selon lequel les services de communication au public en ligne accessibles depuis les dix-neuf adresses dont elle dresse la liste permettaient la diffusion de contenus contrevenant aux dispositions prises sur le fondement de l’article 215 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne portant sur l’interdiction de diffusion de contenus provenant des personnes visées par le règlement (UE) 833/2014 du 31 juillet 2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine ainsi que par le règlement 269/2014 du 17 mars 2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine. La décision mentionne le II de l’article 11 de la loi du 21 juin 2004, qui habilite l’Arcom à notifier aux fournisseurs de systèmes de résolution de noms de domaine les adresses électroniques des services de communication au public en ligne qui diffusent des contenus qui contreviennent aux dispositions prises sur le fondement de l'article 215 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne portant sur l'interdiction de diffusion de contenus provenant des personnes visées par les sanctions afin qu’ils en empêchent l’accès, ainsi que le décret du 16 décembre 2024 susvisé pris pour l’application de cet article et l’article 9 du règlement (UE) 2022/350 du Conseil du 1er mars 2022 susvisé. Elle comporte ainsi les considérations de fait et de droit qui la fondent.
6. En deuxième lieu, il résulte des dispositions citées au point 1 ci-dessus de l’article 11 de la loi du 21 juin 2004 et de l’article 7 du décret du 16 décembre 2024 que la notification à un fournisseur de systèmes de résolution de noms de domaine de la liste d’adresses dont l’accès doit être empêché n’a pas à être précédée d’une phase contradictoire préalable. La société requérante ne saurait donc utilement invoquer les dispositions de l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration pour soutenir qu’elle aurait dû être mise en mesure de présenter ses observations avant l’adoption de la décision attaquée.
7. En troisième lieu, la société Cloudflare soutient qu’il résulte des dispositions citées au point 1 que, lorsqu’elle constate qu’un éditeur de service de communication au public en ligne diffuse ou un fournisseur de service d’hébergement permet l’accès à des contenus qui contreviennent aux dispositions prises sur le fondement de l'article 215 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne portant sur l'interdiction de diffusion de contenus provenant des personnes visées par les sanctions, l’Arcom ne peut notifier aux fournisseurs de services d'accès à internet ou aux fournisseurs de systèmes de résolution de noms de domaine la liste des adresses électroniques des personnes auxquelles l’accès doit être empêché qu’après une mise en demeure préalable à l’éditeur de services en cause de faire cesser la diffusion litigieuse restée sans effet. Toutefois, ces mêmes dispositions n’ont pas pour effet d’imposer une telle démarche préalable à l’Arcom lorsque celle-ci notifie à l’une de ces catégories de fournisseurs, comme il est constant qu’elle l’a fait en l’espèce, des adresses électroniques correspondant aux sites officiels de personnes morales, entités ou organismes qui sont des entreprises de médias visées par les sanctions européennes prises sur le fondement de l'article 215 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne mentionnées à l’annexe XV du règlement (UE) 833/2014 et à l’annexe I du règlement (UE) 269/2014.
Sur la légalité interne :
En ce qui concerne les exceptions d’inconventionnalité des dispositions du II de l’article 11 de la loi du 21 juin 2004 :
8. En premier lieu, aux termes de l’article 16 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne : « La liberté d'entreprise est reconnue conformément au droit de l'Union et aux législations et pratiques nationales ». Aux termes de l’article 52 de la même Charte : « 1. Toute limitation de l'exercice des droits et libertés reconnus par la présente Charte doit être prévue par la loi et respecter le contenu essentiel desdits droits et libertés. Dans le respect du principe de proportionnalité, des limitations ne peuvent être apportées que si elles sont nécessaires et répondent effectivement à des objectifs d'intérêt général reconnus par l'Union ou au besoin de protection des droits et libertés d'autrui. (…) ».
9. En adoptant les dispositions de l’article 11 de la loi du 21 juin 2004, sur le fondement desquelles a été prise la délibération litigieuse, le législateur a entendu permettre l’effectivité des mesures d’interdiction de diffusion temporaire et réversible telles que celles résultant du règlement du Conseil du 1er mars 2022 mentionné au point 2 ci-dessus et prises sur le fondement de l’article 215 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne dans l’objectif, comme le relève ce règlement « de faire cesser une activité continue et concertée de propagande en faveur de l’agression militaire de l’Ukraine adressée à la société civile dans l’Union et dans les pays voisins », qui s’inscrit dans l’objectif de sauvegarder les valeurs de l’Union, ses intérêts fondamentaux, sa sécurité, son intégrité et son ordre public. Ces dispositions laissent toute latitude aux fournisseurs de services d'accès à internet ou aux fournisseurs de systèmes de résolution de noms de domaine visés par le II de l’article 11 dans le choix des mesures à prendre pour empêcher l’accès aux adresses qui leur ont été notifiées et retenir celles qui leur paraissent les mieux adaptées aux ressources et aux capacités dont ils disposent. Enfin, si le manquement aux obligations prévues par le II de l’article 11 de la loi du 21 juin 2004 susvisée est susceptible de faire l’objet de sanctions pécuniaires, celles-ci ne peuvent intervenir qu’à l’issue d’une procédure contradictoire au cours de laquelle il sera loisible au fournisseur de faire valoir, le cas échéant, les motifs pour lesquels il n’aurait pas déféré à l’injonction, et doivent prendre en compte la nature, la gravité et la durée du manquement, les avantages tirés de ce manquement et les manquements commis précédemment. Au vu de l’ensemble de ces éléments, et eu égard aux objectifs d’intérêt général poursuivis, les dispositions du II de l’article 11 précité ne portent pas une atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprise garantie par la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.
10. En deuxième lieu, aux termes de l’article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « 1. Toute personne a droit à la liberté d’expression. Ce droit comprend la liberté d’opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu’il puisse y avoir ingérence d’autorités publiques et sans considération de frontière. Le présent article n’empêche pas les Etats de soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un régime d’autorisations. / 2. L’exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l’intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d’autrui, pour empêcher la divulgation d’informations confidentielles ou pour garantir l’autorité et l’impartialité du pouvoir judiciaire ».
11. Eu égard aux objectifs d’intérêt général poursuivis et compte tenu des caractéristiques du dispositif telles que relevées au point 9 ci-dessus, et dès lors qu’il ne ressort pas des pièces du dossier, et n’est pas même allégué, que d’autres mesures susceptibles de concourir aux objectifs poursuivis par les dispositions législatives contestées, permettraient de les atteindre de manière aussi efficace exclusivement par des mesures moins restrictives, les dispositions du II de l’article 11 de la loi du 21 juin 2004 ne méconnaissent pas la liberté d’expression consacrée par l’article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.
En ce qui concerne les autres moyens dirigés contre la décision en litige :
12. En premier lieu, si la société Cloudflare soutient que la décision en litige implique qu’elle intervienne sur ses infrastructures techniques pour sa mise en œuvre, et que cette intervention est susceptible de porter atteinte à la qualité de ses services, il ne ressort pas des pièces du dossier que l’injonction dont elle a fait l’objet impliquerait une remise en cause telle de son système de résolution de noms de domaine qu’elle excéderait ses moyens techniques et financiers alors qu’il n’est pas sérieusement contesté qu’elle est en mesure de proposer, d’une part, gratuitement à ses utilisateurs un service de résolution de noms de domaine capable de bloquer les logiciels malveillants et les contenus pour adultes et, d’autre part, des fonctionnalités spécifiques à certaines régions permettant de résoudre les noms de domaine par zone géographique. Par ailleurs, l’Arcom fait valoir, sans être contredite, que d’autres opérateurs, dont celui qui propose le système de résolution de noms de domaine le plus utilisé, ainsi que les principaux fournisseurs d’accès à internet en France, qui proposent également de tels systèmes, ont pu sans difficulté apparente exécuter l’injonction similaire dont ils ont été destinataires en France métropolitaine et en outre-mer. Par suite, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que, par la décision du 9 juillet 2025, l’Arcom aurait porté une atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprendre protégée par l’article 16 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.
13. En deuxième lieu, si la société Cloudflare soutient qu’en tant qu’elle lui a enjoint d’empêcher l’accès à des services de communication au public en ligne « jusqu’à la levée des sanctions par le Conseil de l’Union européenne », la décision porterait atteinte à la liberté de communication et d’expression, garanties par les articles 10 et 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales et le droit de l’Union européenne, il ressort des pièces du dossier, d’une part, que la décision du 9 juillet 2025 a pour objet d’assurer l’effectivité des mesures restrictives elles-mêmes applicables jusqu’à ce qu’elles soient levées par le Conseil de l’Union européenne, prises sur le fondement de l’article 215 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne portant sur l’interdiction de diffusion de contenus provenant des personnes visées par le règlement (UE) 833/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine ainsi que par le règlement (UE) 269/2014 du 17 mars 2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine. Au regard de ces éléments et eu égard aux objectifs poursuivis par ces mesures rappelés au point 9, la décision en litige n’a pas porté une atteinte disproportionnée à la liberté de communication et d’expression.
14. En troisième lieu, aux termes du paragraphe 2 de l’article 9 du règlement (UE) 2022/2065 du 19 octobre 2022 susvisé sur les services numériques, relatif aux injonctions d’agir contre des contenus illicites : « Lorsqu’une injonction visée au paragraphe 1 est transmise au fournisseur, les États membres veillent à ce qu’elle remplisse au minimum les conditions suivantes : / a) ladite injonction comprend les éléments suivants : / i) une référence à la base juridique au titre du droit de l’Union ou du droit national pour l’injonction ; / ii) un exposé des motifs expliquant pourquoi les informations constituent un contenu illicite, en référence à une ou plusieurs dispositions spécifiques du droit de l’Union ou du droit national conforme au droit de l’Union ; / iii) des informations permettant d’identifier l’autorité d’émission ; / iv) des informations claires permettant au fournisseur de services intermédiaires d’identifier et de localiser le contenu illicite concerné, telles qu’un ou plusieurs URL exacts et, si nécessaire, des informations supplémentaires ; / v) des informations relatives aux mécanismes de recours dont disposent le fournisseur de services intermédiaires et le destinataire du service ayant fourni le contenu ; / vi) le cas échéant, des informations sur l’autorité qui doit recevoir les informations relatives aux suites données aux injonctions » ;
15. Il ressort des éléments de motivation de la décision attaquée détaillés au point 5 que celle-ci satisfait aux exigences résultant du a) du 2 de l’article 9 du règlement (UE) 2022/2065 du 19 octobre 2022 susvisé.
16. En dernier lieu, la société requérante soutient que la décision attaquée méconnaitrait les dispositions du II de l’article 11 de la loi du 21 juin 2004 en ce qu’elle ne prévoit pas qu’il soit mis fin à ses effets en cas de cessation de diffusion par les services qu’elle vise de contenus qui contreviennent aux règlements européens cités au point 2. Il résulte toutefois des termes mêmes de la décision qu’elle impose les mesures qu’elle prévoit « jusqu'à la levée des sanctions par le Conseil de l'Union européenne », fixant ainsi aux mesures qu’elle édicte un terme qui ne méconnait pas les dispositions législatives invoquées.
17. Il résulte de ce qui précède, sans qu’il y ait lieu, en l’absence de difficulté sérieuse d’interprétation du droit de l’Union européenne déterminante pour la solution du litige, qui laisserait place, à défaut d’interprétation donnée par la Cour de justice de l’Union européenne, à un doute raisonnable, de renvoyer une question préjudicielle à la Cour de justice de l’Union européenne, que la société requérante n’est pas fondée à demander l’annulation de la décision qu’elle attaque. Ses conclusions présentées au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, par suite, qu’être rejetées.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de la société Cloudflare est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la société Cloudflare et à l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique.
Copie en sera adressée à la ministre de la culture.
Délibéré à l'issue de la séance du 24 juin 2026 où siégeaient : M. Christophe Chantepy, président de la section du contentieux, présidant ; Mme Isabelle de Silva, présidente de chambre ; M. Jean-Philippe Mochon, président de chambre ; Mme Laurence Helmlinger, M. Jérôme Marchand-Arvier, M. Stéphane Hoynck, M. Christophe Pourreau, M. Jean-Luc Matt, conseillers d'Etat et M. Bastien Brillet, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteur.
Rendu le 15 juillet 2026.
Le président :
Signé : M. Christophe Chantepy
Le rapporteur :
Signé : M. Bastien Brillet
Le secrétaire :
Signé : M. Bernard Longieras
La République mande et ordonne à la ministre de la culture en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :
N° 509579
ECLI:FR:CECHR:2026:509579.20260715
Mentionné aux tables du recueil Lebon
5ème et 6ème chambres réunies
M. Christophe Chantepy, président
M. Bastien Brillet, rapporteur
M. Maxime Boutron, rapporteur public
SCP LYON-CAEN, THIRIEZ, avocats
Lecture du mercredi 15 juillet 2026
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés le 7 novembre 2025 et le 20 mars 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la société Cloudflare demande au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir la décision du 9 juillet 2025 par laquelle l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom) a notifié à la société Cloudflare Portugal Unipessoal Lda, en application du II de l’article 11 de la loi du 21 juin 2004, une liste d'adresses électroniques de services permettant la diffusion de contenus contrevenant aux dispositions prises sur le fondement de l'article 215 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne portant interdiction de diffusion de contenus provenant des personnes visées par le règlement (UE) 833/2014 du 31 juillet 2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine ainsi que par le règlement (UE) 269/2014 du 17 mars 2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l'intégrité territoriale, la souveraineté et l'indépendance de l'Ukraine, et lui a ordonné de prendre les mesures propres à empêcher l’accès à ces services sur le territoire français dans un délai de soixante-douze heures jusqu’à la levée des sanctions par le Conseil de l’Union européenne ;
2°) à titre subsidiaire, de surseoir à statuer et de saisir la Cour de justice de l’Union européenne des questions préjudicielles suivantes :
- l’article 9 du Règlement (UE) 2022/2065 du 19 octobre 2022 relatif à un marché unique des services numériques, lu en combinaison avec les articles 16 et 52 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union, doit-il être interprété comme s’opposant à ce que des dispositions nationales prévoient la possibilité pour une autorité administrative d’émettre des injonctions à l’encontre de certains fournisseurs de services intermédiaires d’empêcher l’accès à des sites Internet, sous forme d’une obligation de résultat ?
- l’article 9 du Règlement (UE) 2022/2065 du 19 octobre 2022 relatif à un marché unique des services numériques, lu en combinaison avec les articles 16 et 52 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union, doit-il être interprété comme s’opposant à ce qu’une autorité administrative enjoigne à des fournisseurs de services intermédiaires de mettre en œuvre toute mesure propre à empêcher l’accès à des contenus en ligne alors qu’il est, dans le même temps, établi que (i) ces mesures peuvent être aisément contournées en recourant à d’autres services dont les fournisseurs sont connus et à l’encontre desquels aucune injonction n’est ordonnée, (ii) aucune démarche n'a été au préalable entreprise à l’encontre des éditeurs et des hébergeurs des contenus concernés, alors même qu’ils constituent les opérateurs les plus proches des actes litigieux et (iii) l'implémentation des mesures sollicitées impose aux fournisseurs de service intermédiaire concernés une refonte de l'architecture sur laquelle repose leur service et remettrait en question les caractéristiques essentielles du service ?
3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que la décision qu’elle attaque :
- est insuffisamment motivée en ce qu’elle ne fait apparaitre ni les circonstances de fait lui permettant d’apprécier la légalité de la demande, ni qu’une mise en demeure préalable aurait été adressée aux éditeurs et aux hébergeurs des services et qu’elle serait restée sans réponse ni, enfin, que serait remplie la condition d’absence d'éléments d’identification des personnes dont l’activité est d’éditer un service de communication au public en ligne et de l’hébergeur d'un tel service ;
- a été adoptée à l’issue d’une procédure irrégulière faute d’avoir été précédée d’une phase contradictoire en méconnaissance de l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration ;
- est illégale en tant qu’elle a été prise sur le fondement du II de l’article 11 de la loi du 21 juin 2004, qui est contraire au droit européen ;
- méconnaît les dispositions du II de l’article 11 de la loi du 21 juin 2004.
Par deux mémoires en défense, enregistrés les 16 janvier et 10 avril 2026, l’Arcom conclut au rejet de la requête. L’Arcom soutient que les moyens ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ;
- la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;
- le règlement (UE) 269/2014 du Conseil du 17 mars 2014 modifié concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l'intégrité territoriale, la souveraineté et l'indépendance de l'Ukraine ;
- le règlement (UE) 833/2014 du Conseil du 31 juillet 2014 modifié concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine ;
- le règlement (UE) 2022/2065 du Parlement européen et du Conseil du 19 octobre 2022 relatif à un marché unique des services numériques et modifiant la directive 2000/31/CE ;
- le code des relations entre le public et l’administration ;
- la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 ;
- la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004, modifiée notamment par la loi n° 2024-449 du 21 mai 2024 ;
- le décret n° 2024-1181 du 16 décembre 2024 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Bastien Brillet, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de M. Maxime Boutron, rapporteur public.
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat de la société Cloudflare.
Considérant ce qui suit :
1. D’une part, aux termes de l’article 11 de la loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l’économie numérique susvisée, issu de la loi du 21 mai 2024 visant à sécuriser et à réguler l'espace numérique : « I.- L'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique peut mettre en demeure les personnes dont l'activité est d'éditer un service de communication au public en ligne mentionnées au I de l'article 1er-1 et les fournisseurs de services d'hébergement définis au 2 du I de l'article 6 de retirer les contenus ou de faire cesser la diffusion des contenus qui contreviennent aux dispositions prises sur le fondement de l'article 215 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne portant sur l'interdiction de diffusion de contenus provenant des personnes visées par les sanctions. La personne destinataire de la mise en demeure dispose d'un délai de soixante-douze heures pour présenter ses observations. / II.- A l'expiration de ce délai, si les contenus n'ont pas été retirés ou si leur diffusion n'a pas cessé, l'autorité peut notifier aux fournisseurs de services d'accès à internet ou aux fournisseurs de systèmes de résolution de noms de domaine définis au II de l'article 12 de la présente loi la liste des adresses électroniques des personnes ayant fait l'objet d'une mise en demeure en application du I du présent article, afin qu'ils empêchent, dans un délai fixé par l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique, l'accès à ces adresses. Toutefois, en l'absence d'éléments d'identification des personnes dont l'activité est d'éditer un service de communication au public en ligne mentionnées au I de l'article 1er-1 et des fournisseurs de services d'hébergement définis au 2 du I de l'article 6, l'autorité peut procéder à cette notification sans avoir préalablement demandé le retrait ou la cessation de la diffusion des contenus dans les conditions prévues au I du présent article. / L'autorité peut également notifier les adresses électroniques dont les contenus contreviennent au même I aux moteurs de recherche ou aux annuaires, lesquels prennent toute mesure utile destinée à faire cesser leur référencement. / III.- L'autorité peut agir soit d'office, soit sur saisine du ministère public ou de toute personne physique ou morale. / IV.- En cas de méconnaissance de l'obligation de retirer les contenus ou de faire cesser la diffusion des contenus mentionnés au I du présent article, l'autorité peut prononcer à l'encontre de l'auteur de ce manquement, dans les conditions prévues à l'article 42-7 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, une sanction pécuniaire (…). V.- Les modalités d'application du présent article sont précisées par décret en Conseil d'Etat. » Aux termes de l’article 7 du décret du 16 décembre 2024 relatif à la procédure d'habilitation des agents de l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique et portant application des articles 6-8, 10-1 et 11 de la loi du 21 juin 2004 : « Les mises en demeure adressées par l'autorité en application de l'article 11 de la loi du 21 juin 2004 susvisée exposent les faits relevés et les raisons pour lesquelles les contenus ou la diffusion des contenus contreviennent aux dispositions prises sur le fondement de l'article 215 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne portant sur l'interdiction de diffusion de contenus provenant des personnes visées par les sanctions. Par ce même courrier, l'autorité invite la personne destinataire de la mise en demeure à présenter ses observations écrites dans le délai prévu par l'article 11 de la loi du 21 juin 2004 susvisée. »
2. D’autre part, aux termes de l’article 29 du traité de fonctionnement de l’Union européenne : « Le Conseil adopte des décisions qui définissent la position de l'Union sur une question particulière de nature géographique ou thématique. Les États membres veillent à la conformité de leurs politiques nationales avec les positions de l'Union. » Aux termes de l’article 215 du même traité, « 2. Lorsqu'une décision, adoptée conformément au chapitre 2 du titre V du traité sur l'Union européenne, le prévoit, le Conseil peut adopter, selon la procédure visée au paragraphe 1, des mesures restrictives à l'encontre de personnes physiques ou morales, de groupes ou d'entités non étatiques. » Le règlement (UE) 833/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine dispose en son article 2 septies que : « Il est interdit aux opérateurs de diffuser ou de permettre, de faciliter ou de contribuer d’une autre manière à la diffusion de contenus provenant des personnes morales, entités ou organismes énumérés à l’annexe XV y compris par la transmission ou la distribution par tout moyen tel que le câble, le satellite, la télévision sur IP, les fournisseurs de services internet, les plateformes ou applications, nouvelles ou préexistantes, de partage de vidéos sur l’internet ». Le règlement (UE) 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine prévoit, en son article 2 le gel des avoirs et l’interdiction de mise à disposition de fonds et de ressources économiques aux personnes physiques et morales sanctionnées pour avoir soutenu, financé ou mis en œuvre des actions compromettant l'intégrité territoriale, la souveraineté et l'indépendance de l'Ukraine et dont la liste est dressée par son annexe I. De telles sanctions impliquent l’interdiction de diffusion des contenus émanant des entreprises de médias figurant dans cette liste, qui sont considérés comme des ressources économiques générant des revenus.
3. La société Cloudflare, société de droit américain dont l’activité consiste à fournir, notamment, des systèmes de résolution de noms de domaine, demande l’annulation de la décision du 9 juillet 2025 par laquelle l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom), après avoir constaté, les 26 et 27 juin 2025, que les services de communication au public en ligne accessibles depuis les dix-neuf adresses dont elle dresse la liste, permettaient la diffusion de contenus contrevenant aux dispositions prises sur le fondement de l’article 215 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne portant sur l’interdiction de diffusion de contenus provenant des personnes visées par les deux règlements du Conseil mentionnés au point précédent, a notifié à la société Cloudflare Portugal Unipessoal Lda, sur le fondement des dispositions du II de l’article 11 de la loi du 21 juin 2004 cités au point 1, une liste de dix-neuf adresses électroniques afin que cette société prenne, dans un délai de 72 heures, les mesures propres à empêcher l'accès aux services concernés sur le territoire français jusqu'à la levée des sanctions par le Conseil de l'Union européenne.
Sur la légalité externe :
4. En premier lieu, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; (…) ». L’article L. 211-5 du même code précise que : « La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ».
5. Il ressort des termes de la décision attaquée, qui a pour objet une « demande de blocage formulée en application du II de l'article 11 de la loi n° 2004- 575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique », qu’elle se réfère au constat réalisé les 26 et 27 juin 2025 selon lequel les services de communication au public en ligne accessibles depuis les dix-neuf adresses dont elle dresse la liste permettaient la diffusion de contenus contrevenant aux dispositions prises sur le fondement de l’article 215 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne portant sur l’interdiction de diffusion de contenus provenant des personnes visées par le règlement (UE) 833/2014 du 31 juillet 2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine ainsi que par le règlement 269/2014 du 17 mars 2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine. La décision mentionne le II de l’article 11 de la loi du 21 juin 2004, qui habilite l’Arcom à notifier aux fournisseurs de systèmes de résolution de noms de domaine les adresses électroniques des services de communication au public en ligne qui diffusent des contenus qui contreviennent aux dispositions prises sur le fondement de l'article 215 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne portant sur l'interdiction de diffusion de contenus provenant des personnes visées par les sanctions afin qu’ils en empêchent l’accès, ainsi que le décret du 16 décembre 2024 susvisé pris pour l’application de cet article et l’article 9 du règlement (UE) 2022/350 du Conseil du 1er mars 2022 susvisé. Elle comporte ainsi les considérations de fait et de droit qui la fondent.
6. En deuxième lieu, il résulte des dispositions citées au point 1 ci-dessus de l’article 11 de la loi du 21 juin 2004 et de l’article 7 du décret du 16 décembre 2024 que la notification à un fournisseur de systèmes de résolution de noms de domaine de la liste d’adresses dont l’accès doit être empêché n’a pas à être précédée d’une phase contradictoire préalable. La société requérante ne saurait donc utilement invoquer les dispositions de l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration pour soutenir qu’elle aurait dû être mise en mesure de présenter ses observations avant l’adoption de la décision attaquée.
7. En troisième lieu, la société Cloudflare soutient qu’il résulte des dispositions citées au point 1 que, lorsqu’elle constate qu’un éditeur de service de communication au public en ligne diffuse ou un fournisseur de service d’hébergement permet l’accès à des contenus qui contreviennent aux dispositions prises sur le fondement de l'article 215 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne portant sur l'interdiction de diffusion de contenus provenant des personnes visées par les sanctions, l’Arcom ne peut notifier aux fournisseurs de services d'accès à internet ou aux fournisseurs de systèmes de résolution de noms de domaine la liste des adresses électroniques des personnes auxquelles l’accès doit être empêché qu’après une mise en demeure préalable à l’éditeur de services en cause de faire cesser la diffusion litigieuse restée sans effet. Toutefois, ces mêmes dispositions n’ont pas pour effet d’imposer une telle démarche préalable à l’Arcom lorsque celle-ci notifie à l’une de ces catégories de fournisseurs, comme il est constant qu’elle l’a fait en l’espèce, des adresses électroniques correspondant aux sites officiels de personnes morales, entités ou organismes qui sont des entreprises de médias visées par les sanctions européennes prises sur le fondement de l'article 215 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne mentionnées à l’annexe XV du règlement (UE) 833/2014 et à l’annexe I du règlement (UE) 269/2014.
Sur la légalité interne :
En ce qui concerne les exceptions d’inconventionnalité des dispositions du II de l’article 11 de la loi du 21 juin 2004 :
8. En premier lieu, aux termes de l’article 16 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne : « La liberté d'entreprise est reconnue conformément au droit de l'Union et aux législations et pratiques nationales ». Aux termes de l’article 52 de la même Charte : « 1. Toute limitation de l'exercice des droits et libertés reconnus par la présente Charte doit être prévue par la loi et respecter le contenu essentiel desdits droits et libertés. Dans le respect du principe de proportionnalité, des limitations ne peuvent être apportées que si elles sont nécessaires et répondent effectivement à des objectifs d'intérêt général reconnus par l'Union ou au besoin de protection des droits et libertés d'autrui. (…) ».
9. En adoptant les dispositions de l’article 11 de la loi du 21 juin 2004, sur le fondement desquelles a été prise la délibération litigieuse, le législateur a entendu permettre l’effectivité des mesures d’interdiction de diffusion temporaire et réversible telles que celles résultant du règlement du Conseil du 1er mars 2022 mentionné au point 2 ci-dessus et prises sur le fondement de l’article 215 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne dans l’objectif, comme le relève ce règlement « de faire cesser une activité continue et concertée de propagande en faveur de l’agression militaire de l’Ukraine adressée à la société civile dans l’Union et dans les pays voisins », qui s’inscrit dans l’objectif de sauvegarder les valeurs de l’Union, ses intérêts fondamentaux, sa sécurité, son intégrité et son ordre public. Ces dispositions laissent toute latitude aux fournisseurs de services d'accès à internet ou aux fournisseurs de systèmes de résolution de noms de domaine visés par le II de l’article 11 dans le choix des mesures à prendre pour empêcher l’accès aux adresses qui leur ont été notifiées et retenir celles qui leur paraissent les mieux adaptées aux ressources et aux capacités dont ils disposent. Enfin, si le manquement aux obligations prévues par le II de l’article 11 de la loi du 21 juin 2004 susvisée est susceptible de faire l’objet de sanctions pécuniaires, celles-ci ne peuvent intervenir qu’à l’issue d’une procédure contradictoire au cours de laquelle il sera loisible au fournisseur de faire valoir, le cas échéant, les motifs pour lesquels il n’aurait pas déféré à l’injonction, et doivent prendre en compte la nature, la gravité et la durée du manquement, les avantages tirés de ce manquement et les manquements commis précédemment. Au vu de l’ensemble de ces éléments, et eu égard aux objectifs d’intérêt général poursuivis, les dispositions du II de l’article 11 précité ne portent pas une atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprise garantie par la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.
10. En deuxième lieu, aux termes de l’article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « 1. Toute personne a droit à la liberté d’expression. Ce droit comprend la liberté d’opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu’il puisse y avoir ingérence d’autorités publiques et sans considération de frontière. Le présent article n’empêche pas les Etats de soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un régime d’autorisations. / 2. L’exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l’intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d’autrui, pour empêcher la divulgation d’informations confidentielles ou pour garantir l’autorité et l’impartialité du pouvoir judiciaire ».
11. Eu égard aux objectifs d’intérêt général poursuivis et compte tenu des caractéristiques du dispositif telles que relevées au point 9 ci-dessus, et dès lors qu’il ne ressort pas des pièces du dossier, et n’est pas même allégué, que d’autres mesures susceptibles de concourir aux objectifs poursuivis par les dispositions législatives contestées, permettraient de les atteindre de manière aussi efficace exclusivement par des mesures moins restrictives, les dispositions du II de l’article 11 de la loi du 21 juin 2004 ne méconnaissent pas la liberté d’expression consacrée par l’article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.
En ce qui concerne les autres moyens dirigés contre la décision en litige :
12. En premier lieu, si la société Cloudflare soutient que la décision en litige implique qu’elle intervienne sur ses infrastructures techniques pour sa mise en œuvre, et que cette intervention est susceptible de porter atteinte à la qualité de ses services, il ne ressort pas des pièces du dossier que l’injonction dont elle a fait l’objet impliquerait une remise en cause telle de son système de résolution de noms de domaine qu’elle excéderait ses moyens techniques et financiers alors qu’il n’est pas sérieusement contesté qu’elle est en mesure de proposer, d’une part, gratuitement à ses utilisateurs un service de résolution de noms de domaine capable de bloquer les logiciels malveillants et les contenus pour adultes et, d’autre part, des fonctionnalités spécifiques à certaines régions permettant de résoudre les noms de domaine par zone géographique. Par ailleurs, l’Arcom fait valoir, sans être contredite, que d’autres opérateurs, dont celui qui propose le système de résolution de noms de domaine le plus utilisé, ainsi que les principaux fournisseurs d’accès à internet en France, qui proposent également de tels systèmes, ont pu sans difficulté apparente exécuter l’injonction similaire dont ils ont été destinataires en France métropolitaine et en outre-mer. Par suite, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que, par la décision du 9 juillet 2025, l’Arcom aurait porté une atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprendre protégée par l’article 16 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.
13. En deuxième lieu, si la société Cloudflare soutient qu’en tant qu’elle lui a enjoint d’empêcher l’accès à des services de communication au public en ligne « jusqu’à la levée des sanctions par le Conseil de l’Union européenne », la décision porterait atteinte à la liberté de communication et d’expression, garanties par les articles 10 et 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales et le droit de l’Union européenne, il ressort des pièces du dossier, d’une part, que la décision du 9 juillet 2025 a pour objet d’assurer l’effectivité des mesures restrictives elles-mêmes applicables jusqu’à ce qu’elles soient levées par le Conseil de l’Union européenne, prises sur le fondement de l’article 215 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne portant sur l’interdiction de diffusion de contenus provenant des personnes visées par le règlement (UE) 833/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine ainsi que par le règlement (UE) 269/2014 du 17 mars 2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine. Au regard de ces éléments et eu égard aux objectifs poursuivis par ces mesures rappelés au point 9, la décision en litige n’a pas porté une atteinte disproportionnée à la liberté de communication et d’expression.
14. En troisième lieu, aux termes du paragraphe 2 de l’article 9 du règlement (UE) 2022/2065 du 19 octobre 2022 susvisé sur les services numériques, relatif aux injonctions d’agir contre des contenus illicites : « Lorsqu’une injonction visée au paragraphe 1 est transmise au fournisseur, les États membres veillent à ce qu’elle remplisse au minimum les conditions suivantes : / a) ladite injonction comprend les éléments suivants : / i) une référence à la base juridique au titre du droit de l’Union ou du droit national pour l’injonction ; / ii) un exposé des motifs expliquant pourquoi les informations constituent un contenu illicite, en référence à une ou plusieurs dispositions spécifiques du droit de l’Union ou du droit national conforme au droit de l’Union ; / iii) des informations permettant d’identifier l’autorité d’émission ; / iv) des informations claires permettant au fournisseur de services intermédiaires d’identifier et de localiser le contenu illicite concerné, telles qu’un ou plusieurs URL exacts et, si nécessaire, des informations supplémentaires ; / v) des informations relatives aux mécanismes de recours dont disposent le fournisseur de services intermédiaires et le destinataire du service ayant fourni le contenu ; / vi) le cas échéant, des informations sur l’autorité qui doit recevoir les informations relatives aux suites données aux injonctions » ;
15. Il ressort des éléments de motivation de la décision attaquée détaillés au point 5 que celle-ci satisfait aux exigences résultant du a) du 2 de l’article 9 du règlement (UE) 2022/2065 du 19 octobre 2022 susvisé.
16. En dernier lieu, la société requérante soutient que la décision attaquée méconnaitrait les dispositions du II de l’article 11 de la loi du 21 juin 2004 en ce qu’elle ne prévoit pas qu’il soit mis fin à ses effets en cas de cessation de diffusion par les services qu’elle vise de contenus qui contreviennent aux règlements européens cités au point 2. Il résulte toutefois des termes mêmes de la décision qu’elle impose les mesures qu’elle prévoit « jusqu'à la levée des sanctions par le Conseil de l'Union européenne », fixant ainsi aux mesures qu’elle édicte un terme qui ne méconnait pas les dispositions législatives invoquées.
17. Il résulte de ce qui précède, sans qu’il y ait lieu, en l’absence de difficulté sérieuse d’interprétation du droit de l’Union européenne déterminante pour la solution du litige, qui laisserait place, à défaut d’interprétation donnée par la Cour de justice de l’Union européenne, à un doute raisonnable, de renvoyer une question préjudicielle à la Cour de justice de l’Union européenne, que la société requérante n’est pas fondée à demander l’annulation de la décision qu’elle attaque. Ses conclusions présentées au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, par suite, qu’être rejetées.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de la société Cloudflare est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la société Cloudflare et à l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique.
Copie en sera adressée à la ministre de la culture.
Délibéré à l'issue de la séance du 24 juin 2026 où siégeaient : M. Christophe Chantepy, président de la section du contentieux, présidant ; Mme Isabelle de Silva, présidente de chambre ; M. Jean-Philippe Mochon, président de chambre ; Mme Laurence Helmlinger, M. Jérôme Marchand-Arvier, M. Stéphane Hoynck, M. Christophe Pourreau, M. Jean-Luc Matt, conseillers d'Etat et M. Bastien Brillet, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteur.
Rendu le 15 juillet 2026.
Le président :
Signé : M. Christophe Chantepy
Le rapporteur :
Signé : M. Bastien Brillet
Le secrétaire :
Signé : M. Bernard Longieras
La République mande et ordonne à la ministre de la culture en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :