Conseil d'État
N° 497765
ECLI:FR:CECHR:2026:497765.20261023
Mentionné aux tables du recueil Lebon
1ère et 4ème chambres réunies
M. Pierre Collin, président
M. Jean-Luc Matt, rapporteur
M. Mathieu Le Coq, rapporteur public
SELAS FROGER & ZAJDELA, avocats
Lecture du vendredi 23 octobre 2026
Vu les procédures suivantes :
1° Sous le n° 497765, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 11 septembre et 11 décembre 2024 et les 4 avril et 15 décembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’association des parents et futurs parents gays et lesbiens demande au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir la circulaire CIR-20/2024 du 11 juillet 2024 de la Caisse nationale de l’assurance maladie relative aux droits aux prestations des assurances maladie et maternité en cas d’accueil d’un enfant né de gestation ou de procréation pour autrui ;
2°) de mettre à la charge des défendeurs la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- sa requête est recevable dès lors que la circulaire attaquée est un acte susceptible de recours et qu’elle justifie d’un intérêt lui donnant qualité pour agir ;
- en imposant la production d’un titre d’identité et d’un certificat de nationalité française pour procéder au rattachement à un assuré social d’un enfant né de gestation ou procréation pour autrui pour la prise en charge de ses frais de santé, la circulaire attaquée, d’une part, est entachée d’incompétence et méconnaît le sens et la portée des articles L. 160-1, L. 160-2 et R. 161-8 du code de la sécurité sociale et, d’autre part, est contraire au principe d’égalité, à l’article 21 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et à l’article 26 de la convention internationale relative aux droits de l’enfant ;
- en interdisant au conjoint, partenaire ou concubin du père de l’enfant né de gestation ou procréation pour autrui de bénéficier d’un congé de paternité et d’accueil de l’enfant, elle est entachée d’incompétence et méconnaît le sens et la portée des articles L. 1225-35 du code du travail et L. 623-1 du code de la sécurité sociale, tels qu’interprétés par la décision n° 2025-1155 QPC du 8 août 2025 du Conseil constitutionnel, elle est contraire à l’intérêt supérieur de l’enfant protégé par le Préambule de la Constitution de 1946, à la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et à l’article 3 de la convention internationale relative aux droits de l’enfant, elle méconnaît le droit du père d’intention au respect de sa vie privée et familiale garanti par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ainsi que les objectifs de la directive du 20 juin 2019 concernant l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée des parents et des aidants, et elle crée une différence de traitement discriminatoire entre couples homosexuels masculins, d’une part, et couples hétérosexuels ou homosexuels féminins, d’autre part, qui porte atteinte au principe d’égalité, à la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et à la loi du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations ;
- en imposant la production d’un titre d’identité et d’un certificat de nationalité française de l’enfant né de gestation ou procréation pour autrui pour bénéficier d’un congé de paternité et d’accueil de l’enfant, la circulaire attaquée, d’une part, est entachée d’incompétence et méconnaît le sens et la portée de l’article D. 311-4 du code de la sécurité sociale et, d’autre part, est contraire au principe d’égalité et à l’article 21 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.
Par deux mémoires en défense, enregistrés les 15 décembre 2025 et 15 septembre 2026, la Caisse nationale de l’assurance maladie conclut, à titre principal, à ce qu’il n’y ait lieu de statuer sur la requête, à titre subsidiaire, à son rejet, et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l’association des parents et futurs parents gays et lesbiens au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient, à titre principal, que la circulaire attaquée, qui n’a pas reçu d’exécution, a été abrogée par la circulaire CIR-29/2024 du 7 novembre 2024 de la Caisse nationale de l’assurance maladie et, à titre subsidiaire, que les moyens de la requête ne sont pas fondés.
La Défenseure des droits, en application de l’article 33 de la loi organique du 29 mars 2001 relative au Défenseur des droits, a présenté des observations, enregistrées le 12 novembre 2025.
2° Sous le n° 499608, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un nouveau mémoire, enregistrés le 11 décembre 2024 et les 11 mars et 15 décembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’association des parents et futurs parents gays et lesbiens demande au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir la circulaire CIR-29/2024 du 7 novembre 2024 de la Caisse nationale de l’assurance maladie relative aux droits aux prestations des assurances maladie et maternité en cas d’accueil d’un enfant né de gestation ou de procréation pour autrui ;
2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soulève les mêmes moyens que sous le n° 497765.
Par deux mémoires en défense, enregistrés les 15 décembre 2025 et 15 septembre 2026, la Caisse nationale de l’assurance maladie conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l’association des parents et futurs parents gays et lesbiens au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.
La Défenseure des droits, en application de l’article 33 de la loi organique du 29 mars 2001 relative au Défenseur des droits, a présenté des observations, enregistrées le 12 novembre 2025.
3° Sous le n° 500265, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 3 janvier 2025 et 20 janvier 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’association des familles homoparentales demande au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir la circulaire CIR-29/2024 du 7 novembre 2024 de la Caisse nationale de l’assurance maladie relative aux droits aux prestations des assurances maladie et maternité en cas d’accueil d’un enfant né de gestation ou de procréation pour autrui ;
2°) de mettre à la charge de la Caisse nationale de l’assurance maladie la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- sa requête est recevable dès lors que la circulaire attaquée est un acte susceptible de recours ;
- la circulaire attaquée est entachée d’incompétence dès lors qu’elle n’a pas été signée par le directeur général de la Caisse nationale de l’assurance maladie ;
- en imposant la production d’un certificat de nationalité française pour procéder au rattachement à un assuré social d’un enfant né de gestation ou procréation pour autrui pour la prise en charge de ses frais de santé, elle méconnaît le sens et la portée des articles L. 160-1, L. 160-2 et R. 161-8 du code de la sécurité sociale ;
- en interdisant au conjoint, partenaire ou concubin du père de l’enfant né de gestation pour autrui de bénéficier d’un congé de paternité et d’accueil de l’enfant, elle crée une différence de traitement discriminatoire fondée sur le sexe et l’orientation sexuelle qui porte atteinte aux dispositions combinées des articles 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et 1er du premier protocole additionnel à cette convention ;
- en fixant le début du congé de paternité et d’accueil de l’enfant à la date d’arrivée de l’enfant sur le territoire français, elle méconnaît le sens et la portée de l’article L. 1225-35 du code du travail et crée une différence de traitement discriminatoire fondée sur le sexe et l’orientation sexuelle qui porte atteinte aux articles 8 et 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.
Par deux mémoires en défense, enregistrés les 15 décembre 2025 et 15 septembre 2026, la Caisse nationale de l’assurance maladie conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l’association des familles homoparentales au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
4° Sous le n° 500381, par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 7 janvier et 3 avril 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’association Clara demande au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir la circulaire CIR-29/2024 du 7 novembre 2024 de la Caisse nationale de l’assurance maladie relative aux droits aux prestations des assurances maladie et maternité en cas d’accueil d’un enfant né de gestation ou de procréation pour autrui ;
2°) de mettre à la charge de la Caisse nationale de l’assurance maladie la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- sa requête est recevable dès lors qu’elle justifie d’un intérêt lui donnant qualité pour agir ;
- en imposant la production d’un titre d’identité et d’un certificat de nationalité française pour procéder au rattachement à un assuré social d’un enfant né de gestation pour autrui pour la prise en charge de ses frais de santé, la circulaire attaquée, d’une part, est entachée d’incompétence et méconnaît le sens et la portée des articles L. 160-1 et L. 160-2 du code de la sécurité sociale et, d’autre part, est contraire au principe d’égalité, au principe de non-discrimination garanti par la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, à l’intérêt supérieur de l’enfant garanti par le Préambule de la Constitution de 1946 et par l’article 3 de la convention internationale relative aux droits de l’enfant, ainsi qu’au droit à la protection de la santé de l’enfant garanti par le Préambule de la Constitution de 1946 ;
- en interdisant aux parents d’intention de bénéficier d’un congé de paternité et d’accueil de l’enfant s’ils n’ont pas de lien de filiation avec l’enfant, elle est contraire au droit de ces parents au respect de leur vie privée et familiale garanti par l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ainsi qu’à l’intérêt supérieur de l’enfant garanti par le Préambule de la Constitution de 1946 et par l’article 3 de la convention internationale relative aux droits de l’enfant.
Par un mémoire en défense, enregistré le 15 décembre 2025, la Caisse nationale de l’assurance maladie conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l’association Clara au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
La Défenseure des droits, en application de l’article 33 de la loi organique du 29 mars 2001 relative au Défenseur des droits, a présenté des observations, enregistrées le 5 juin 2026.
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la Constitution, notamment son article 62 ;
- le traité sur l’Union européenne ;
- la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et son premier protocole additionnel ;
- la convention internationale relative aux droits de l’enfant ;
- la directive (UE) 2019/1158 du 20 juin 2019 ;
- le code de la sécurité sociale ;
- le code du travail ;
- la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 ;
- la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 ;
- la décision n° 2025-1155 QPC du 8 août 2025 du Conseil constitutionnel statuant sur la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par l’association des parents et futurs parents gays et lesbiens ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Jean-Luc Matt, conseiller d’Etat ;
- les conclusions de M. Mathieu Le Coq, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SAS Boulloche, Colin, Stoclet et associés, avocat de l’association des parents et futurs parents gays et lesbiens, à la SCP Fabiani, Pinatel, avocat de l’association des familles homoparentales, à la SCP Spinosi, avocat de l’association Clara, et à la SELAS Froger et Zajdela, avocat de la Caisse nationale de l’assurance maladie ;
Considérant ce qui suit :
1. L’association des parents et futurs parents gays et lesbiens demande l’annulation de la circulaire du 11 juillet 2024 de la Caisse nationale de l’assurance maladie relative aux droits aux prestations des assurances maladie et maternité en cas d’accueil d’un enfant né de gestation ou de procréation pour autrui. La même association, l’association des familles homoparentales et l’association Clara demandent l’annulation de la circulaire du 7 novembre 2024 de la Caisse nationale de l’assurance maladie ayant le même objet, retirant et remplaçant celle du 11 juillet 2024. Il y a lieu de joindre ces requêtes pour y statuer par une seule décision.
Sur les requêtes dirigées contre la circulaire du 7 novembre 2024 :
En ce qui concerne la compétence de ses signataires :
2. Il ressort des pièces du dossier que Mmes D..., directrice déléguée à la gestion et à l’organisation des soins, et T..., directrice déléguée aux opérations, ont respectivement reçu délégation du directeur général de la Caisse nationale de l’assurance maladie par décisions des 15 mars 2021 et du 5 juin 2024 pour signer, s’agissant de la première, les circulaires techniques émanant de sa direction déléguée et, s’agissant de la seconde, les circulaires. Par suite, l’association des familles homoparentales n’est pas fondée à soutenir qu’elles n’étaient pas compétentes pour signer la circulaire du 7 novembre 2024 au nom du directeur général de la Caisse nationale de l’assurance maladie.
En ce qui concerne les énonciations de la circulaire relatives à la prise en charge des frais de santé de l’enfant né de gestation ou de procréation pour autrui légalement menée à l’étranger par un ou des assurés français :
3. D’une part, en vertu du premier alinéa de l’article L. 160-2 du code de la sécurité sociale : « Par dérogation à l’article L. 160-1, bénéficient de la prise en charge de leurs frais de santé en tant qu’ayants droit d’un assuré social les enfants mineurs n’exerçant pas d’activité professionnelle qui sont à sa charge, à condition que la filiation, y compris adoptive, soit légalement établie ou qu’ils soient pupilles de la Nation ou enfants recueillis. » Pour l’application de cette disposition, l’article R. 161-8 du même code prévoit que : « Par dérogation à toutes dispositions contraires, les parents qui bénéficient tous les deux de la prise en charge des frais de santé en application de l’article L. 160-1 peuvent demander, conjointement ou séparément, que leurs enfants soient rattachés, en qualité d’ayants droit, à chacun d’entre eux pour le bénéfice de la prise en charge des frais de santé en cas de maladie et maternité. / Les demandes peuvent être effectuées à tout moment. Ces demandes ainsi que leurs modifications sont effectuées selon des modalités fixées par arrêté des ministres chargés de la sécurité sociale et de l’agriculture. (…) ». L’article 1er de l’arrêté du 4 mai 2007 relatif au rattachement des enfants à leurs parents et des autres ayants droit à un assuré dispose à ce titre que la demande de rattachement « est effectuée à tout moment par le parent concerné, auprès de l’organisme d’assurance maladie et maternité auquel il est affilié, au moyen du formulaire conforme au modèle défini par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale. Il est mis fin au rattachement dans les mêmes conditions. » Le formulaire cerfa n° 14445*02 permettant de formuler une demande de rattachement des enfants mineurs à l’un ou aux deux parents assurés prévoit, comme pièces justificatives à fournir pour les enfants nés à l’étranger qui n’ont pas leur numéro de sécurité sociale, deux pièces en vue de leur immatriculation : « un document d’état civil : copie intégrale de leur acte de naissance ou un extrait d’acte de naissance avec filiation ou une pièce équivalente établie par un consulat, authentifiée par un cachet lisible / et / une pièce d’identité de l’enfant (carte d’identité ou passeport) ou le certificat de contrôle médical de l’enfant délivré par l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII) dans le cadre du regroupement familial ».
4. D’autre part, aux termes de l’article R. 161-1 du code de la sécurité sociale : « Toute personne affiliée aux assurances sociales ou rattachée aux organismes de sécurité sociale pour le bénéfice d’allocations ou prestations servies par ces organismes est identifiée par le numéro d’inscription au répertoire national d’identification des personnes physiques qui lui a été attribué à sa naissance (…) si cette personne est née en France ou, sur la base des pièces d’identité et d’état civil qu’elle communique, à l’occasion de sa première activité professionnelle en France ou sa première démarche devant être effectuée en vue du bénéfice d’une allocation ou prestation de sécurité sociale (…) si cette personne est née à l’étranger. / Pour les personnes nées à l’étranger, le recueil des pièces justificatives nécessaires à l’attribution d’un numéro d’inscription au répertoire national d’identification des personnes physiques s’effectue par l’intermédiaire de l’organisme de sécurité sociale de base auprès duquel sont effectuées les démarches en vue du bénéfice d’une prestation de sécurité sociale. (…) » et aux termes du I de l’article R. 114-7 du même code : « (…) les personnes nées à l’étranger mentionnées aux deuxième et troisième alinéas de l’article R. 161-1, qui sollicitent le rattachement aux organismes de sécurité sociale pour le bénéfice d’allocations ou de prestations, communiquent à l’organisme auprès duquel elles effectuent leur démarche : / 1° Un titre d’identité ou de séjour permettant l’identification de la personne ; / 2° Un document d’état civil permettant de confirmer leur identité, accompagné, sauf si le document émane des autorités d’un Etat membre de l’Union européenne, de l’Espace économique européen ou de la Confédération suisse ou si un accord international en dispense le demandeur, de sa traduction en langue française. / (…) ».
5. Il résulte de ces dispositions que, pour faire bénéficier de la prise en charge de ses frais de santé leur enfant né à l’étranger et ne bénéficiant pas déjà d’un numéro d’inscription au répertoire national d’identification des personnes physiques, son ou ses parents assurés sociaux doivent lui faire attribuer un tel numéro en fournissant à l’organisme de sécurité sociale chargé de cette prise en charge un titre d’identité ou de séjour permettant son identification et un document d’état civil permettant de confirmer son identité, accompagné le cas échéant de sa traduction en langue française.
6. En indiquant à son I que le rattachement à son ou ses parents assurés sociaux d’un enfant né de gestation ou de procréation pour autrui à l’étranger, afin d’assurer la prise en charge de ses frais de santé, requiert, outre l’acte de naissance de l’enfant traduit en langue française et légalisé ou apostillé et sa pièce d’identité, que cette pièce d’identité s’accompagne « le cas échéant » d’un certificat de nationalité française, lors du dépôt de la demande ou dans un délai raisonnable postérieurement à l’ouverture des droits à prise en charge de l’enfant, la circulaire attaquée méconnaît le sens et la portée des dispositions citées aux points 3 et 4, lesquelles ne prévoient pas comme moyen de preuve du lien avec l’enfant la transmission d’un tel certificat.
7. Par suite, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur leurs autres moyens dirigés contre ces mentions, les associations requérantes sont fondées à demander l’annulation des mots : « , accompagnées le cas échéant du certificat de nationalité française délivré conformément à la circulaire du ministère de la justice en date du 25 janvier 2013. Lorsque les assurés sociaux attestent de difficultés en vue de l’obtention du certificat de nationalité de l’enfant au moment du dépôt de la demande, celui-ci peut être transmis postérieurement à l’ouverture des droits relatifs à la prise en charge de frais de santé de l’enfant et ceci dans un délai raisonnable » figurant au I de la circulaire du 7 novembre 2024.
En ce qui concerne les énonciations de la circulaire relatives au bénéfice du congé de paternité et d’accueil de l’enfant :
S’agissant des dispositions législatives applicables :
8. D’une part, selon l’article L. 1225-35 du code du travail, dans sa rédaction issue de la loi du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021 : « Après la naissance de l’enfant, le père salarié ainsi que, le cas échéant, le conjoint ou concubin salarié de la mère ou la personne salariée liée à elle par un pacte civil de solidarité bénéficient d’un congé de paternité et d’accueil de l’enfant de vingt-cinq jours calendaires ou de trente-deux jours calendaires en cas de naissances multiples. / Le congé de paternité et d’accueil de l’enfant entraîne la suspension du contrat de travail. / Ce congé est composé d’une période de quatre jours calendaires consécutifs, faisant immédiatement suite au congé de naissance mentionné au 3° de l’article L. 3142-1, et d’une période de vingt et un jours calendaires, portée à vingt-huit jours calendaires en cas de naissances multiples. / (…) / Par dérogation aux quatre premiers alinéas, lorsque l’état de santé de l’enfant nécessite son hospitalisation immédiate après la naissance dans une unité de soins spécialisée définie par arrêté des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale, la période de congé de quatre jours consécutifs mentionnée au troisième alinéa est prolongée de droit, à la demande du salarié, pendant la période d’hospitalisation, dans la limite d’une durée maximale déterminée par décret ».
9. D’autre part, en vertu du II de l’article L. 623-1 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue de la même loi : « A l’occasion de la naissance d’un enfant, le père et, le cas échéant, le conjoint de la mère ou la personne liée à elle par un pacte civil de solidarité ou son concubin, auxquels s’appliquent les dispositions du présent livre bénéficient, sur leur demande, d’indemnités journalières du même montant que celles mentionnées au 2° du I. / Pour bénéficier des indemnités mentionnées au premier alinéa du présent II, les intéressés doivent cesser leur activité professionnelle pendant une durée minimale, fixée par décret, à compter de la naissance et ne pas reprendre cette activité pendant la durée d’indemnisation. / Lorsque l’état de santé de l’enfant nécessite son hospitalisation dans les conditions prévues à l’article L. 1225-35 du code du travail, les indemnités journalières sont versées pendant la période d’hospitalisation, dans la limite d’une durée maximale. Un décret fixe les modalités d’application du présent alinéa. »
10. En premier lieu, le Conseil constitutionnel, par sa décision n° 2025-1155 QPC du 8 août 2025, a déclaré conformes à la Constitution les mots : « le père salarié ainsi que, le cas échéant, le conjoint ou concubin salarié de la mère ou la personne salariée liée à elle par un pacte civil de solidarité » figurant au premier alinéa de l’article L. 1225-35 du code du travail, dans sa rédaction précitée, ainsi que les mots : « le père et, le cas échéant, le conjoint de la mère ou la personne liée à elle par un pacte civil de solidarité ou son concubin » figurant au premier alinéa du II de l’article L. 623-1 du code de la sécurité sociale, dans la même rédaction, en assortissant sa décision d’une réserve tenant à ce que, dans le cas d’un couple de femmes ayant eu recours à une assistance médicale à la procréation, ces dispositions ne sauraient être interprétées comme excluant du bénéfice de ce congé la femme à l’égard de laquelle la filiation de l’enfant a été établie par reconnaissance conjointe. L’association des parents et futurs parents gays et lesbiens n’est dès lors pas fondée à soutenir que ces dispositions portent atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution.
11. En deuxième lieu, les dispositions des articles L. 1225-35 du code du travail et L. 623-1 du code de la sécurité sociale citées ci-dessus instituent, à l’occasion de la naissance d’un enfant, un congé « de paternité et d’accueil de l’enfant » assorti, selon les conditions qu’elles déterminent, du bénéfice d’indemnités journalières, au bénéfice du « père », qui doit être entendu comme le parent, quel que soit son sexe, qui n’a pas accouché de l’enfant et dont le lien de filiation avec l’enfant est reconnu en France, ainsi que, le cas échéant, au bénéfice du conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin, quel que soit son sexe, de la seule « mère », entendue comme le parent, quel que soit son sexe, qui a accouché de l’enfant. Ainsi, lorsqu’une filiation est reconnue en France à l’égard de deux parents dont aucun n’a accouché, chacun d’entre eux peut bénéficier du congé institué par les dispositions précitées. Lorsqu’aucun lien de filiation n’est reconnu en France à son profit, le conjoint, concubin ou partenaire lié par un pacte civil de solidarité d’un parent qui n’a pas accouché ne peut pas bénéficier de ce congé.
12. Le législateur a souhaité, en adoptant ces dispositions, éviter que le parent ayant accouché reste isolé après l’accouchement afin de le soutenir et de protéger sa santé, au cours d’une période pendant laquelle il est particulièrement vulnérable. Au regard de cet objectif, le législateur a considéré que le parent qui n’a pas accouché n’est pas exposé, après la naissance de l’enfant, aux mêmes risques que le parent qui a accouché et que la situation du conjoint, du concubin ou du partenaire du parent qui n’a pas accouché se distingue ainsi de celle de la personne qui vit avec le parent qui a accouché. Dès lors, la différence de traitement résultant de ces dispositions, qui est fondée sur une différence de situation sans lien avec le sexe ou l’orientation sexuelle, répond à une justification objective et raisonnable, en rapport direct avec l’objet du congé, en tant qu’il poursuit un but sanitaire de préservation de la santé du parent qui a accouché. Elle est proportionnée à l’objectif légitime ainsi poursuivi compte tenu de la durée de congé indemnisé, de vingt-cinq jours ou de trente-deux jours en cas de naissances multiples dont au moins quatre jours consécutifs faisant immédiatement suite au congé de naissance. Les associations requérantes ne sont donc pas fondées à soutenir que ces dispositions institueraient une inégalité de traitement ou une discrimination directe ou indirecte contraires aux stipulations de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ou de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.
13. En troisième lieu, ces dispositions prévoient le versement d’indemnités journalières aux assurés sociaux qui interrompent leur activité professionnelle, en leur permettant de bénéficier d’un congé indemnisé à l’occasion de la naissance d’un enfant. Elles n’ont ni pour objet ni pour effet de faire obstacle à la présence auprès de l’enfant, dans la période suivant sa naissance, du conjoint, concubin ou partenaire lié par un pacte civil de solidarité du parent qui n’a pas accouché et ne méconnaissent ni le droit de mener une vie familiale normale garanti par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ni l’exigence de protection de l’intérêt supérieur de l’enfant garanti par l’article 3 de la convention internationale relative aux droits de l’enfant.
14. En quatrième lieu, ces dispositions, qui facilitent la présence auprès de l’enfant, dès sa naissance, du parent n’ayant pas accouché, lequel dispose des mêmes droits et obligations à l’égard de cet enfant que le parent ayant accouché, ne sont pas incompatibles, dès lors que le conjoint, concubin ou partenaire lié par un pacte civil de solidarité du parent qui n’a pas accouché n’est pas lui-même parent de l’enfant, avec les objectifs de la directive du 20 juin 2019 concernant l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée des parents et des aidants, dont l’article 4 qu’elles visent à transposer prévoit que « 1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que les pères ou, le cas échéant, les personnes reconnues comme seconds parents équivalents par la législation nationale, aient le droit de prendre un congé de paternité de dix jours ouvrables, lequel doit être pris à l’occasion de la naissance de l’enfant du travailleur. (…) / 3. Le droit au congé de paternité est accordé indépendamment de la situation maritale ou familiale du travailleur, telle qu’elle est définie par la législation nationale ».
S’agissant des indications données par la circulaire du 7 novembre 2024 :
15. Le II de la circulaire du 7 novembre 2024 indique que : « Depuis la loi n° 2012-1404 du 17 décembre 2012 de financement de la sécurité sociale pour 2013 (article 94), le congé de paternité et d’accueil de l’enfant n’est plus seulement réservé au père de l’enfant qui est né. Il peut être indemnisé pour deux personnes pour un même enfant. / Ces deux personnes sont : / - Le père de l’enfant, pour lequel le lien de filiation est légalement établi au sens du droit français ; / - La personne quel que soit son sexe, qui, sans lien de filiation avec l’enfant, possède un lien avec la mère de celui-ci. Cette personne n’est pas représentée pour les enfants nés de gestation ou procréation pour autrui pour lesquels aucune filiation maternelle n’est établie. / Le droit à l’indemnisation du congé est octroyé sous réserve des conditions de droit commun. La date de début du congé de paternité et d’accueil de l’enfant ne peut toutefois être antérieure à l’arrivée de l’enfant sur le territoire français. Le point de départ du congé sera dérogatoire au droit commun. / NB : les conditions de reconnaissance de la filiation des enfants nés par GPA à l’étranger et ayant fait l’objet d’une décision étrangère instituant une filiation entre les demandeurs et un enfant à naître d’une gestation pour autrui ont fait l’objet de décisions de la Cour de cassation en date du 2 octobre 2024 (pourvoi n° 23-50.002 et pourvoi n°22-20.883). La CNAM étudie actuellement, en lien avec le ministère, les conséquences de ces décisions pour l’octroi du congé paternité, notamment s’agissant de la possibilité d’octroyer un second congé paternité en cas de naissance par GPA à l’étranger. Dans l’intervalle, il est demandé aux caisses primaires d’assurance maladie de remonter à la direction de la médiation de la CNAM (mediation.cnam@assurance-maladie.fr) toutes les demandes d’octroi de congé paternité suite à une naissance par GPA à l’étranger afin qu’elles soient examinées avec le plus grand soin ».
16. En indiquant que, lorsqu’un lien de filiation n’est établi au sens du droit français qu’au profit d’un seul parent qui n’a pas accouché, son conjoint, concubin ou partenaire lié par un pacte civil de solidarité ne peut pas bénéficier du congé de paternité et d’accueil de l’enfant, la circulaire attaquée ne méconnaît ni le sens ni la portée des dispositions précitées des articles L. 1225-35 du code du travail et L. 623-1 du code de la sécurité sociale dont elle a pour objet d’éclairer la portée. Pour les motifs indiqués au point 12, les associations requérantes ne sont pas davantage fondées à soutenir que ces énonciations réitèreraient une règle contraire au principe d’égalité de traitement, au principe de non-discrimination, à l’exigence de protection de l’intérêt supérieur de l’enfant, au droit à la protection de la santé de l’enfant ou au droit de mener une vie familiale normale garantis par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et la convention internationale relative aux droits de l’enfant. Elles ne peuvent en outre utilement soutenir que la règle législative ainsi réitérée méconnaîtrait la loi du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations.
17. En revanche, la présentation faite par la circulaire des droits ouverts pouvant être comprise comme ne permettant pas à tout parent n’ayant pas accouché de bénéficier d’un congé de paternité et d’accueil de l’enfant, alors même que la filiation serait légalement établie, notamment par une décision étrangère l’instituant telle que, dans les conditions résultant de la jurisprudence de la Cour de cassation, un jugement étranger revêtu de l’exequatur, elle doit être regardée comme méconnaissant le sens et la portée des dispositions législatives précitées des articles L. 1225-35 du code du travail et L. 623-1 du code de la sécurité sociale.
18. En outre, en mentionnant que le point de départ du congé de paternité et d’accueil est la date d’arrivée en France d’un enfant né de gestation ou de procréation pour autrui à l’étranger et non immédiatement consécutif au congé de naissance, la circulaire attaquée méconnaît également le sens et la portée des mêmes dispositions, dont il résulte qu’hormis dans le cas où l’état de santé de l’enfant nécessite son hospitalisation immédiate après la naissance dans une unité de soins spécialisée, la première période de quatre jours calendaires consécutifs du congé de paternité et d’accueil de l’enfant fait immédiatement suite au congé de naissance prévu par le 3° de l’article L. 3142-1 du code du travail et que, pour bénéficier des indemnités journalières correspondantes, les intéressés doivent cesser leur activité professionnelle à compter de la naissance de l’enfant. La Caisse nationale de l’assurance maladie ne peut utilement se prévaloir, à cet égard, de ce que l’interprétation qu’elle donne de ces dispositions serait justifiée par une différence de situation avec un enfant qui ne serait pas né de gestation ou de procréation pour autrui,
19. Il résulte de ce qui précède que, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens dirigés contre les mêmes mentions, les associations requérantes sont fondées à demander l’annulation du deuxième point intitulé : « L’indemnisation d’un congé de paternité et d’accueil de l’enfant » du II de la circulaire du 7 novembre 2024.
En ce qui concerne les pièces justificatives à fournir pour bénéficier du congé de paternité et d’accueil de l’enfant :
20. D’une part, l’article L. 331-8 du code de la sécurité sociale fixe les conditions dans lesquelles l’assuré social qui exerce son droit à congé prévu à l’article L. 1225-35 du code du travail perçoit des indemnités journalières. Pour l’application de cette disposition, l’article D. 331-4 du code de la sécurité sociale prévoit que : « Pour bénéficier de l’indemnité journalière prévue à l’article L. 331-8, l’assuré doit adresser à l’organisme de sécurité sociale dont il relève la ou les pièces justificatives dont la liste est fixée par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale (…) ». L’article 1er de l’arrêté du 3 mai 2013 fixant la liste des pièces justificatives à fournir pour bénéficier de l’indemnisation du congé de paternité et d’accueil de l’enfant dispose que : « Pour le bénéfice de l’indemnisation de son congé de paternité ou d’accueil de l’enfant, en application des articles D. 331-4 et D. 613-10 du code de la sécurité sociale, l’assuré doit adresser à l’organisme de sécurité sociale dont il relève une ou plusieurs pièces justificatives figurant sur les listes ci-dessous. / a) Si l’assuré est le père de l’enfant, il doit fournir l’une des pièces suivantes attestant de la naissance de son enfant : / 1° Soit la copie intégrale de l’acte de naissance de l’enfant ; / 2° Soit la copie du livret de famille mis à jour ; / 3° Soit la copie de l’acte de reconnaissance de l’enfant par le père ; / 4° Soit la copie de l’acte d’enfant sans vie et un certificat médical d’accouchement d’un enfant né mort et viable ; / (…) ».
21. D’autre part, aux termes de l’article L. 161-1-4 du code de la sécurité sociale : « Les organismes de sécurité sociale demandent, pour le service d’une prestation ou le contrôle de sa régularité, toutes pièces justificatives utiles pour vérifier l’identité du demandeur ou du bénéficiaire d’une prestation (…) / (…) Sauf cas de force majeure, (…) la présentation de faux documents ou de fausses informations (…) entraîne[nt] la suspension soit du délai d’instruction de la demande, (…) soit du versement de la prestation (…) ». Il résulte de ces dispositions qu’une personne se présentant sous une fausse identité ne peut se prévaloir d’aucun droit à prestation.
22. En demandant, pour verser les indemnités journalières à l’assuré social qui exerce son droit à congé prévu à l’article L. 1225-35 du code du travail lorsque l’enfant est né de gestation ou de procréation pour autrui à l’étranger, la production de la pièce d’identité de l’enfant lorsqu’elle n’a pas déjà été fournie pour la demande de rattachement de l’enfant au titre de la prise en charge de ses frais de santé, la circulaire se borne à rappeler, sans en méconnaitre le sens ni la portée, les obligations découlant des dispositions citées aux points 20 et 21, lesquelles ne sont contraire ni au principe d’égalité, ni à l’article 21 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. En revanche, en tant qu’elle prévoit également, dans ce cas, la production d’un certificat de nationalité française de l’enfant, lors du dépôt de la demande ou dans un délai raisonnable postérieurement à l’ouverture des droits à congé, elle méconnaît le sens et la portée des dispositions citées au point 20, qui ne prévoient pas comme moyen de preuve du lien avec l’enfant la transmission d’un tel certificat.
23. Par suite, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens dirigés contre ces mentions, l’association des parents et futurs parents gays et lesbiens est fondée à demander l’annulation des mots : « et, le cas échéant, du certificat de nationalité française délivré conformément à la circulaire du ministère de la justice en date du 25 janvier 2013, » ainsi que des mots : « - Lorsque les assurés sociaux attestent de difficultés en vue de l’obtention du certificat de nationalité de l’enfant au moment du dépôt de la demande, celui-ci peut être transmis postérieurement à l’ouverture des droits à congés et ceci dans un délai raisonnable. » figurant au II de la circulaire du 7 novembre 2024.
Sur la requête dirigée contre la circulaire du 11 juillet 2024 :
24. Dès lors que la circulaire du 11 juillet 2024, qui revêt un caractère interprétatif, a été « retirée et remplacée » par la circulaire du 7 novembre 2024, postérieurement à l’introduction de la requête, les conclusions de l’association des parents et futurs parents gays et lesbiens tendant à son annulation pour excès de pouvoir ont perdu leur objet. Il n’y a pas lieu d’y statuer.
Sur les frais des instances :
25. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la Caisse nationale de l’assurance maladie une somme de 3 000 euros à verser à chacune des trois associations requérantes au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Les mêmes dispositions font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de ces associations qui ne sont pas, dans les présentes instances, la partie perdante.
D E C I D E :
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Article 1er : Il n’y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête de l’association des parents et futurs parents gays et lesbiens tendant à l’annulation de la circulaire CIR-20/2024 du 11 juillet 2024 de la Caisse nationale de l’assurance maladie.
Article 2 : Sont annulés, au sein de la circulaire CIR-29/2024 du 7 novembre 2024 de la Caisse nationale de l’assurance maladie :
• au I, les mots : « , accompagnées le cas échéant du certificat de nationalité française délivré conformément à la circulaire du ministère de la justice en date du 25 janvier 2013. Lorsque les assurés sociaux attestent de difficultés en vue de l’obtention du certificat de nationalité de l’enfant au moment du dépôt de la demande, celui-ci peut être transmis postérieurement à l’ouverture des droits relatifs à la prise en charge de frais de santé de l’enfant et ceci dans un délai raisonnable » ;
• au II, le deuxième point intitulé : « L’indemnisation d’un congé de paternité et d’accueil de l’enfant », ainsi que, s’agissant des pièces à fournir pour le bénéfice du congé de paternité et d’accueil de l’enfant en qualité de père, les mots : « et, le cas échéant, du certificat de nationalité française délivré conformément à la circulaire du ministère de la justice en date du 25 janvier 2013, » et les mots : « - Lorsque les assurés sociaux attestent de difficultés en vue de l’obtention du certificat de nationalité de l’enfant au moment du dépôt de la demande, celui-ci peut être transmis postérieurement à l’ouverture des droits à congés et ceci dans un délai raisonnable. »
Article 3 : La Caisse nationale de l’assurance maladie versera à l’association des parents et futurs parents gays et lesbiens, à l’association des familles homoparentales et à l’association Clara une somme de 3 000 euros chacune au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Les conclusions présentées par la Caisse nationale de l’assurance maladie au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : Le surplus des conclusions des requêtes est rejeté.
Article 6 : La présente décision sera notifiée à l’association des parents et futurs parents gays et lesbiens, à l’association des familles homoparentales, à l’association Clara et à la Caisse nationale de l’assurance maladie.
Copie en sera adressée au Défenseur des droits.
Délibéré à l'issue de la séance du 23 septembre 2026, où siégeaient : M. Pierre Collin, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Gaëlle Dumortier, Mme Anne Courrèges, présidentes de chambre ; M. Jean-Luc Nevache, M. Raphaël Chambon, M. Julien Boucher, Mme Aurélie Bretonneau, M. Jean-Dominique Langlais, conseillers d’Etat et M. Jean-Luc Matt, conseiller d’Etat-rapporteur.
Rendu le 23 octobre 2026.
Le président :
Signé : M. Pierre Collin
Le rapporteur :
Signé : M. Jean-Luc Matt
Le secrétaire :
Signé : M. Hervé Herber
mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :
N° 497765
ECLI:FR:CECHR:2026:497765.20261023
Mentionné aux tables du recueil Lebon
1ère et 4ème chambres réunies
M. Pierre Collin, président
M. Jean-Luc Matt, rapporteur
M. Mathieu Le Coq, rapporteur public
SELAS FROGER & ZAJDELA, avocats
Lecture du vendredi 23 octobre 2026
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu les procédures suivantes :
1° Sous le n° 497765, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 11 septembre et 11 décembre 2024 et les 4 avril et 15 décembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’association des parents et futurs parents gays et lesbiens demande au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir la circulaire CIR-20/2024 du 11 juillet 2024 de la Caisse nationale de l’assurance maladie relative aux droits aux prestations des assurances maladie et maternité en cas d’accueil d’un enfant né de gestation ou de procréation pour autrui ;
2°) de mettre à la charge des défendeurs la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- sa requête est recevable dès lors que la circulaire attaquée est un acte susceptible de recours et qu’elle justifie d’un intérêt lui donnant qualité pour agir ;
- en imposant la production d’un titre d’identité et d’un certificat de nationalité française pour procéder au rattachement à un assuré social d’un enfant né de gestation ou procréation pour autrui pour la prise en charge de ses frais de santé, la circulaire attaquée, d’une part, est entachée d’incompétence et méconnaît le sens et la portée des articles L. 160-1, L. 160-2 et R. 161-8 du code de la sécurité sociale et, d’autre part, est contraire au principe d’égalité, à l’article 21 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et à l’article 26 de la convention internationale relative aux droits de l’enfant ;
- en interdisant au conjoint, partenaire ou concubin du père de l’enfant né de gestation ou procréation pour autrui de bénéficier d’un congé de paternité et d’accueil de l’enfant, elle est entachée d’incompétence et méconnaît le sens et la portée des articles L. 1225-35 du code du travail et L. 623-1 du code de la sécurité sociale, tels qu’interprétés par la décision n° 2025-1155 QPC du 8 août 2025 du Conseil constitutionnel, elle est contraire à l’intérêt supérieur de l’enfant protégé par le Préambule de la Constitution de 1946, à la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et à l’article 3 de la convention internationale relative aux droits de l’enfant, elle méconnaît le droit du père d’intention au respect de sa vie privée et familiale garanti par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ainsi que les objectifs de la directive du 20 juin 2019 concernant l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée des parents et des aidants, et elle crée une différence de traitement discriminatoire entre couples homosexuels masculins, d’une part, et couples hétérosexuels ou homosexuels féminins, d’autre part, qui porte atteinte au principe d’égalité, à la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et à la loi du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations ;
- en imposant la production d’un titre d’identité et d’un certificat de nationalité française de l’enfant né de gestation ou procréation pour autrui pour bénéficier d’un congé de paternité et d’accueil de l’enfant, la circulaire attaquée, d’une part, est entachée d’incompétence et méconnaît le sens et la portée de l’article D. 311-4 du code de la sécurité sociale et, d’autre part, est contraire au principe d’égalité et à l’article 21 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.
Par deux mémoires en défense, enregistrés les 15 décembre 2025 et 15 septembre 2026, la Caisse nationale de l’assurance maladie conclut, à titre principal, à ce qu’il n’y ait lieu de statuer sur la requête, à titre subsidiaire, à son rejet, et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l’association des parents et futurs parents gays et lesbiens au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient, à titre principal, que la circulaire attaquée, qui n’a pas reçu d’exécution, a été abrogée par la circulaire CIR-29/2024 du 7 novembre 2024 de la Caisse nationale de l’assurance maladie et, à titre subsidiaire, que les moyens de la requête ne sont pas fondés.
La Défenseure des droits, en application de l’article 33 de la loi organique du 29 mars 2001 relative au Défenseur des droits, a présenté des observations, enregistrées le 12 novembre 2025.
2° Sous le n° 499608, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un nouveau mémoire, enregistrés le 11 décembre 2024 et les 11 mars et 15 décembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’association des parents et futurs parents gays et lesbiens demande au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir la circulaire CIR-29/2024 du 7 novembre 2024 de la Caisse nationale de l’assurance maladie relative aux droits aux prestations des assurances maladie et maternité en cas d’accueil d’un enfant né de gestation ou de procréation pour autrui ;
2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soulève les mêmes moyens que sous le n° 497765.
Par deux mémoires en défense, enregistrés les 15 décembre 2025 et 15 septembre 2026, la Caisse nationale de l’assurance maladie conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l’association des parents et futurs parents gays et lesbiens au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.
La Défenseure des droits, en application de l’article 33 de la loi organique du 29 mars 2001 relative au Défenseur des droits, a présenté des observations, enregistrées le 12 novembre 2025.
3° Sous le n° 500265, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 3 janvier 2025 et 20 janvier 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’association des familles homoparentales demande au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir la circulaire CIR-29/2024 du 7 novembre 2024 de la Caisse nationale de l’assurance maladie relative aux droits aux prestations des assurances maladie et maternité en cas d’accueil d’un enfant né de gestation ou de procréation pour autrui ;
2°) de mettre à la charge de la Caisse nationale de l’assurance maladie la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- sa requête est recevable dès lors que la circulaire attaquée est un acte susceptible de recours ;
- la circulaire attaquée est entachée d’incompétence dès lors qu’elle n’a pas été signée par le directeur général de la Caisse nationale de l’assurance maladie ;
- en imposant la production d’un certificat de nationalité française pour procéder au rattachement à un assuré social d’un enfant né de gestation ou procréation pour autrui pour la prise en charge de ses frais de santé, elle méconnaît le sens et la portée des articles L. 160-1, L. 160-2 et R. 161-8 du code de la sécurité sociale ;
- en interdisant au conjoint, partenaire ou concubin du père de l’enfant né de gestation pour autrui de bénéficier d’un congé de paternité et d’accueil de l’enfant, elle crée une différence de traitement discriminatoire fondée sur le sexe et l’orientation sexuelle qui porte atteinte aux dispositions combinées des articles 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et 1er du premier protocole additionnel à cette convention ;
- en fixant le début du congé de paternité et d’accueil de l’enfant à la date d’arrivée de l’enfant sur le territoire français, elle méconnaît le sens et la portée de l’article L. 1225-35 du code du travail et crée une différence de traitement discriminatoire fondée sur le sexe et l’orientation sexuelle qui porte atteinte aux articles 8 et 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.
Par deux mémoires en défense, enregistrés les 15 décembre 2025 et 15 septembre 2026, la Caisse nationale de l’assurance maladie conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l’association des familles homoparentales au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
4° Sous le n° 500381, par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 7 janvier et 3 avril 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’association Clara demande au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir la circulaire CIR-29/2024 du 7 novembre 2024 de la Caisse nationale de l’assurance maladie relative aux droits aux prestations des assurances maladie et maternité en cas d’accueil d’un enfant né de gestation ou de procréation pour autrui ;
2°) de mettre à la charge de la Caisse nationale de l’assurance maladie la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- sa requête est recevable dès lors qu’elle justifie d’un intérêt lui donnant qualité pour agir ;
- en imposant la production d’un titre d’identité et d’un certificat de nationalité française pour procéder au rattachement à un assuré social d’un enfant né de gestation pour autrui pour la prise en charge de ses frais de santé, la circulaire attaquée, d’une part, est entachée d’incompétence et méconnaît le sens et la portée des articles L. 160-1 et L. 160-2 du code de la sécurité sociale et, d’autre part, est contraire au principe d’égalité, au principe de non-discrimination garanti par la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, à l’intérêt supérieur de l’enfant garanti par le Préambule de la Constitution de 1946 et par l’article 3 de la convention internationale relative aux droits de l’enfant, ainsi qu’au droit à la protection de la santé de l’enfant garanti par le Préambule de la Constitution de 1946 ;
- en interdisant aux parents d’intention de bénéficier d’un congé de paternité et d’accueil de l’enfant s’ils n’ont pas de lien de filiation avec l’enfant, elle est contraire au droit de ces parents au respect de leur vie privée et familiale garanti par l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ainsi qu’à l’intérêt supérieur de l’enfant garanti par le Préambule de la Constitution de 1946 et par l’article 3 de la convention internationale relative aux droits de l’enfant.
Par un mémoire en défense, enregistré le 15 décembre 2025, la Caisse nationale de l’assurance maladie conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l’association Clara au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
La Défenseure des droits, en application de l’article 33 de la loi organique du 29 mars 2001 relative au Défenseur des droits, a présenté des observations, enregistrées le 5 juin 2026.
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la Constitution, notamment son article 62 ;
- le traité sur l’Union européenne ;
- la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et son premier protocole additionnel ;
- la convention internationale relative aux droits de l’enfant ;
- la directive (UE) 2019/1158 du 20 juin 2019 ;
- le code de la sécurité sociale ;
- le code du travail ;
- la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 ;
- la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 ;
- la décision n° 2025-1155 QPC du 8 août 2025 du Conseil constitutionnel statuant sur la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par l’association des parents et futurs parents gays et lesbiens ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Jean-Luc Matt, conseiller d’Etat ;
- les conclusions de M. Mathieu Le Coq, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SAS Boulloche, Colin, Stoclet et associés, avocat de l’association des parents et futurs parents gays et lesbiens, à la SCP Fabiani, Pinatel, avocat de l’association des familles homoparentales, à la SCP Spinosi, avocat de l’association Clara, et à la SELAS Froger et Zajdela, avocat de la Caisse nationale de l’assurance maladie ;
Considérant ce qui suit :
1. L’association des parents et futurs parents gays et lesbiens demande l’annulation de la circulaire du 11 juillet 2024 de la Caisse nationale de l’assurance maladie relative aux droits aux prestations des assurances maladie et maternité en cas d’accueil d’un enfant né de gestation ou de procréation pour autrui. La même association, l’association des familles homoparentales et l’association Clara demandent l’annulation de la circulaire du 7 novembre 2024 de la Caisse nationale de l’assurance maladie ayant le même objet, retirant et remplaçant celle du 11 juillet 2024. Il y a lieu de joindre ces requêtes pour y statuer par une seule décision.
Sur les requêtes dirigées contre la circulaire du 7 novembre 2024 :
En ce qui concerne la compétence de ses signataires :
2. Il ressort des pièces du dossier que Mmes D..., directrice déléguée à la gestion et à l’organisation des soins, et T..., directrice déléguée aux opérations, ont respectivement reçu délégation du directeur général de la Caisse nationale de l’assurance maladie par décisions des 15 mars 2021 et du 5 juin 2024 pour signer, s’agissant de la première, les circulaires techniques émanant de sa direction déléguée et, s’agissant de la seconde, les circulaires. Par suite, l’association des familles homoparentales n’est pas fondée à soutenir qu’elles n’étaient pas compétentes pour signer la circulaire du 7 novembre 2024 au nom du directeur général de la Caisse nationale de l’assurance maladie.
En ce qui concerne les énonciations de la circulaire relatives à la prise en charge des frais de santé de l’enfant né de gestation ou de procréation pour autrui légalement menée à l’étranger par un ou des assurés français :
3. D’une part, en vertu du premier alinéa de l’article L. 160-2 du code de la sécurité sociale : « Par dérogation à l’article L. 160-1, bénéficient de la prise en charge de leurs frais de santé en tant qu’ayants droit d’un assuré social les enfants mineurs n’exerçant pas d’activité professionnelle qui sont à sa charge, à condition que la filiation, y compris adoptive, soit légalement établie ou qu’ils soient pupilles de la Nation ou enfants recueillis. » Pour l’application de cette disposition, l’article R. 161-8 du même code prévoit que : « Par dérogation à toutes dispositions contraires, les parents qui bénéficient tous les deux de la prise en charge des frais de santé en application de l’article L. 160-1 peuvent demander, conjointement ou séparément, que leurs enfants soient rattachés, en qualité d’ayants droit, à chacun d’entre eux pour le bénéfice de la prise en charge des frais de santé en cas de maladie et maternité. / Les demandes peuvent être effectuées à tout moment. Ces demandes ainsi que leurs modifications sont effectuées selon des modalités fixées par arrêté des ministres chargés de la sécurité sociale et de l’agriculture. (…) ». L’article 1er de l’arrêté du 4 mai 2007 relatif au rattachement des enfants à leurs parents et des autres ayants droit à un assuré dispose à ce titre que la demande de rattachement « est effectuée à tout moment par le parent concerné, auprès de l’organisme d’assurance maladie et maternité auquel il est affilié, au moyen du formulaire conforme au modèle défini par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale. Il est mis fin au rattachement dans les mêmes conditions. » Le formulaire cerfa n° 14445*02 permettant de formuler une demande de rattachement des enfants mineurs à l’un ou aux deux parents assurés prévoit, comme pièces justificatives à fournir pour les enfants nés à l’étranger qui n’ont pas leur numéro de sécurité sociale, deux pièces en vue de leur immatriculation : « un document d’état civil : copie intégrale de leur acte de naissance ou un extrait d’acte de naissance avec filiation ou une pièce équivalente établie par un consulat, authentifiée par un cachet lisible / et / une pièce d’identité de l’enfant (carte d’identité ou passeport) ou le certificat de contrôle médical de l’enfant délivré par l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII) dans le cadre du regroupement familial ».
4. D’autre part, aux termes de l’article R. 161-1 du code de la sécurité sociale : « Toute personne affiliée aux assurances sociales ou rattachée aux organismes de sécurité sociale pour le bénéfice d’allocations ou prestations servies par ces organismes est identifiée par le numéro d’inscription au répertoire national d’identification des personnes physiques qui lui a été attribué à sa naissance (…) si cette personne est née en France ou, sur la base des pièces d’identité et d’état civil qu’elle communique, à l’occasion de sa première activité professionnelle en France ou sa première démarche devant être effectuée en vue du bénéfice d’une allocation ou prestation de sécurité sociale (…) si cette personne est née à l’étranger. / Pour les personnes nées à l’étranger, le recueil des pièces justificatives nécessaires à l’attribution d’un numéro d’inscription au répertoire national d’identification des personnes physiques s’effectue par l’intermédiaire de l’organisme de sécurité sociale de base auprès duquel sont effectuées les démarches en vue du bénéfice d’une prestation de sécurité sociale. (…) » et aux termes du I de l’article R. 114-7 du même code : « (…) les personnes nées à l’étranger mentionnées aux deuxième et troisième alinéas de l’article R. 161-1, qui sollicitent le rattachement aux organismes de sécurité sociale pour le bénéfice d’allocations ou de prestations, communiquent à l’organisme auprès duquel elles effectuent leur démarche : / 1° Un titre d’identité ou de séjour permettant l’identification de la personne ; / 2° Un document d’état civil permettant de confirmer leur identité, accompagné, sauf si le document émane des autorités d’un Etat membre de l’Union européenne, de l’Espace économique européen ou de la Confédération suisse ou si un accord international en dispense le demandeur, de sa traduction en langue française. / (…) ».
5. Il résulte de ces dispositions que, pour faire bénéficier de la prise en charge de ses frais de santé leur enfant né à l’étranger et ne bénéficiant pas déjà d’un numéro d’inscription au répertoire national d’identification des personnes physiques, son ou ses parents assurés sociaux doivent lui faire attribuer un tel numéro en fournissant à l’organisme de sécurité sociale chargé de cette prise en charge un titre d’identité ou de séjour permettant son identification et un document d’état civil permettant de confirmer son identité, accompagné le cas échéant de sa traduction en langue française.
6. En indiquant à son I que le rattachement à son ou ses parents assurés sociaux d’un enfant né de gestation ou de procréation pour autrui à l’étranger, afin d’assurer la prise en charge de ses frais de santé, requiert, outre l’acte de naissance de l’enfant traduit en langue française et légalisé ou apostillé et sa pièce d’identité, que cette pièce d’identité s’accompagne « le cas échéant » d’un certificat de nationalité française, lors du dépôt de la demande ou dans un délai raisonnable postérieurement à l’ouverture des droits à prise en charge de l’enfant, la circulaire attaquée méconnaît le sens et la portée des dispositions citées aux points 3 et 4, lesquelles ne prévoient pas comme moyen de preuve du lien avec l’enfant la transmission d’un tel certificat.
7. Par suite, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur leurs autres moyens dirigés contre ces mentions, les associations requérantes sont fondées à demander l’annulation des mots : « , accompagnées le cas échéant du certificat de nationalité française délivré conformément à la circulaire du ministère de la justice en date du 25 janvier 2013. Lorsque les assurés sociaux attestent de difficultés en vue de l’obtention du certificat de nationalité de l’enfant au moment du dépôt de la demande, celui-ci peut être transmis postérieurement à l’ouverture des droits relatifs à la prise en charge de frais de santé de l’enfant et ceci dans un délai raisonnable » figurant au I de la circulaire du 7 novembre 2024.
En ce qui concerne les énonciations de la circulaire relatives au bénéfice du congé de paternité et d’accueil de l’enfant :
S’agissant des dispositions législatives applicables :
8. D’une part, selon l’article L. 1225-35 du code du travail, dans sa rédaction issue de la loi du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021 : « Après la naissance de l’enfant, le père salarié ainsi que, le cas échéant, le conjoint ou concubin salarié de la mère ou la personne salariée liée à elle par un pacte civil de solidarité bénéficient d’un congé de paternité et d’accueil de l’enfant de vingt-cinq jours calendaires ou de trente-deux jours calendaires en cas de naissances multiples. / Le congé de paternité et d’accueil de l’enfant entraîne la suspension du contrat de travail. / Ce congé est composé d’une période de quatre jours calendaires consécutifs, faisant immédiatement suite au congé de naissance mentionné au 3° de l’article L. 3142-1, et d’une période de vingt et un jours calendaires, portée à vingt-huit jours calendaires en cas de naissances multiples. / (…) / Par dérogation aux quatre premiers alinéas, lorsque l’état de santé de l’enfant nécessite son hospitalisation immédiate après la naissance dans une unité de soins spécialisée définie par arrêté des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale, la période de congé de quatre jours consécutifs mentionnée au troisième alinéa est prolongée de droit, à la demande du salarié, pendant la période d’hospitalisation, dans la limite d’une durée maximale déterminée par décret ».
9. D’autre part, en vertu du II de l’article L. 623-1 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue de la même loi : « A l’occasion de la naissance d’un enfant, le père et, le cas échéant, le conjoint de la mère ou la personne liée à elle par un pacte civil de solidarité ou son concubin, auxquels s’appliquent les dispositions du présent livre bénéficient, sur leur demande, d’indemnités journalières du même montant que celles mentionnées au 2° du I. / Pour bénéficier des indemnités mentionnées au premier alinéa du présent II, les intéressés doivent cesser leur activité professionnelle pendant une durée minimale, fixée par décret, à compter de la naissance et ne pas reprendre cette activité pendant la durée d’indemnisation. / Lorsque l’état de santé de l’enfant nécessite son hospitalisation dans les conditions prévues à l’article L. 1225-35 du code du travail, les indemnités journalières sont versées pendant la période d’hospitalisation, dans la limite d’une durée maximale. Un décret fixe les modalités d’application du présent alinéa. »
10. En premier lieu, le Conseil constitutionnel, par sa décision n° 2025-1155 QPC du 8 août 2025, a déclaré conformes à la Constitution les mots : « le père salarié ainsi que, le cas échéant, le conjoint ou concubin salarié de la mère ou la personne salariée liée à elle par un pacte civil de solidarité » figurant au premier alinéa de l’article L. 1225-35 du code du travail, dans sa rédaction précitée, ainsi que les mots : « le père et, le cas échéant, le conjoint de la mère ou la personne liée à elle par un pacte civil de solidarité ou son concubin » figurant au premier alinéa du II de l’article L. 623-1 du code de la sécurité sociale, dans la même rédaction, en assortissant sa décision d’une réserve tenant à ce que, dans le cas d’un couple de femmes ayant eu recours à une assistance médicale à la procréation, ces dispositions ne sauraient être interprétées comme excluant du bénéfice de ce congé la femme à l’égard de laquelle la filiation de l’enfant a été établie par reconnaissance conjointe. L’association des parents et futurs parents gays et lesbiens n’est dès lors pas fondée à soutenir que ces dispositions portent atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution.
11. En deuxième lieu, les dispositions des articles L. 1225-35 du code du travail et L. 623-1 du code de la sécurité sociale citées ci-dessus instituent, à l’occasion de la naissance d’un enfant, un congé « de paternité et d’accueil de l’enfant » assorti, selon les conditions qu’elles déterminent, du bénéfice d’indemnités journalières, au bénéfice du « père », qui doit être entendu comme le parent, quel que soit son sexe, qui n’a pas accouché de l’enfant et dont le lien de filiation avec l’enfant est reconnu en France, ainsi que, le cas échéant, au bénéfice du conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin, quel que soit son sexe, de la seule « mère », entendue comme le parent, quel que soit son sexe, qui a accouché de l’enfant. Ainsi, lorsqu’une filiation est reconnue en France à l’égard de deux parents dont aucun n’a accouché, chacun d’entre eux peut bénéficier du congé institué par les dispositions précitées. Lorsqu’aucun lien de filiation n’est reconnu en France à son profit, le conjoint, concubin ou partenaire lié par un pacte civil de solidarité d’un parent qui n’a pas accouché ne peut pas bénéficier de ce congé.
12. Le législateur a souhaité, en adoptant ces dispositions, éviter que le parent ayant accouché reste isolé après l’accouchement afin de le soutenir et de protéger sa santé, au cours d’une période pendant laquelle il est particulièrement vulnérable. Au regard de cet objectif, le législateur a considéré que le parent qui n’a pas accouché n’est pas exposé, après la naissance de l’enfant, aux mêmes risques que le parent qui a accouché et que la situation du conjoint, du concubin ou du partenaire du parent qui n’a pas accouché se distingue ainsi de celle de la personne qui vit avec le parent qui a accouché. Dès lors, la différence de traitement résultant de ces dispositions, qui est fondée sur une différence de situation sans lien avec le sexe ou l’orientation sexuelle, répond à une justification objective et raisonnable, en rapport direct avec l’objet du congé, en tant qu’il poursuit un but sanitaire de préservation de la santé du parent qui a accouché. Elle est proportionnée à l’objectif légitime ainsi poursuivi compte tenu de la durée de congé indemnisé, de vingt-cinq jours ou de trente-deux jours en cas de naissances multiples dont au moins quatre jours consécutifs faisant immédiatement suite au congé de naissance. Les associations requérantes ne sont donc pas fondées à soutenir que ces dispositions institueraient une inégalité de traitement ou une discrimination directe ou indirecte contraires aux stipulations de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ou de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.
13. En troisième lieu, ces dispositions prévoient le versement d’indemnités journalières aux assurés sociaux qui interrompent leur activité professionnelle, en leur permettant de bénéficier d’un congé indemnisé à l’occasion de la naissance d’un enfant. Elles n’ont ni pour objet ni pour effet de faire obstacle à la présence auprès de l’enfant, dans la période suivant sa naissance, du conjoint, concubin ou partenaire lié par un pacte civil de solidarité du parent qui n’a pas accouché et ne méconnaissent ni le droit de mener une vie familiale normale garanti par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ni l’exigence de protection de l’intérêt supérieur de l’enfant garanti par l’article 3 de la convention internationale relative aux droits de l’enfant.
14. En quatrième lieu, ces dispositions, qui facilitent la présence auprès de l’enfant, dès sa naissance, du parent n’ayant pas accouché, lequel dispose des mêmes droits et obligations à l’égard de cet enfant que le parent ayant accouché, ne sont pas incompatibles, dès lors que le conjoint, concubin ou partenaire lié par un pacte civil de solidarité du parent qui n’a pas accouché n’est pas lui-même parent de l’enfant, avec les objectifs de la directive du 20 juin 2019 concernant l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée des parents et des aidants, dont l’article 4 qu’elles visent à transposer prévoit que « 1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que les pères ou, le cas échéant, les personnes reconnues comme seconds parents équivalents par la législation nationale, aient le droit de prendre un congé de paternité de dix jours ouvrables, lequel doit être pris à l’occasion de la naissance de l’enfant du travailleur. (…) / 3. Le droit au congé de paternité est accordé indépendamment de la situation maritale ou familiale du travailleur, telle qu’elle est définie par la législation nationale ».
S’agissant des indications données par la circulaire du 7 novembre 2024 :
15. Le II de la circulaire du 7 novembre 2024 indique que : « Depuis la loi n° 2012-1404 du 17 décembre 2012 de financement de la sécurité sociale pour 2013 (article 94), le congé de paternité et d’accueil de l’enfant n’est plus seulement réservé au père de l’enfant qui est né. Il peut être indemnisé pour deux personnes pour un même enfant. / Ces deux personnes sont : / - Le père de l’enfant, pour lequel le lien de filiation est légalement établi au sens du droit français ; / - La personne quel que soit son sexe, qui, sans lien de filiation avec l’enfant, possède un lien avec la mère de celui-ci. Cette personne n’est pas représentée pour les enfants nés de gestation ou procréation pour autrui pour lesquels aucune filiation maternelle n’est établie. / Le droit à l’indemnisation du congé est octroyé sous réserve des conditions de droit commun. La date de début du congé de paternité et d’accueil de l’enfant ne peut toutefois être antérieure à l’arrivée de l’enfant sur le territoire français. Le point de départ du congé sera dérogatoire au droit commun. / NB : les conditions de reconnaissance de la filiation des enfants nés par GPA à l’étranger et ayant fait l’objet d’une décision étrangère instituant une filiation entre les demandeurs et un enfant à naître d’une gestation pour autrui ont fait l’objet de décisions de la Cour de cassation en date du 2 octobre 2024 (pourvoi n° 23-50.002 et pourvoi n°22-20.883). La CNAM étudie actuellement, en lien avec le ministère, les conséquences de ces décisions pour l’octroi du congé paternité, notamment s’agissant de la possibilité d’octroyer un second congé paternité en cas de naissance par GPA à l’étranger. Dans l’intervalle, il est demandé aux caisses primaires d’assurance maladie de remonter à la direction de la médiation de la CNAM (mediation.cnam@assurance-maladie.fr) toutes les demandes d’octroi de congé paternité suite à une naissance par GPA à l’étranger afin qu’elles soient examinées avec le plus grand soin ».
16. En indiquant que, lorsqu’un lien de filiation n’est établi au sens du droit français qu’au profit d’un seul parent qui n’a pas accouché, son conjoint, concubin ou partenaire lié par un pacte civil de solidarité ne peut pas bénéficier du congé de paternité et d’accueil de l’enfant, la circulaire attaquée ne méconnaît ni le sens ni la portée des dispositions précitées des articles L. 1225-35 du code du travail et L. 623-1 du code de la sécurité sociale dont elle a pour objet d’éclairer la portée. Pour les motifs indiqués au point 12, les associations requérantes ne sont pas davantage fondées à soutenir que ces énonciations réitèreraient une règle contraire au principe d’égalité de traitement, au principe de non-discrimination, à l’exigence de protection de l’intérêt supérieur de l’enfant, au droit à la protection de la santé de l’enfant ou au droit de mener une vie familiale normale garantis par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et la convention internationale relative aux droits de l’enfant. Elles ne peuvent en outre utilement soutenir que la règle législative ainsi réitérée méconnaîtrait la loi du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations.
17. En revanche, la présentation faite par la circulaire des droits ouverts pouvant être comprise comme ne permettant pas à tout parent n’ayant pas accouché de bénéficier d’un congé de paternité et d’accueil de l’enfant, alors même que la filiation serait légalement établie, notamment par une décision étrangère l’instituant telle que, dans les conditions résultant de la jurisprudence de la Cour de cassation, un jugement étranger revêtu de l’exequatur, elle doit être regardée comme méconnaissant le sens et la portée des dispositions législatives précitées des articles L. 1225-35 du code du travail et L. 623-1 du code de la sécurité sociale.
18. En outre, en mentionnant que le point de départ du congé de paternité et d’accueil est la date d’arrivée en France d’un enfant né de gestation ou de procréation pour autrui à l’étranger et non immédiatement consécutif au congé de naissance, la circulaire attaquée méconnaît également le sens et la portée des mêmes dispositions, dont il résulte qu’hormis dans le cas où l’état de santé de l’enfant nécessite son hospitalisation immédiate après la naissance dans une unité de soins spécialisée, la première période de quatre jours calendaires consécutifs du congé de paternité et d’accueil de l’enfant fait immédiatement suite au congé de naissance prévu par le 3° de l’article L. 3142-1 du code du travail et que, pour bénéficier des indemnités journalières correspondantes, les intéressés doivent cesser leur activité professionnelle à compter de la naissance de l’enfant. La Caisse nationale de l’assurance maladie ne peut utilement se prévaloir, à cet égard, de ce que l’interprétation qu’elle donne de ces dispositions serait justifiée par une différence de situation avec un enfant qui ne serait pas né de gestation ou de procréation pour autrui,
19. Il résulte de ce qui précède que, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens dirigés contre les mêmes mentions, les associations requérantes sont fondées à demander l’annulation du deuxième point intitulé : « L’indemnisation d’un congé de paternité et d’accueil de l’enfant » du II de la circulaire du 7 novembre 2024.
En ce qui concerne les pièces justificatives à fournir pour bénéficier du congé de paternité et d’accueil de l’enfant :
20. D’une part, l’article L. 331-8 du code de la sécurité sociale fixe les conditions dans lesquelles l’assuré social qui exerce son droit à congé prévu à l’article L. 1225-35 du code du travail perçoit des indemnités journalières. Pour l’application de cette disposition, l’article D. 331-4 du code de la sécurité sociale prévoit que : « Pour bénéficier de l’indemnité journalière prévue à l’article L. 331-8, l’assuré doit adresser à l’organisme de sécurité sociale dont il relève la ou les pièces justificatives dont la liste est fixée par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale (…) ». L’article 1er de l’arrêté du 3 mai 2013 fixant la liste des pièces justificatives à fournir pour bénéficier de l’indemnisation du congé de paternité et d’accueil de l’enfant dispose que : « Pour le bénéfice de l’indemnisation de son congé de paternité ou d’accueil de l’enfant, en application des articles D. 331-4 et D. 613-10 du code de la sécurité sociale, l’assuré doit adresser à l’organisme de sécurité sociale dont il relève une ou plusieurs pièces justificatives figurant sur les listes ci-dessous. / a) Si l’assuré est le père de l’enfant, il doit fournir l’une des pièces suivantes attestant de la naissance de son enfant : / 1° Soit la copie intégrale de l’acte de naissance de l’enfant ; / 2° Soit la copie du livret de famille mis à jour ; / 3° Soit la copie de l’acte de reconnaissance de l’enfant par le père ; / 4° Soit la copie de l’acte d’enfant sans vie et un certificat médical d’accouchement d’un enfant né mort et viable ; / (…) ».
21. D’autre part, aux termes de l’article L. 161-1-4 du code de la sécurité sociale : « Les organismes de sécurité sociale demandent, pour le service d’une prestation ou le contrôle de sa régularité, toutes pièces justificatives utiles pour vérifier l’identité du demandeur ou du bénéficiaire d’une prestation (…) / (…) Sauf cas de force majeure, (…) la présentation de faux documents ou de fausses informations (…) entraîne[nt] la suspension soit du délai d’instruction de la demande, (…) soit du versement de la prestation (…) ». Il résulte de ces dispositions qu’une personne se présentant sous une fausse identité ne peut se prévaloir d’aucun droit à prestation.
22. En demandant, pour verser les indemnités journalières à l’assuré social qui exerce son droit à congé prévu à l’article L. 1225-35 du code du travail lorsque l’enfant est né de gestation ou de procréation pour autrui à l’étranger, la production de la pièce d’identité de l’enfant lorsqu’elle n’a pas déjà été fournie pour la demande de rattachement de l’enfant au titre de la prise en charge de ses frais de santé, la circulaire se borne à rappeler, sans en méconnaitre le sens ni la portée, les obligations découlant des dispositions citées aux points 20 et 21, lesquelles ne sont contraire ni au principe d’égalité, ni à l’article 21 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. En revanche, en tant qu’elle prévoit également, dans ce cas, la production d’un certificat de nationalité française de l’enfant, lors du dépôt de la demande ou dans un délai raisonnable postérieurement à l’ouverture des droits à congé, elle méconnaît le sens et la portée des dispositions citées au point 20, qui ne prévoient pas comme moyen de preuve du lien avec l’enfant la transmission d’un tel certificat.
23. Par suite, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens dirigés contre ces mentions, l’association des parents et futurs parents gays et lesbiens est fondée à demander l’annulation des mots : « et, le cas échéant, du certificat de nationalité française délivré conformément à la circulaire du ministère de la justice en date du 25 janvier 2013, » ainsi que des mots : « - Lorsque les assurés sociaux attestent de difficultés en vue de l’obtention du certificat de nationalité de l’enfant au moment du dépôt de la demande, celui-ci peut être transmis postérieurement à l’ouverture des droits à congés et ceci dans un délai raisonnable. » figurant au II de la circulaire du 7 novembre 2024.
Sur la requête dirigée contre la circulaire du 11 juillet 2024 :
24. Dès lors que la circulaire du 11 juillet 2024, qui revêt un caractère interprétatif, a été « retirée et remplacée » par la circulaire du 7 novembre 2024, postérieurement à l’introduction de la requête, les conclusions de l’association des parents et futurs parents gays et lesbiens tendant à son annulation pour excès de pouvoir ont perdu leur objet. Il n’y a pas lieu d’y statuer.
Sur les frais des instances :
25. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la Caisse nationale de l’assurance maladie une somme de 3 000 euros à verser à chacune des trois associations requérantes au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Les mêmes dispositions font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de ces associations qui ne sont pas, dans les présentes instances, la partie perdante.
D E C I D E :
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Article 1er : Il n’y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête de l’association des parents et futurs parents gays et lesbiens tendant à l’annulation de la circulaire CIR-20/2024 du 11 juillet 2024 de la Caisse nationale de l’assurance maladie.
Article 2 : Sont annulés, au sein de la circulaire CIR-29/2024 du 7 novembre 2024 de la Caisse nationale de l’assurance maladie :
• au I, les mots : « , accompagnées le cas échéant du certificat de nationalité française délivré conformément à la circulaire du ministère de la justice en date du 25 janvier 2013. Lorsque les assurés sociaux attestent de difficultés en vue de l’obtention du certificat de nationalité de l’enfant au moment du dépôt de la demande, celui-ci peut être transmis postérieurement à l’ouverture des droits relatifs à la prise en charge de frais de santé de l’enfant et ceci dans un délai raisonnable » ;
• au II, le deuxième point intitulé : « L’indemnisation d’un congé de paternité et d’accueil de l’enfant », ainsi que, s’agissant des pièces à fournir pour le bénéfice du congé de paternité et d’accueil de l’enfant en qualité de père, les mots : « et, le cas échéant, du certificat de nationalité française délivré conformément à la circulaire du ministère de la justice en date du 25 janvier 2013, » et les mots : « - Lorsque les assurés sociaux attestent de difficultés en vue de l’obtention du certificat de nationalité de l’enfant au moment du dépôt de la demande, celui-ci peut être transmis postérieurement à l’ouverture des droits à congés et ceci dans un délai raisonnable. »
Article 3 : La Caisse nationale de l’assurance maladie versera à l’association des parents et futurs parents gays et lesbiens, à l’association des familles homoparentales et à l’association Clara une somme de 3 000 euros chacune au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Les conclusions présentées par la Caisse nationale de l’assurance maladie au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : Le surplus des conclusions des requêtes est rejeté.
Article 6 : La présente décision sera notifiée à l’association des parents et futurs parents gays et lesbiens, à l’association des familles homoparentales, à l’association Clara et à la Caisse nationale de l’assurance maladie.
Copie en sera adressée au Défenseur des droits.
Délibéré à l'issue de la séance du 23 septembre 2026, où siégeaient : M. Pierre Collin, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Gaëlle Dumortier, Mme Anne Courrèges, présidentes de chambre ; M. Jean-Luc Nevache, M. Raphaël Chambon, M. Julien Boucher, Mme Aurélie Bretonneau, M. Jean-Dominique Langlais, conseillers d’Etat et M. Jean-Luc Matt, conseiller d’Etat-rapporteur.
Rendu le 23 octobre 2026.
Le président :
Signé : M. Pierre Collin
Le rapporteur :
Signé : M. Jean-Luc Matt
Le secrétaire :
Signé : M. Hervé Herber
mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :