Lettre de la justice administrative n°75

Le Conseil d’État a examiné le projet de loi d'orientation pour la souveraineté agricole et le renouvellement des générations en agriculture. Sur l’obligation faite aux exploitants agricoles de déclarer leur intention de cesser leur activité cinq ans, et non plus trois ans, avant leur cessation d’activité effective, le Conseil d’État constate qu’il impose au secteur agricole un encadrement administratif lourd, de nature à contraindre l’exercice de l’activité d’exploitant agricole dans des proportions inédites. Il considère que ce dispositif porte une atteinte excessive à la liberté d’entreprendre et à la liberté contractuelle qui découlent de l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Le Conseil d’État relève que les dispositions du projet de loi qui soumettent à déclaration ou autorisation et imposent de compenser toute destruction de haie par la plantation d’une haie d’un linéaire au moins égal à celui de la haie détruite, imposent aux propriétaires ou exploitants une nouvelle contrainte particulièrement lourde. Il estime toutefois que la mesure répond à des considérations d’intérêt général, compte tenu de l’importance des haies bocagères pour la biodiversité et la protection de l’environnement. Il appelle l’attention du Gouvernement sur la nécessité d’en prévoir une mise en œuvre mesurée qui n’impose pas de contraintes disproportionnées à l’exploitant. Le projet prévoit l’application de procédures dérogatoires, destinées, selon les auteurs du projet de loi, à accélérer le contentieux contre les projets d’ouvrage hydraulique agricole et d’installation d’élevage. Le Conseil d’État estime que ces dispositions comportent des inconvénients importants en matière de sécurité juridique pour les justiciables et, plus généralement, pour la bonne administration de la justice. Il propose, en conséquence, de ne pas les retenir.

Dans son avis, le Conseil d’État rappelle tout d’abord les enjeux de principe, éthiques et juridiques qui ont guidé l’élaboration du texte, donne des éléments de comparaisons internationales puis rappelle que dans son étude de 2018 « Révision de la loi de bioéthique : quelles options pour demain ? », les notions d’euthanasie et de suicide assisté avaient déjà été abordées. Dans son avis, il souligne tout d’abord la nécessité que le législateur définisse de manière précise ce qu’est « l’aide à mourir ». Le Conseil d’État explicite ainsi l’objet principal du projet de loi de créer une « aide à mourir » entendue comme la légalisation, sous certaines conditions, de l’assistance au suicide et, dans l’hypothèse où la personne n’est pas en mesure physiquement de s’administrer elle-même la substance létale, de l’euthanasie à la demande de cette personne. Il estime qu’aucune règle ou aucun principe constitutionnel ou conventionnel ne fait obstacle à ce dispositif. Il considère cependant que pour être conforme à ces principes et notamment à ceux énoncés à l’article 2 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, un tel dispositif doit prévoir, d’une part, que la demande de la personne s’appuie sur la manifestation d’une volonté libre et éclairée et, d’autre part, que cette expression de volonté, s’agissant en particulier des personnes les plus vulnérables, soitentourée de garanties renforcées.

Le Conseil d’État a examiné le projet de loi de simplification de la vie économique destiné aux entreprises. S’agissant de la réduction de la charge administrative des entreprises, le Conseil d’État suggère de compléter les mesures proposées afin de clarifier leur finalité d’allègement des contraintes pour les entreprises. Il recommande également de préciser que la suppression de certains régimes de déclaration préalable obligatoire est réservée aux régimes pour lesquels le respect des règles de droit concernées peut être assuré par d’autres moyens. Concernant l’unification du contentieux de la commande publique devant le juge administratif, le Conseil d'État invite à compléter l’étude d’impact en vue d’estimer la charge de travail supplémentaire que recevra la juridiction administrative ainsi que les moyens dont elle aura besoin pour remplir cette mission. Au sujet de l’adaptation des régimes des sanctions pesant sur les chefs d’entreprises, le Conseil d’État invite également à compléter l’étude d’impact avec des éléments de comparaison à l'échelle de l’Union européenne pour déterminer si, et dans quelle mesure, les autres États membres ont prévu des infractions comparables. Par ailleurs, le projet de loi prévoit de simplifier la procédure autorisant le traitement de données de santé à des fins de recherche dans le domaine de la santé n’impliquant pas la personne humaine. Le Conseil d’État estime que les conditions dans lesquelles cette simplification s’appliquera devront être définies par décret en Conseil d’État après avis de la CNIL.

Dans son avis rendu public par le Gouvernement, le Conseil d’État examine l’ensemble des dispositions du projet de loi. Concernant les mesures destinées à faciliter l’exercice par les collectivités territoriales de leur droit de préemption, il considère que les dispositions l’autorisant ne portent pas une atteinte disproportionnée au droit de propriété, à la liberté d’entreprendre et à la liberté contractuelle au regard de l’objectif poursuivi. Il en déduit qu’elles ne se heurtent à aucun obstacle d’ordre constitutionnel ou conventionnel. Il recommande cependant au Gouvernement de compléter l’étude d’impact pour expliquer plus précisément les apports attendus de ces dispositions par rapport aux mesures existantes, en donnant des exemples concrets de cas dans lesquels elles pourraient être mises en œuvre. Sur l’article donnant aux bailleurs une plus grande latitude pour adapter le montant des loyers, le Conseil d’État invite le Gouvernement à renforcer l’analyse des impacts potentiels de cette mesure notamment pour évaluer les conséquences sur les montants minimums de loyers dans le logement social si la faculté ouverte par cet article était saisie par l’intégralité des organismes de logement social. Il propose de préciser dans le projet de loi les conditions dans lesquelles les hausses de loyer pourront être appliquées et de prévoir que les critères qui seront arrêtés pour définir la formule de calcul des loyers ou redevances seront fixés par décret en Conseil d’État et non, comme le prévoit le projet de loi, par décret simple.